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Mexico and the World Conflicto e incertidumbre en las negociaciones del ALCA
Profesor de Economía y Negociaciones Internacionales, Universidad de Belgrano, Buenos Aires, y Representante de PROFMEX en Argentina. Este paper fue presentado en el Seminario MERCOSUR vs. NAFTA realizado en la Sede de la UCLA el 7 de junio del 2004 organizado por UCLA Latin American Center. Working Group on Political Economy 1. Introduccion América Latina aún busca integrarse en el mundo y a la economía del siglo XXI; no obstante las reformas estructurales, las ganancias de orden macroeconómico y la mayor apertura comercial realizada, el resultado fue una inserción internacional con mayor presencia financiera que comercial. El débil crecimiento del comercio exterior potenció las crisis en lugar de amortiguar los shocks financieros. La globalización nacida como resultado de cambios tecnológicos y científicos que afectan a todos los habitantes, el estado nación y a los empresarios y trabajadores tiene en América Latina controvertidos efectos; a la vez que algunos países obtuvieron logros económicos e institucionales, han crecido las desigualdades dentro de los países concentrando ingresos y oportunidades; los altos niveles de desempleo se han convertido en focos de tensión e insatisfacción social y el lago de la deuda condiciona la política y el desarrollo de un importante grupo de países. El 10% de la población más rica de América Latina tiene el 48 % del ingreso y el 10 % más pobre sólo el 16%. La situación de inequidad es aún peor que la del Africa según informes del BID. Agravando el anterior escenario se han agudizado amenazas a la democracia y a la sociedad dadas por el terrorismo, el narcotráfico y por la extensión de un conflictivo populismo. En los últimos treinta años los países del Asia Oriental crecieron a una tasa del 74 % anual y aumentaron en un 45 % la brecha de ingresos con el mundo desarrollado, América Latina sólo pudo crecer el 35 % anual ampliándose la brecha de ingresos con el mundo industrializado en un 22 %. 1/ En este contexto de búsqueda de una inserción ventajosa deben situarse las negociaciones que América Latina y el Mercosur desarrollan simultáneamente con los EEUU por el ALCA y con la Unión Europea. El Mercosur – Unión Aduanera imperfecta creada en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay - se ha convertido en el principal actor latinoamericano de estas negociaciones multipolares a cuyas complejidades derivadas de la asimetría de dimensiones económicas y de intereses comerciales se suman las propias dificultades y contradicciones de la integración latinoamerica.
La obtención de un acuerdo de integración hemisférica del ALCA no es un logro simple, en esta negociación pesan, la heterogeneidad socioeconómica de los países - de los 12500 millones de US de PBI de los 34 países, excepto Cuba - 9.900 son generados por los EEUU, la coyuntura internacional que introduce expectativas, recelos y cautela en las posiciones nacionales o de grupos y el uso en la gestación del Acuerdo de una metodología de “negociación laberíntica”. La iniciativa del ALCA, presentada por el Presidente Bush como un instrumento clave de la política de los EEUU hacia América Latina, se ha desdibujado a lo largo de controvertidas negociaciones y concluiría, supuesta la continuidad del proceso, en un “ALCA light” de mínimos o acotados compromisos o de un menor número de suscriptores o bien como es probable una postergación de la negociación para reiniciarse luego de la elección presidencial en los EEUU. Temas como los subsidios agrícolas de los EEUU, el acceso a los mercados, los servicios y la protección de las inversiones y de la propiedad intelectual han trabado los avances del ALCA. Paralelamente con esta negociación el MERCOSUR lleva adelante la discusión que se extendería hasta octubre próximo de un acuerdo de libre comercio con la UE, también entre actores fuertemente asimétricos, no exenta de las mismas dificultades en el sector agrícola, pero que es utilizada como una alternativa en competencia con el ALCA. El proceso de negociación se encuentra actualmente trabado: la reunión conocida como Puebla II que debía realizarse en la última parte de abril/04 se ha suspendido “sine die” luego de reconocerse la imposibilidad de acordar posiciones, principalmente entre el MERCOSUR y los Estados Unidos. Hoy es incierto el reinicio de la negociación sin embargo se esperaba como resultado de la reunión de alto nivel realizada en Washington el pasado 21 de mayo una reactivación de las reuniones y la posible convocatoria de Puebla II pero ahora se estarían dando en los EEUU signos políticos contrarios a la suscripción del acuerdo ALCA tal como resulta de la negociación. También reaparece en el escenario internacional la Ronda Doha de la OMC con sus 148 miembros; sus negociaciones aunque con un horizonte mayor podrán tener influencia en el contenido y en la dinámica de las discusiones de América Latina con los EEUU por el ALCA y con la UE. Por último los importantes cambios en la política y en la economía de China y su explosiva participación en el mercado mundial que algunos prefieren considerar una amenaza y otros un ascenso pacífico son también variables que gravitan en las anteriores negociaciones. 2. El contexto de la negociación Los antecedentes de la negociación del ALCA están dados por la propuesta de la Empresa para la Iniciativa de las Américas (EIA) 2/ formulada por el Presidente George H. Bush en junio de 1990. Los primeros esfuerzos fueron colocados en la negociación del TLCAN que fue suscripto por EEUU, Canadá y México en 1992, en tanto que el proyecto hemisférico quedo relegado y en una suerte de stand by debido a la no reelección de Bush (p) Al presidente Clinton le correspondió la responsabilidad de instrumentar el TLCAN y de lograr su aprobación por el Senado de los EEUU. El Vicepresidente Gore, - de la administración Clinton sorpresivamente anunció en 1994, en ciudad de México la convocatoria de la Primera Reunión de Presidentes Americanos - Miami 1994 - y que fue seguida hasta el presente por una sucesión de Cumbres Presidenciales y reuniones Ministeriales como se muestra en el infograma.
El propósito de la Cumbre de las Américas fue la convocatoria inmediata para la creación del ALCA cuya agenda incluía numerosos temas pero que hacia énfasis en la seguridad y en la gobernabilidad y contenía escasas referencias sobre el acceso a los mercados y a los temas comerciales. Actores políticos de ese momento resaltaron que la propuesta de los EEUU para el ALCA era similar en sus capítulos y metodología de negociación a la del TLCAN; otros autores fueron más allá expresando que el formato y la experiencia de aquel acuerdo “se hacía obligatoria para los países involucrados en el ALCA” 3/. Los países del Mercosur consideraron al ALCA como un intento de aumentar y de consolidar la influencia política y la económica de los Estados Unidos sobre América Latina proponiendo un “modelo de tentación” 4/ en un escenario en el cual las exportaciones de los EEUU a América Latina 5/ y al Caribe han crecido a partir de 1990 sostenidamente - . Este resultado fue favorecido por la apertura comercial de estos países ocurrida durante la década del 90 como consecuencia atribuída a la aplicación de políticas inspiradas en el Consenso de Washington. En este escenario los países del MERCOSUR avanzaron dos respuestas a la propuesta de los EEUU: la suscripción del Protocolo de Ouro Preto que establecía un plan acelerado para constituir el Mercado Común del Sur en diciembre de 1995 y la negociación y la firma de un Acuerdo Marco de Cooperación Birregional con la Unión Europea 7/ que abrió para el Mercosur una opción de negociación respecto al ALCA. Luego ya durante la II Cumbre de las Américas, Santiago de Chile Abril 1998, se evidenciaron las dificultades del Presidente Clinton de obtener el “fast truck”; y la reunión se concentró en temas no económicos; como la educación; no obstante en junio de ese mismo año se realizó en Buenos Aires (Argentina) la Primera Reunión del Comité de Negociaciones Comerciales que decidió el Programa de Trabajo de los Grupos de Negociación que comenzaron a instalarse y a funcionar orientados a generar propuestas de organización y la elaboración de agendas mostrando similitud con las formas utilizadas para la negociación del NAFTA. LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL INICIAL
A estos se agregaron el de transparencia, la participación de la sociedad civil y la formación de un grupo consultivo sobre economías más pequeñas. En paralelo con las negociaciones del ALCA, la OMC buscaba instrumentar la Rueda de Doha, sin embargo luego del fracaso de las reuniones de la Organización Mundial en Seattle (1999) y en Cancún (septiembre del 2003) que debían lanzar la novena ronda comercial: los 34 países que negocian el ALCA optaron por suscribir en Miami 2003 una elusiva declaración en la cual evitaron pronunciarse sobre las líneas fundamentales del Acuerdo. En esa oportunidad se habría cumplido el objetivo de evitar un nuevo ruidoso fracaso que afectara al comercio mundial y precipitará el descrédito del sistema multilateral. En esta etapa preparatoria de las negociaciones que transcurre entre los años 95 y 98 las discusiones se concentran en cuatro grandes temarios: el formato de la negociación; EEUU y Canadá proponían concluir acuerdos sectoriales o parciales e implementarlos cuando fueran logrados (early harvest) en tanto que los países del Mercosur sostenían que la negociación era única e indivisible (single undertaking). Ritmo de la negociación simultánea o gradual o estructurada/ o bien que algunos temas se trataran cuando se completase la negociación de los anteriores. Grupos subregionales: se debatió si los países debían participar individualmente o aceptar una representación o personalidad grupal que era la posición (4 + 1) del Mercosur y por último la inclusión de las Cuestiones laborales y ambientales y su vinculación con el comercio temas estos impulsados por los EEUU. Las encontradas posiciones de los países sobre las anteriores cuestiones originaron un retroceso en el propósito inicial de constituir un ambicioso acuerdo comercial continental y en cambio decidieron avanzar en negociar un cuerpo mínimo de obligaciones en tanto que cada país podría en el futuro, celebrar libremente acuerdos con otros países o grupos de países de la región; con esta modalidad se avanzaría en un ALCA de distintas velocidades o de una integración “a la carta” que desdibujó la idea original. En estas negociaciones los EEUU y el Brasil han sostenido posiciones contrapuestas desde el lanzamiento de la iniciativa y aún después de Miami 1994, el primero buscando extender un acuerdo de formato NAFTA al resto del hemisferio y el segundo oponiéndose bajo distintos argumentos y estrategias que implicaban el mantenimiento de un sistema de protecciones para su industria, su agricultura y sus servicios. Luego la postura del Brasil – expresada: primero debería consolidarse un Mercosur ampliado y desde esa base negociarse con los EEUU - gravitó en la que adoptaría el MERCOSUR, compuesto por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Este grupo de países condicionó su participación en la negociación a hacerlo bajo un formato 4 x 1 ya utilizado en la relación entre los EEUU y el MERCOSUR conocido como el acuerdo de Rose Garden de Junio de 1991.8/ y que mejorase la relación de “asimetría” en las negociaciones entre países. El Uruguay - relativizó la aceptación de este condicionamiento al avance exitoso de la negociación si bien reconoció la dificultad de disentir con el Brasil y también con Argentina en la estrategia de negociación elegida .9/ La figura del (4+1) fue de difícil aceptación como condición para la negociación del ALCA por los Estados Unidos que preferia una modalidad bilateral que le daba ventajas de poder de negociación y que reduciría en este caso la posible influencia retardataria o contradictoria del Brasil en las decisiones grupales del MERCOSUR que sin duda concentra el mayor peso económico de la región – sin el MERCOSUR al ALCA no tendría realidad económica y política - . Este resultado se logró pese a las fallas de cohesión en la posición de los países liderados por el Brasil y a los escasos y discutibles resultados obtenidos por el grupo regional medido por el crecimiento del comercio intragrupo a causa del agotamiento de la desviación y de la similar estructura de oferta de los países; pero en cambio emergió como un resultado positivo su capacidad para concentrarse en algunos puntos de interés común 10/ y mantener unificada una estrategia negociadora multipolar. 11/ Brasil sostiene durante estas negociaciones una posición reticente atribuyendo a los EEUU el propósito de pretender a través del ALCA aumentar y consolidar la penetración de sus empresas, minimizar las capacidades productivas y de servicios de los países de la región y de determinar la agenda económica mundial. 12/ En sus inicios Brasil cuestionó la falta de un mandato negociador para el ejecutivo de los EEUU, - falta de autorización del “fast truck” - y sostuvo que el 2005 era una fecha muy cercana y por tanto inaceptable de puesta en vigencia del ALCA; pero luego la posición abiertamente negativa se morigeró frente a la posibilidad de que los restantes países del Mercosur optarán por una negociación individual con los EEUU y se involucró en las negociaciones colectiva evitando quedar rezagado o aislado 13/ La posición del Brasil expresa consistentemente un fuerte propósito de liderazgo regional en competencia con los EEUU, la protección de su mercado interno principalmente en bienes y servicios, y la continuidad y coherencia en sus reclamos y controversias por los subsidios agrícolas y por la aplicación de medidas limitantes del acceso de producciones brasileñas (acero, jugos, etc.) al mercado estadounidense. Argentina por su parte sostiene por momentos una posición cautelosa, dudosa y divergente respecto a las líneas pretendidas por el Brasil, buscando mantener intereses propios en la negociación del ALCA principalmente en el acceso al mercado de los EEUU, y en la búsqueda de modificaciones en la política de subsidios agrícolas pero preservando la preferencial relación política establecida con el Brasil más allá de las repetidas dificultades y controversias comerciales y también políticas que se presentan en la relación bilateral; en consecuencia es previsible que se mantenga un alineamiento con el Brasil, pese a las críticas internas de distintos sectores que cuestionan los beneficios de esta “posición dependiente” . (Julio Nogues) El Cronista Bs. As. 04.11.03. El gobierno de Argentina ha expresado que la negociación del ALCA no debería ser condicionada por preconceptos ideológicos y que ésta no sustituye al MERCOSUR donde el país concentra su declarado mayor interés político. Esta posición explica que sus negociadores buscasen destrabar los impases de la negociación influyendo sobre las posiciones intransigentes del Brasil pero sin afectar la coherencia estratégica . Argentina mantiene desde 1994 - con cambios de prioridad debidos a sus propios graves problemas - internos una posición en su política externa referida a integración y comercio que se expresa en tres objetivos: consolidar el MERCOSUR, negociar desde el MERCOSUR el acuerdo del ALCA y fortalecer un eje de coordinación política y económica con el Brasil. 14/ Como dato a tener en cuenta la llamada “brasileñización de su política externa” habría significado abandonar o relegar la posibilidad de negociar un ingreso “a la chilena” en el NAFTA lo que fue un objetivo en los años 90. Los EEUU han pretendido extrapolar hacia América Latina un modelo de gran similitud con el NAFTA, con énfasis en la aplicación de políticas hemisféricas, sin embargo sus propuestas negociadora son limitadas por las presiones electorales domésticas y por la Ley Agrícola 2002 (Farm bill) han sido reticentes en modificar su política de ayuda interna y de subsidios agrícolas para cuya supresión o reforma exigen permanentemente decisiones similares de la UE y del Japón y además que el tema agrícola sea tratado en el marco de la OMC 15/. Si bien los EEUU habrían aceptado, con propuestas variables, discutir alternativas que podrían flexibilizar su posición respecto al ALCA - según negociadores del MERCOSUR - nunca aquel país habría llegado a formular y presentarlas como una propuestas firmes y susceptibles de ser aprobada por su propio Congreso y ha mostrado además las distintas posiciones de las agencias del gobierno americano – principalmente el departamento de Estado y la oficina del representante comercial – lo que dificulta aún más la negociación. El MERCOSUR ha ofrecido en estas instancias modificar su posición negociadora en puntos sensibles para el interés de los EEUU como las normas sobre protección de inversiones, propiedad intelectual, comercio de servicios y compras estatales, condicionada esta “postura de acercamiento de posiciones” a que se llegase a acuerdos satisfactorios en materia agrícola. Ambas posiciones son de difícil conciliación ya que tanto a los EEUU como al MERCOSUR les es costoso abandonar o modificar sus posiciones en el tema agrícola por la sensibilidad de estos en la política y en la opinión pública doméstica, y en el caso particular de los EEUU se suma su controversia con la UE y con el Japón. En ambos actores existe un efecto cremallera que dificulta un retroceso de sus posiciones en esta materia. El plazo para alcanzar acuerdos sustanciales hasta diciembre del 2004 es exiguo y algunos referentes anuncian que no se habrían de concretar, situación ésta que tiende a robustecerse luego de la suspensión “sine die” de Puebla II y del aparente fracaso de la reunión de Washington no obstante se mantendría formalmente un programa de reuniones que incluye la entrega de ofertas recíprocas en el próximo mes de julio. Como se ha dicho anteriormente se esperaba una reactivación de la negociación - como resultado que hoy parece poco probable - de las nuevas bases de acuerdo entre los negociadores de los EEUU y del Mercosur durante la reunión de alto nivel celebrada en mayo último. En esta reunión en la que participaron el representante comercial adjunto de los EEUU Mr. P. Allegier, el Secretario de Relaciones Económicas Internacionales de Argentina M.Redrado y el representante del Brasil y copresidente del ALCA A. Bahadian se habría llegado a un punto de “trueque” entre las posiciones: los EEUU asegurarían el mantenimiento de la eliminación de subsidios a las exportaciones agrícolas y se aplicaría “un intrincado mecanismo de compensación” para el caso de países de la región que importarán productos agrícolas subsidiados los cuales perderían preferencias arancelarias para el acceso a los mercados de los países afectados por las importaciones subsidiadas, también se discutieron en esa ocasión ritmos de desgravación y cuotas. Este anterior acuerdo suponía que en reciprocidad se destrabaría la negociación en áreas de especial interés de los EEUU como el acceso a algunos mercados de servicios, la protección de las inversiones y de la propiedad intelectual que serían tratados como ambiguos “compromisos de transparencia” lo que permitiría obtener un acuerdo de contenido intermedio entre las pretensiones de los EEUU y del Brasil. Sin embargo negociadores brasileños advirtieron posteriormente sobre las dificultades para concretar los entendimientos obtenidos 16/ lo que fue un “rebrote” de las contradicciones de la negociación y en consecuencia el no logro de un acuerdo. Simultáneamente con los anteriores episodios y como consecuencia de la Reunión Ministerial de la OMC en París se conocieron anuncios sobre el posible reinicio de la Ronda Comercial de Doha, resultado este que debería atribuirse principalmente a las gestiones del representante comercial de los EEUU y de los Comisarios de la UE, Pascal Lamy y Franz Fischler. Sin duda este cambio en la posición de los principales países del G7 tendrá un reflejo en la negociación por el ALCA flexibilizando la negociación el dar cabida en esta Ronda a la discusión del tema agrícola. La oferta de UE de poner fin al subsidio europeo de 3.000 millones de dólares a las exportaciones agrícolas y de ceder en su demanda de nuevas normas comerciales, aunque tardía, predispone a un mejor clima en las negociaciones para todo el tema agrícola y para los productos industriales. De concretarse este ambiente negociador en la reunión de la OMC a realizarse en julio próximo podría definirse la continuación de la Ronda y esto tendría indudable importancia para las negociaciones multilaterales. El calendario electoral en algunos países de América Latina y en los EEUU se superponen con la negociación del ALCA; el gobierno de Bush – cuya autorización “para uso del “fast truck” vence en junio del 2005 - está sujeto a una fuerte confrontación electoral durante el 2004 y también influyen en el proceso las distintas posiciones de las oficinas del gobierno de EEUU que intervienen en la negociación y las dificultades bilaterales “el malhumor del Ejecutivo con el Brasil” que condicionarían el contenido de su propuesta hacia la región. Por su parte el Brasil aplica la estrategia de dilatar los tiempos para llegar a un acuerdo con la futura administración de los EEUU que supone pudiera ser más favorable a sus objetivos, mientras alienta la rápida suscripción del Acuerdo de Libre Comercio con la UE con cuyos gobiernos tendría una mayor empatía política. Un segundo escalón de dificultades previsibles en la concreción del Acuerdo es la aprobación parlamentaria del posible acuerdo tanto en el Congreso de los EEUU que según cabildeos efectuados sería contraria a la ratificación de estos acuerdos y en particular al posible contenido del ALCA que deberá presentarse en función de lo establecido en el “Fast Truck Act.” esta misma prevención llevaría al Ejecutivo de los EEUU a presentar el acuerdo con Centro América - CAFTA - recién luego de las elecciones presidenciales. Esta misma situación de complicada aprobación de un posible acuerdo también se daría en países latinoamericanos, es el caso de Argentina y del Brasil, con fuerte presencia de partidos populistas y de izquierda opuestos ideológicamente al ALCA.
3. El desarrollo de la negociación. Sucesión de desacuerdos Luego de la lánguida conferencia de Miami 2003 se esperaban señales positivas a darse en la reunión realizada en Puebla que indicarían el comienzo efectivo de las negociaciones por el ALCA. Entre los días 2 al 6 de febrero de 2004 se llevó a cabo, en la ciudad de Puebla, la decimoséptima Reunión del Comité de Negociaciones Comerciales del ALCA, de la que participaron viceministros y representantes de los treinta y cuatro países que integran esta negociación. A esta reunión, posterior a la realizada en Cancún, se le atribuye como principal mérito haber logrado una “flexibilización de la negociación”. En Puebla se procuró: definir el conjunto común de derechos y de obligaciones aplicables a los treinta y cuatro países negociadores, y también se buscó acordar las fórmulas utilizables en la negociación de acuerdos plurilaterales, por aquellos países que estuvieran dispuestos a asumir compromisos adicionales a los previstos en el acuerdo de base. Durante la discusión se presentaron varias propuestas la del MERCOSUR que avanzó en líneas para suscribir arreglos entre países o grupos de países, a las cuales el CARICOM sumó que se considerase en la negociación las diferencias de tamaños y de nivel de desarrollo de los países; la del Grupo de los 14 (Estados Unidos, Canadá, Chile, México, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Guatemala, El Salvador, Panamá, República Dominicana, Colombia, Perú y Ecuador) sólo proponía establecer un mínimo común de derechos y de obligaciones en los temas centrales de discusión. Esta diferencia de posiciones no permitió acordar en esta materia. En el acceso a mercados, el MERCOSUR proponía la eliminación de aranceles para todo el universo de bienes agrícolas e industriales, en tanto que el G-14 limitaba el compromiso de eliminación arancelaria a “lo sustancial del comercio” ambos coincidieron en la aplicación de la Cláusula de Nación más Favorecida sólo al final del período de transición lo que permitiría durante ése plazo no extender a la totalidad de los miembros las concesiones que se pactaran intragrupos. En el complejo tema del sector agrícola 17/ el MERCOSUR ha requerido un tratamiento integral incluyendo la eliminación y el compromiso de abstención futura para todos los países negociadores en el otorgamiento de subsidios a las exportaciones, y en la aplicación de medidas y de otras prácticas de efecto equivalente a los subsidios – créditos, seguros y garantías de crédito a las exportaciones, ayuda alimentaria y empresas comercializadoras del Estado. Además reclamó la adopción de mecanismos regionales compensatorios por parte de los EEUU que permitieran neutralizar los efectos distorsivos generados por los programas de ayuda interna aplicados por ése país. 18/ El G-14 limitó su propuesta a la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas y propuso el establecimiento de una “salvaguardia” agrícola para resguardar las bajas de precios internos de éstos mismos bienes durante el período de transición, sin embargo en materia de subsidios los EEUU supeditaron reiteradamente cualquier acción propia a la no adopción de similares medidas por la UE, Japón, etc. en el marco de la OMC. 19/ a la que consideran el foro natural de estas negociaciones. En el sensible campo de los servicios, el MERCOSUR propuso la liberación del acceso a mercados limitada para sectores específicos, adoptándose un formato que incluyera listas positivas (posiciones arancelarias a las que se otorgan ventajas de acceso), y la aplicación extensiva en ese caso de las disciplinas del Acuerdo de Servicios de la OMC, con excepción de la cláusula de Nación más Favorecida; la exclusión de ésta cláusula permitiría que la apertura en estos sectores pudiera calibrarse al grado de desarrollo de los países que negocien; El G-14, en cambio, sostuvo como constante de la negociación, la aplicación de disciplinas hemisféricas sobre servicios, basadas en las normas de la OMC, incluyendo además la multilateralización de los compromisos de acceso a mercados que se acordaran entre países. En el acceso y en la protección de las inversiones, el MERCOSUR ha propuesto una metodología de negociación bilateral para el acceso a mercados seleccionados y para sectores específicos, establecidos mediante un formato de listas positivas, y la adopción de disciplinas acordadas en el ámbito bilateral; el G-14, en cambio, sostuvo al igual que en el caso anterior la adopción extensiva de reglas de aplicación hemisférica sobre transparencia y la multilateralización de los compromisos de acceso a los mercados que se acordarán entre países. Durante la reunión de Puebla las deliberaciones se concentraron en los elementos que integrarían el conjunto normativo común para cada una de las nueve áreas de negociación. En este contexto negociador los países del MERCOSUR aceptaban la aplicación de la Cláusula de Nación más Favorecida para servicios e inversiones, y la inclusión de las disciplinas del Acuerdo de Servicios de la OMC y sobre transparencia en materia de Inversiones en el Acuerdo ALCA, 20/ supeditándose este cambio de posición a la modificación de la propuesta del G-14 en materia agrícola. El anterior condicionamiento del MERCOSUR a la aceptación de cambios en la propuesta del G-14 en el tema agrícola fue sostenido principalmente por la Argentina, con apoyo de Uruguay y Paraguay; ya que según fuentes argentinas Brasil se habría manifestado en esa ocasión dispuesto a flexibilizar su posición en el tema de agricultura balanceada ésta por una reducción de la pretensión de los EEUU y del G-14 en materia de servicios. Los Estados Unidos no modificaron en ésa oportunidad su propuesta para el sector agrícola, sin embargo, - los restantes trece países del G-14 manifestaron estar dispuestos a buscar fórmulas alternativas que pudieran atender los intereses del MERCOSUR en este campo. En cuanto a los procedimientos para negociar acuerdos plurilaterales la principal diferencia entre el MERCOSUR y el G-14 se dio con relación a los países observadores – es decir, respecto a aquellos países que no forman parte de la negociación, pero que asisten a la misma. El MERCOSUR y el CARICOM entendían que los países observadores debían tener “derecho a voz” para objetar eventuales acuerdos que considerasen origen de perjuicio y afectasen las obligaciones previstas en el conjunto común de derechos y obligaciones. Los países del G-14, en cambio, sostuvieron que la no participación de estos países en la negociación por el ALCA era una condición que los inhabilitaban para manifestarse sobre el contenido de las negociaciones y rechazaron la dudosa pretensión del MERCOSUR. Las principales diferencias durante la reunión de Puebla se dieron entre las propuestas de MERCOSUR y el G-14, bloques éstos que polarizaron antagónicamente toda la discusión Viceministerial, en los cuatro temas centrales: acceso a mercados, agricultura, servicios e inversiones. La descripción anterior mostró la falta de avances en el tratamiento del temario – una suerte de cristalización de las negociaciones - y se evidenció la conveniencia de suspender la reunión, cuya continuación se retomaría en Puebla II. En el interín, se decidió que se habrían de realizar consultas informales entre las delegaciones que permitieran estimar la factibilidad de llegar a acuerdos en ésa próxima reunión de Viceministros; así fue que se realizaron la de técnicos del MERCOSUR y del CAN (Comunidad Andina de Naciones), de representantes de los EEUU, Canadá, Mercosur, Chile, México y otras consultas de alto nivel en Buenos Aires durante los últimos días de marzo y primero de abril y la comentada reunión de Washington del 21 de mayo. Las diferencias por el sector agrícola – como ya se ha señalado - son sin duda un eje más conflictivo de las negociaciones; el G-14 pretende remitir esta materia a la OMC donde estuvo vigente hasta fines del 2003 una “Cláusula de Paz Agrícola” cuya renovación debería aprobarse sólo por el difícil logro de una unanimidad de votos; sin embargo en la Rueda Doha podría abrirse una nueva etapa negociadora en la cual la eliminación de los subsidios y la reducción de las ayudas agrícolas tendrían un lugar preponderante en la agenda multilateral. Este sería el ámbito donde el tema agrícola podría ser negociado por los EEUU, la UE y el Japón. El propósito expresado por el representante comercial de los EEUU de obtener durante las negociaciones de Puebla grados de flexibilidad en las posiciones que dieran unidad negociadora a todos los países para concluir un acuerdo comercial y de protección de las inversiones y de la propiedad intelectual evidentemente no pudo lograrse en las sucesivas reuniones celebradas hasta Puebla I. En el otro extremo del arco de declaraciones el representante del Brasil señaló que debían aceptarse diferencias de desarrollo económico entre los países ya que estas dificultan y limitan el pago de reciprocidades comerciales, y más aún que el éxito del ALCA no habría de medirse exclusivamente por su resultado comercial sino principalmente por la reducción de desigualdades sociales y económicas que se lograsen a través del mismo. Ambas concepciones están separadas por una ancha brecha de expectativas sobre el tipo, alcances y resultados del acuerdo (ambicioso en el caso del Brasil) buscado por ambos actores que obviamente dificultan la negociación.
4. EL INCIERTO FINAL DEL ALCA En una hipótesis - de baja probabilidad – sí como resultado de la reunión de Washington de mayo último y de las consultas realizadas a la llamada “mesa chica” se reiniciaran las negociaciones sesionando en Puebla II se tendría como resultado un ALCA con posible exclusión o debilitamiento de temas, la denominada ALCA Light. Dentro de esta alternativa se argumenta que los EEUU buscarían aún con esa ALCA mantener instrumentos de acción comercial en el continente, y no mostrar un fracaso de su estrategia en un momento de contienda electoral doméstica y de un posible reinicio de la Ronda Doha. En contradicción con la anterior hipótesis se especula que los EEUU no habrían de acordar un texto en el plazo previsto en tanto: un “acuerdo Light” no sería aprobado por el Congreso, a esto se sumaría la resistencia de algunas oficinas del ejecutivo de los EEUU de aceptar los condicionamientos que atribuyen al Brasil. Por su parte el Brasil dilata los tiempos de la negociación y procura reducir sus alcances y compromisos, a la vez que procura implementar su propio liderazgo sudamericano mediante la promoción en un contexto de creciente insatisfacción respecto a la política exterior de los EEUU, de un bloque sudamericano (SAFTA) o Comunidad Latinoamericana de Naciones construida a partir del MERCOSUR ampliado al cual han solicitado recientemente alguna forma de asociación Venezuela y México 21/. Esta Comunidad de Naciones liderada por el propio Brasil ofrecerla según el Canciller del Brasil una “contención benigna” a las intenciones de influencia política y económica que se le suponen al país del norte. En la práctica observada de las relaciones entre el Brasil y los EEUU aquel país actúa como un componedor de disputas en la región, colabora puntualmente con politicas exteriores de los EEUU pero a la vez se reserva la opción de desafiar el liderazgo de los EEUU y de sostener con “dureza” variadas controversias comerciales con aquel país lo que origina dificultades para “predecir en forma indudable” su posición frente a propuestas de los Estados Unidos respecto al ALCA. En esta coyuntura el Brasil lidera la posición del MERCOSUR; otros países latinoamericanos, principalmente aquellos que no integran el MERCOSUR como socios plenos, es el caso de Chile bajo una administración socialista que ha concluído un TLC con los EEUU y un ambicioso Acuerdo Comercial con la UE 22/ también México y otros países andinos y centroamericanos promueven opciones de negociación más independientes respecto a la del MERCOSUR y posibles de ser instrumentadas a través de acuerdos bilaterales o plurilaterales – por ej. con el G 14 - ya que le asignan al ALCA y en particular a la relación con los EEUU un carácter estratégico con potenciales ventajas económicas y políticas que desean obtener. La solicitud de México de asociarse al MERCOSUR es un hecho político trascendente en las relaciones de aquel país con el MERCOSUR y con América Latina que ha recibido respuestas cautelosas por parte de los países del grupo. El propio México plantea interrogantes sobre los objetivos y la viabilidad de su relación con el MERCOSUR; por ejemplo el Canciller Derbez admite que para integrarse al MERCOSUR deberían aceptarse estandares arancelarios que superan los propios. En un nivel especulativo se atribuyen al pedido mexicano de asociación al MERCOSUR distintos propósitos: instrumentar a través de este acercamiento una participación en las decisiones del grupo que podría reflejar intereses del NAFTA o de los EEUU; otros analistas atribuyen la decisión de México a un interés de ganar espacio de América Latina y de obtener mayor independencia y poder de negociación con los EEUU con el cual integra el NAFTA. México ha obtenido beneficios de esa asociación y también ha argumentado cierta insatisfacción agudizada por irresueltos temas sensibles como las migraciones, la agricultura, etc.. En el próximo mes de julio el Presidente Fox se reunirá y analizará con los mandatarios del MERCOSUR el contexto político en el que se sitúa su solicitud de asociación al MERCOSUR y las posiciones de los países al respecto. Un interesante reto para la relación México-Mercosur. En los últimos meses se ha sumado al cuadro de incertidumbres que se reflejan sobre la negociación del ALCA el futuro de las relaciones EEUU – A. Latina, la posibilidad de un triunfo demócrata en los comicios presidenciales de los EEUU a realizarse en noviembre próximo. La preocupación demócrata y la presión de las organizaciones sindicales de aquel país por la pérdida de posiciones de trabajo en el mercado americano podrían contribuir a revisar la negociación no sólo del ALCA sino también de los múltiples acuerdos de comercio ya suscriptos o en negociación que componen el diseño comercial estratégico planteado por R. Zoellick. Una de las posibilidades es que en el caso de un triunfo demócrata en los EEUU, el objetivo de la defensa del empleo doméstico pueda hacer aún más dura la política de comercio exterior de este país y trasmitirse esa pauta a una continuación de la negociación del ALCA o a otra que la sustituya o continúe. En marzo pasado, en Detroit el candidato demócrata Kerry confirmó como uno de los mayores pilares de su política económica la creación de puestos de trabajo y la recuperación de aquellos tercerizados en el exterior, y también anunció su propósito de revisar durante los primeros 120 días de gobierno los acuerdos comerciales suscriptos por los EEUU (West Virginia abril 26, 2004), lo que es potenciado por la reacción de Legisladores de ese país cuestionando a la OMC y a su sistema de resolución de controversias, animada últimamente por el fallo contra los subsidios al algodón que aplican los EEUU. También Kerry ha anunciado su apoyo al cumplimiento de normas laborales y medioambientales que tendrán influencia en el comercio, con los EEUU y en particular aquel proveniente de los PED. Este anterior panorama no supondría cambios importantes para América Latina respecto a su actual situación; contrariamente otras fuentes especulan con un posible “cambio dramático de los demócratas” en la prioridad y en la aparición de un contenido favorable, de las relaciones con América Latina bajo esa administración 23/. Las últimas declaraciones del Candidato Kerry indican su intención de crear una Comunidad de las Américas de contenido aún no definido y también su propósito de aumentar la cooperación con América Latina. El tema agrícola con importante connotación electoral en los EEUU, es como se ha visto la principal materia de controversia en la negociación del ALCA al igual que lo es en la que se mantiene con la UE. Es interesante conocer que durante las ruedas de consultas celebradas en Buenos Aires se habrían identificado, y luego ajustado en Washington posibles fórmulas para compensar los subsidios agrícolas por parte de los EEUU sin que esto fuera presentado abiertamente en el frente interno de aquel país como una concesión en su política agrícola, proponiéndose un mecanismo de compleja ejecución, en reciprocidad el Mercosur flexibilizaría su posición en materia de servicios y de protección a las inversiones. En cambio los EEUU se habrían mantenido intransigentes en cuanto a la posibilidad de reintroducir los subsidios a las exportaciones de productos agrícolas si se verificaran ingresos de productos agrícolas subsidiados procedentes de la UE en países de la región. El resultado final de estas consultas fue negativo atribuyéndose a los negociadores de los EEUU haber introducido cambios en los términos de negociación acordados. El Canciller del Brasil Celso Amorín, con anterioridad y luego del fracaso de la reunión de consulta de Buenos Aires, ya había declarado la prioridad del Brasil de dedicarse a otras negociaciones como la de la UE, China y Sudáfrica - pese al mantenimiento formal de Brasil dentro del mecanismo negociador del ALCA del cual ejercía la copresidencia . Según fuentes diplomáticas la decisión del Brasil de abandonar prácticamente la negociación se explica por la convicción de que los EEUU no podrían mejorar su propuesta para el sector agrícola debido al año electoral y de las presiones que se ejercían sobre el Ejecutivo. Aunque con tono más cautelosa la diplomacia argentina también evidenciaron las dificultades para llegar a un acuerdo en los plazos previstos pero siempre insistió en mantener la continuidad del proceso negociador. En esta controversia de posiciones y de intereses los EEUU y el MERCOSUR se responsabilizan recíprocamente del actual resultado de una negociación paralizada. Con un desarrollo simultáneo a la del ALCA los países del MERCOSUR mantienen una negociación por un tratado de libre comercio con la UE que pareciera ser activada en paralelo como una opción o como un mecanismo competitivo a la negociación por el ALCA. Esta negociación tampoco está exenta de dificultades; el MERCOSUR como la UE señalan recíprocamente la insuficiencia de sus ofertas; en materia agrícola la UE propone que se valoricen los cambios efectuados en los últimos años en la PAC pero defiende el mantenimiento de la ayuda por la contribución que sus agricultores prestan al medio ambiente, al embellecimiento de paisaje y a la conservación de la herencia cultural (Franz Fischler. Comisario Europeo de la Agricultura Bs. As. 28/04/04) y reclama reciprocidad en el sector servicios, en el acceso a mercado y en pesca donde han crecido las dificultades, etc.. En síntesis también en esta negociación el Mercosur pide apertura agrícola y cese de subsidios, y los europeos reclaman la liberalización del acceso a los mercados en bienes y servicios. Los referentes políticos del Mercosur señalan que esta negociación a diferencia del ALCA atiende con mejor disposición la política y los intereses de la sociedad latinoamericana lo que parecería indicar una preferencia de estos países, en tanto conduciría a la suscripción de los denominados Acuerdos de IV Generación de la UE que en esta negociación realiza un “primer ejercicio de liderazgo negociando con un grupo de países fuera de su territorio” y en atribuída competencia con los EEUU. También pesaría en esta preferencia la corriente de cercanía política entre el actual gobierno del Brasil y las socialdemocracias europeas que supone la posibilidad de obtener más simples entendimientos que los que se buscan con los EEUU que fijarían un posible piso a las negociaciones por el ALCA. En estas negociciones el MERCOSUR ofreció liberar en 10 años el 88 % del comercio de los bienes agrícolas e industriales, daría un tratamiento especial al sector automotriz y mantendría protegidos a los textiles, calzados, maquinarias, productos de acero, papel, celulosa y azúcar. La UE pro su parte liberaría en 10 años el 93,5 % de los bienes pero en materia agrícola se remiten las negociaciones a la OMC. La UE aportaría fondos para el fortalecimiento democrático y el desarrollo económico y social para los países. A la negociación del MERCOSUR con la UE se le ha fijado el “timming” del mandato del actual Presidente de la Comisión Europea Romano Prodi que se concluye en octubre próximo y por esta razón se ha citado para julio próximo una Cumbre de Presidentes del Mercosur a la cual asistirán además los Presidentes Prodi y Fox. En esta ocasión se anunciaría el Acuerdo Birregional y se aceptaría la incorporación de México, ahora en calidad de país asociado. Los analistas señalan la importancia de suscribir al Acuerdo en el mes de octubre próximo ya que a partir de este tiempo la prioridad de la Comisión entrante será la puesta en funcionamiento la Europa de los 25 y en ese caso se retardaría la conclusión de la negociación UE - Mercosur. De darse este cronograma el Acuerdo con la UE se anticiparía a un posible arreglo con los EEUU por el ALCA. El logro del propósito repetidamente expresado por el Presidente Bush de darle una fundamental importancia a América Latina no parece confirmarse en el tambaleante y debilitado resultado del ALCA y por la “inquietante” situación política y económica de la región donde las democracias sufren embates, la pobreza invade las sociedades y se presentan recurrentes crisis económicas, políticas y sociales. La construcción del mayor bloque continental del mercado aparece hoy como un objetivo difícil o imposible de alcanzar al menos en los plazos fijados. Los EEUU avanzan en ofrecer y celebrar acuerdos bilaterales (son los casos de Chile, Centroamérica incluída República Dominicana, Perú, Ecuador, Colombia, 24/ Bolivia) y últimamente con Panamá con el cual ha abierto negociaciones en los últimos días de abril. Estas gestiones son parte de la estrategia de R. Zoellick para lograr objetivos tales como remontar el fracaso de la OMC en Cancún, ganar en adelanto posiciones negociadoras para la Ronda Doha y a la vez restaría adhesiones concretas o plenas a la iniciativa brasileña del SAFTA. Como una réplica a esta estrategia y luego de ocho años de negociación el MERCOSUR ha acordado un acuerdo de libre comercio con Colombia, Ecuador y Venezuela que completa la negociación con los países de la Comunidad Andina de Naciones; durante la próxima reunión de Cuenca (Ecuador) 13 de julio próximo buscará acordar una “carta de navegación” para la construcción del “Espacio Sudamericano”; además se busca acelerar la negociación con la UE y se anuncia que se habrán de iniciar otras con Sudáfrica, India y de alcances particularmente ambiciosos con China mientras se mantienen estancadas las que corresponden el ALCA. En tanto el mercado de América Latina estaría perdiendo “valor a negociar” como resultado de los numerosos acuerdos que tienen como eje central a los EEUU y aquellos que promueve el propio MERCOSUR con América Latina y con el mundo y que diluyen el “margen de preferencia”. Este riesgoso entramado de acuerdos comerciales podría restarle interés a las negociaciones multilaterales y también debilitaría la apertura y el libre comercio con el mundo; a su vez América Latina y el Mercosur podrían perder oportunidades de crecimiento obtenibles del comercio internacional. Los intereses del MERCOSUR y de los EEUU distan de encontrarse fácilmente en un punto de mutua satisfacción no obstante ninguno de estos estaría dispuesto a abortar sino más bien a postergar la negociación por el ALCA. El esfuerzo negociador en este último tramo tendría como objeto llegar a un acuerdo, que aunque con importantes vacíos de contenido, no dejaría a las partes expuestas a un abierto desencuentro que también se reflejaría en la Ronda Doha. . En esta definición el ALCA serviría limitadamente como un marco de vinculación y de negociación entre los EEUU, Canadá y América Latina a la espera de otras fórmulas o perfeccionamientos que luego puedan implementarse. Otra interpretación también válida sobre el fin de las negociaciones indican que los EEUU habría decidido no suscribir el acuerdo con el dentro del plazo con la totalidad de los países en tanto los cabildeos realizados no aseguran su aprobación por el Congreso y podrían optar por hacerlo sólo con el G 14 lo que resultaría políticamente más aceptable para los órganos de aquel país pero difiriendo en cualquier caso el sometimiento del texto aprobación del Congreso para luego de las elecciones. Sumándose al conjunto de negociaciones y como una posible anticipación a la Rueda Doha, Argentina y el Brasil anunciaron en San Pablo (Brasil) a mediados de junio y en el marco de la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas la convocatoria a una ronda de integración comercial a 70 países no industrializados incluídos Rusia, India y en especial con China cuyo mercado atrae fuertemente: resulta promisorio como lo muestran las recientes misiones comerciales de Brasil y de Argentina a ése país. La intención de los países convocantes es “resucitar” negociaciones en el ámbito del Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo (SGPC) – con reminiscencias sur- sur. Las negociaciones permitirían pactar preferencias arancelarias manteniendo sectores protegidos. En este espacio comercial la Argentina y el Brasil suponen que poseen un potencial exportador que podría dirigirse al grupo de países en condiciones más competitivas que a los EEUU y de Europa, principalmente a China. La convocatoria evidencia la puja por el acceso y la protección de los mercados reanimando antiguas estrategias de fragmentación y oposición de intereses entre países y bloques 25/ y que se presenta además como una respuesta y como un elemento de presión para negociar con los países industrializados dentro de la Ronda de la OMC. El acuerdo ALCA es un “leading case” que ilustra sobre las dificultades para concluir arreglos regionales y muestra también las limitaciones de los EEUU para imponer disciplinas y arreglos comerciales hemisféricos paradójicamente en una región donde es grande su influencia – pero afectada por el período preelectoral que debilita su capacidad de negociación. Simultáneamente se evidencia el “rol” más independiente que grupos como el MERCOSUR y en particular de “players globales” como el Brasil y otros emergentes que aspiran a gravitar en forma importante en la economía, en las relaciones internacionales y en el comercio mundial.
Es posible que a partir de la negociación del ALCA y de sus insatisfactorios resultados se ensayen nuevas fórmulas y estilos en la relación económica y comercial entre los Estados Unidos, Canadá y el resto de América Latina.- Eugenio O. Valenciano NOTAS 1/ J. Wilkie y Michael Ray desarrollan un análisis de brechas y ensayan una distinta metodología, muestran una pauta creciente pero oscilante entre A. Latina y países industrializados. “ Un método proporcional para estimar la brecha del PID entre los EEUU y América Latina en globalización y cambio tecnológico. Profmex. Juan Pablo Editores. México. Guadalajara. Los Angeles EEUU 2004. 2/ Jesús Sabra en Negociaciones Económicas Internacionales CEFIR. Montevideo 1999, concluye “La negociación constituye un proceso, independientemente de los resultados que se obtengan, se llegue o no a un acuerdo. En relación a esto se deben dar dos situaciones básicas:
3/ Citado por Margaret C. Bordman. Artículo: La Política de la vía rápida para el ALCA en Globalización y Cambio Tecnológico. Profmex. Juan Pablos Editor. México 2004. 4/ El autor denomina “modelos de tentación” a aquellos acuerdos o arreglos comerciales en los cuales la reciprocidad del país mayor del grupo se da a través de una facilitación del acceso a su mayor mercado y de acceso y aseguramiento de garantías de protección de la inversión por los otros menores; el anterior modelo supone una fuerte asimetría de dimensión y poder económico en tanto que el “modelo transversal” supone una relación arreglada entre países de interese o dimensiones con mayor grado de convergencia o de menor diferenciación como es el caso del 622 Plus. Estos dos modelos son simplemente útiles para describir el tipo de relaciones a darse. 5/ El acceso a los mercados no es entendido sólo como un tema del aranceles y de cuotas sino que incluye las disciplinas normativas aplicables y las resultantes de los hábitos de los consumidores. El Prof. Marcelo Halperín ha desarrollado esta tematica en artículos bajo el título Negociaciones Económicas Internacionales Algo más que aranceles y cuotas. El Economista Bs. As. 27/02/04. 6/ J. Stiglitz ha escrito sobre el proteccionsmo de los EEUU implícito en los Acuerdos de libre comercio y la “trampa asimétrica” resultante para los países menos desarrollados que los suscriben. El economista cita como un caso paradigmático de errónea negociación el TLC suscripto entre Chile y los EEUU. 7/ Esta negociación tiene su antecedente en el Acuerdo Marco de Asociación con la Unión Europea suscripto el 15/12/95 en Madrid España. 8/ El acuerdo 4x1 de Rose Garden preveía la constitución de un foro de consulta y una agenda de cooperación en áreas diversas. 9/ Declaración del Canciller del Uruguay Diddier Opperti. Montevideo 21.11.03. 10/ Según Pascal Lamy en la experiencia de Bruselas, la falta de integración regional del Mercosur y las diferencias entre sus miembros han obstaculizado la obtención de un acuerdo amplio con la UE. Con estas mismas declaraciones postergó la continuación de las negociaciones con la Comunidad Andina y América Central. El Mercosur ha sido definido como una herramienta política y económica importante pero que internamente no ha podido resolver el requisito fundamental de la coordinación de políticas macroeconómicas. Esta carencia origina relaciones comerciales intragrupo, tensas y desequilibradas. 11/ Olson Mancar. The Logica of Collective Action Public Goods and the theory of groups. Harvard University Prees. Cambridge 1971. 12/ Brasil en consonancia con las proposiciones de Jeffrey Sachs plantea que las Metas de Desarrollo del Milenio (MGD 2000), la Declaración de Doha, octubre 2001; la Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo, Monterrey marzo del 2002 y el Plan de Implementación de Johannesburgo septiembre 2002 fijan las prioridades de los países en la lucha contra la pobreza, las reformas al comercio y sobre las obligaciones contribuyentes de los países industrializadas en el financiamiento del desarrollo. La posición tradicional del Brasil respecto a su relación con los EEUU es expresada en documento de trabajo de Itamaraty por el Emb. Samuel Pinheiro Guimaraes de la siguiente forma: “El ALCA tiende a construir un territorio económico único donde los estados subdesarrollados no podrán tener política comercial, industrial y tecnológica y por lo tanto proyectos nacionales de desarrollo”. La postura negociadora del Brasil respecto al ALCA es desarrollada por el Prof. José a Guilhan Albuquerque de Política Externa. Volúmen 10 N° 2. Brasil 2001. 13/ Analistas han definido la participación de Brasil bajo la metodología de “arrastrar los pies” es decir hacer deliberadamente más lento el proceso negociador. 14/ En Argentina se plantean posiciones críticas al MERCOSUR y los analistas argumentan acerca de la “trampa Mercosur” y de la necesidad de ver al ALCA como una forma de lograr una alianza estratégica con los EEUU que disminuya la “absorsión de la política comercial” de este país por el Brasil. La posición Argentina: ha sido definida por los negociadores responsables de este país de la siguiente forma. El Acuerdo político alcanzado en Miami ofrece a las delegaciones cierta flexibilidad con relación a los derechos y obligaciones a asumir en el proceso hemisférico. La calificación del Acuerdo ALCA como satisfactorio para Argentina depende del contenido del conjunto común de derechos y obligaciones que asumirán los treinta y cuatro países del Hemisferio. En el caso argentino, ese conjunto debe incluir:
15 El reciente fallo de un Panel de la OMC condenando los subsidios de los EEUU al algodón jaquea la posición negociadora de este país en el comercio agrícola ya que técnicamente no podría en sus arreglos comerciales pedir reciprocidad ya que en función de este fallo debería darla unilateralmente en el corto o mediano plazo. 16/ El diplomático brasileño A. Bahadian que ejerce la copresidencia de las negociaciones ha declarado que los EEUU han agregado exigencias de acceso a los mercados y calificó el hecho de “particularmente perturbador”. 17/ Los subsidios agrícolas se discuten simultáneamente en la OMC y en otros foros como el Grupo Cairus que celebró una reciente reunión en Costa Rica (febrero 2004); en esa oportunidad el representante de comercio de los EEUU R. Zoellick mostró disposición a estudiar alguna reducción en los subsidios si bien como es una constante supeditado a la adopción de similares medidas en la Unión Europea. Esta posición de Zoellick fue interpretada en su momento como un indicador de alguna flexibilización en las negociaciones por el ALCA.
18/ Es interesante mencionar que el acuerdo de libre comercio suscripto entre los EEUU y Australia, este último país productor de agroalimentos aceptó transferir la discusión del tema subsidios al ámbito de la OMC y coloca su objetivo en la intraindustria, en los servicios y en la profundización de una alianza estratégica con los EEUU. Australia es un caso de éxito económico con niveles de crecimiento elevados, con una fuerte insersión en la economía mundial. En lo agrícola, Australia ve su principal mercado externo en el sudeste asiático. 19/ En su reclamo por la aplicación de subsidios el Brasil ha recurrido al uso frecuente de los mecanismos de solución de controversias de la OMC y últimamente ha demandado a los EEUU por los subsidios otorgados a los productores domésticos en algodón que suman 1,54 billones de dólares. EEUU es el mayor productor mundial de algodón. Los estudios y alegatos presentados por el Brasil en el marco de una demanda contra los EEUU iniciada un año atrás, elaborados con la asesoría de Daniel A. Summer de la Universidad de California muestra el efecto de estos subsidios en el aumento de la producción, de las exportaciones y de la caída de los precios en el mercado internacional. Este primer fallo adverso a los EEUU podría motivar una revisión de la política de subsidios tanto de los EEUU como de la UE y del Japón con importantes consecuencias para el comercio internacional; no obstante cabe señalar que el fallo sería apelado por los EEUU.- 20/ Al definir el Prof. M. Halperín el concepto de transparencia señala que este no aparece explícitamente en los textos legales del GATT ni de la OMC sinó en una Decisión dictada en la Ronda Uruguay. Su reconocimiento data de tiempo atrás, sobre la base de las prescripciones de los artículos X y XXII del GATT; de allí que se aluda a la obligación de publicar oficialmente la normativa de aplicación general (tal como lo expresa el citado artículo X). No habría uniformidad de opiniones si se deseara incluir bajo la misma obligación de transparencia, a la administración (o aplicación) “uniforme, imparcial y de manera razonable” de las regulaciones nacionales. En estos casos se estaría en el terreno de la “seguridad jurídica” y no de la transparencia. La misma seguridad jurídica podría requerir, precisamente, la imposición de cierto grado de “confidencialidad” – no transparencia – como se establece distintos acuerdos multilaterales. 21/ La solicitud de México para ser admitido como socio pleno del Mercosur presentada por el Canciller C. Derbez fue días después confusamente desautorizada ya que se la consideró incompatible con la pertenencia de México al TLCAN; sin embargo al cerrarse la III Cumbre de Jefes de Estados Iberoamericanos de Guadalajara el Presidente Fox anunció el propósito de su gobierno de solicitar ahora la incorporación al Mercosur como país asociado. Por otra parte es posible que esta solicitud y la calidad de socio pleno reclamada tuviera fuertes dificultades para ser aceptada por el MERCOSUR principalmente por el Brasil que anteriormente había objetado la negociación de un acuerdo de libre comercio Argentina México propuesto por el Presidente Fox en Septiembre de 2003 y reclamó una negociación trilateral. 22/ La creación de un bloque sudamericano y la búsqueda de un liderazgo sudamericano son líneas permanentes de la política externa del Brasil. En un extenso reportaje el ex Canciller del Brasil Luiz Felipe Lampreia ( 4/02/04 La Nación Bs. As.) cuestionó la supuesta búsqueda de un liderazgo brasileño argumentando que esta proclama no es buena para la relación con los países vecinos ya que el liderazgo crea compromisos que Brasil no estaría en condiciones de asumir y que a la vez crea susceptibilidades en la relación principalmente con países vecinos. 23/ Frente a un cambio de partido gobernante las hipótesis respecto a su posición hacia América Latina y el ALCA son variadas: para Peter Hamkin el ALCA podría retrasarse indefinidamente debido a las presiones proteccionistas latentes dentro del partido demócrata; para Mark Chernich los demócratas podrían tener una mayor sensibilidad respecto a la economía global y las crisis particulares y un numeroso tercer grupo de opinantes no pronostican diferencias notables de posición entre republicanos y demócratas en función de gobierno. 24/ El Representante Comercial de los EEUU anunció el inicio de negociaciones con Colombia el próximo 18 y 19 de mayo y a la que podrían sumarse Perú, Ecuador y también Bolivia a pedido de estos tres primeros. Los EEUU son el principal socio comercial de Colombia que absorbe el 47 % de sus exportaciones totales. 25/ Se recomienda el interesante artículo de Olga Lazin “La Carrera hacia los bloques de libre comercio en globalización y cambio tecnológico” ya citado que muestra el crecimiento en la estructuración del mercado internacional.
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OTRAS FUENTES El autor ha consultado informes de la negociación; analizado noticias periodísticas y realizado consultas con negociadores en Argentina y en Brasil. También ha tenido en cuenta comentarios recibidos durante la reunión sostenida en UCLA con (i) especialistas del gobierno de los EEUU sobre estas negociaciones; y (ii) con profesores reunidos en la UCLA |
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