Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/epilogos_parte1.html

EPÍLOGOS

El análisis que se hace en los dos siguientes Epílogos enfoca distintos aspectos de la historia mexicana. En el Epilogo I se hace un estudio sobre la “revolución integral” del país desde 1963, con referencia especial a la economia política de los primeros años de la década de 1970, la cual trataba de efectuar un equilibrio efectivo entre el desarrollo económico y el social. Aquí se han puesto al día mi análisis presupuestario y el Índice de Pobreza.

      El Epilogo II trata del marco internacional de la política presupuestaria, en donde el modelo de “recentralización” de México ha llegado a remplazar al modelo descentralizado del gobierno del Uruguay que dominara el pensamiento político de la América Latina durante la primera mitad de este siglo. La re centralización se define como el procedimiento por medio del cual las agencias autónomas del gobierno se ponen bajo el control presupuestario del gobierno central, con el propósito de evitar el surgimiento (no geográfico) de estados dentro de la Nación.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963

INTRODUCCIÓN

PARA cuando terminamos nuestro análisis en 1966, el antiguo lema político mexicano de revolución integral, o revolución equilibrada, por primera vez había sido introducido en serio en la política presupuestaria del gobierno del presidente Adolfo López Mateos (1958-1964). No cabe duda de que Howard F. Cline pudo haber observado el cambio hacia una “bonanza equilibrada en México entre 1940-1960”. pero Cline la definió en términos económicos de diversificación del producto, y no en términos de equilibrar las prioridades sociales en contra del hincapié puesto en el crecimiento económico.1 Y sin embargo, como hemos podido observarlo, aunque los gastos en proyecto en efecto fueron llevados a un mejor equilibrio de las funciones económicas, sociales y administrativas del gobierno, en la práctica el cesar del hincapié en el gasto en pro de la economía se manifestó en un cambio del porcentaje en favor de lo administrativo, a razón del doble de lo que recibieron las necesidades sociales.

     Si se ve la misma distribución de gastos entre 1964 y 1970 durante la administración del presidente Díaz Ordaz (véase el cuadro 1). y aun si ésta hubiere continuado durante el régimen del presidente Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), el análisis quedaría incompleto con sólo caracterizar la década de 1960 dentro del marco presupuestario. Sí, es cierto que la periodización de la Revolución en épocas de revolución política, social, económica, y equilibrada, nos permitirá hacer uso de las cantidades de gastos federales y del cambio social para poner a prueba las ejecutorías presidenciales, pero la periodización intelectual con frecuencia queda en contradicción con los datos estadísticos. Y como lo hemos visto, las normas cardenistas de asignación de gastos fueron las que echaron la base de la transición hacia los gastos en pro de la economía, y así tenemos que escudrinar su política laboral y agraria fuera de las normas de gastos si deseamos caracterizar su periodo como uno de “revolución social”. Y de manera parecida, la era de la revolución equilibrada en los sesentas tendrá que ser considerada “equilibrada”, no en gastos ejercidos sino, de nuevo, por la política agraria y del trabajo.

     En cuanto a la distribución de las tierras (mostrada en el cuadro 2), aunque el presidente Díaz Ordaz en efecto distribuyera más tierras que

     1 Howard F. Cline: México: Revolution to Evolution, 1940-1960 (Londres: Oxford University Press, 1962), capítulo 27.

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CUADRO 1. Porcentaje y cantidad de gastos presupuestarios federales
por tipo de hincapié, 1959-1970

 A. Proyectado

B. Ejercido

     a Pesos per capita de 1950.
     FUENTE: Calculada de los cuadros 6 y 7, abajo.

López Mateos, sus beneficios alcanzaron a un número ded campesinos más o menos igual a la distribución de López Mateos.  Y aun así, queda el

CUADRO 2. Distribución de tierras definitivamente repartidas desde 1959
en comparación con el periodo de Cárdenas

A. Hectáreas

B. Beneficiarios

     a Datos ajustados para tomar en cuenta cifras extraordinariamente altas de dotaciones firmadas por Díaz Ordaz pero incluidas en la estadística official de Echeverría.
     FUENTES: 1934-1964, cuadros VIII-4 y VIII-7. 1964-1976, Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización  (DAAC), Estadística y Catastro; y Resumen del Censo, 197, 597.

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hecho de que para el año de 1970 más de la mitad de la población que se dedica a la agricultura había sido beneficiada. (No obstante, durante los seis años del periodo del presidente Díaz Ordaz, la reforma agraria aumentó de nuevo, alcanzando una razón de distribución de 246 508 hectáreas por mes, o sea sólo 2 mil menos que el récord de distribución establecido durante el periodo de Cárdenas.) Y así, para el año de 1976 casi el 59 % de la población campesina había recibido tierras según la reforma agraria, lo que constituye una gran alza sobre la baja anterior, y que llegó hasta el 36% durante el periodo de la revolución económica. Las quejas sobre los latifundios mexicanos abundaban, juntamente con los cargos de que gran parte de la tierra había sido abandonada, vendida o alquilada; sin embargo, de acuerdo con sus metas originales, debe considerarse que el programa de reforma agraria de México ha tenido un éxito enorme. La ironía de esto estriba, como lo he hecho ver en otra parte, en que las metas originales probablemente se han vuelto desde hace tiempo inoperantes para las necesidades del desarrollo del país, ya que la continua división de las tierras está en pugna con las necesidades de la producción de alimentos de una población en rápido aumento.2 Como parte de una vieja tradición, a fines del periodo de Díaz Ordaz el jefe del Departamento de Asuntos Agrarios, Norberto Aguirre Palancares, anunció que la reforma agraria había quedado completada por haber sido ya distribuidas todas las tierras.3 Este anuncio de Aguirre Palancares quedó desmentido cuando el presidente Echeverría “descubrio” 8.9 millones de hectáreas para más de 134 mil campesinos hacia 1976,4 demostrando con eso que el gobierno siempre puede encontrar tierras, que muchos del mismo gobierno preferirían no ver distribuidas.

     Esta actividad en la reforma agraria quedó suplementada por varias otras acciones de mayor importancia. En primer lugar, en 1971 el gobierno de México promulgó una nueva ley de reforma agraria, remplazando el Código de 1942 y sus enmiendas. Esta nueva ley faculta el mejoramiento en la organización de los ejidos o propiedades comunales (por ejemplo, el Art. 48), y alienta a los propietarios de los pequeños ejidos a cooperar unos con otros para lograr mayor eficiencia y mayor volumen en la producción (por ejemplo, Arts. 135 y 146). Al reconocer  la transferencia del control de los ejidos, de la Secretaría de Agricultura al Deparlamento de Asuntos Agrarios y Colonización (Art. 10), la ley fija un

     2 Véase James W. Wilkie, Measuring Land Reform (Los Angeles: UCLA latin American Cerner Publications, 1974), especialmente capítulo 4 y Conclusión.
     3 Véase, México City News, 18 de octubre de 1970.
     4 Las resoluciones de distribuir la tierra ponen en movimiento el proceso de reforma, el cual se completa, a menudo después de muchos años o después de varias décadas, por medio de decretos presidenciales (véase el cuadro 2).

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      325

tiempo límite dentro del cual tendrá que ejecutarse la acción burocrática y descentralizar la administración (por ejemplo, Arts. 8-16). Si la ley llega a tener los efectos deseados, ya no habrá necesidad de que los campesinos abandonen sus respectivas regiones por semanas a la vez con el objeto de esperar tumo para audiencia con funcionarios de la reforma agraria en la ciudad de México. Y para resolver el problema de la escasez de tierras, la ley faculta la creación de nuevos centros de población de beneficiarios de la reforma agraria (Art. 326), autorizando el establecimiento de industrias rurales en los ejidos (Arts. 178 y 179).5        

     En segundo lugar, alarmado por las crecientes deudas incobrables del Banco Ejidal y del Banco Nacional de Crédito Agrícola, Echeverría canceló de un plumazo 5 800 millones de pesos que constituían las deudas pendientes de 6 millones de campesinos.6 Al admitir que estas deudas, que venían acumulándose desde 1947, eran incobrables, el gobierno convirúó estos préstamos en subsidios con objeto de que los campesinos tuvieran una vez más el derecho de obtener nuevos préstamos, y así estimular la producción.      

                                        
     En cuanto a la política laboral, durante la década de 1960 el gobierno puso en debate unas reformas a la Ley Laboral de 1931 y sus enmiendas. De lo que se trataba era de hacer efectiva la ley de distribución de ganancias de 1961,7 y finalmente, la nueva ley laboral de 1970 exigía que las firmas patronales pusieran a disposición de los trabajadores sus libros de contabilidad.8 Esta nueva ley (con algunas reformas del año de 1972) también disponía gravar con un impuesto del 5 % las nóminas de pago para los patronos que tuvieran 100 o más trabajadores, sirviendo este impuesto para los fondos del nuevo Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT).9Y esta nueva política laboral lograba, entre otras cosas, la semana de cinco días de trabajo, por lo menos para los empleados de la banca y del gobierno (siendo lo último resultado del decreto presidencial de enero de 1973). Aunque la Constitución de 1917 establecía el día de ocho horas de trabajo, con una limitación de nueve horas por semana al sobretiempo estipulado en la ley laboral de 1931, durante los 55 años que le siguieron se comprobó que

     5 Nueva Ley Federal de Reforma Agraria (México, Divulgación, 1971). Obsérvese  que según el Artículo 52, el patrimonio ejidal queda limitado; explícitamente revocado el derecho a heredar parcelas individuales.                                    
     6 Véase Excélsior, 27 de enero de 1973.                                         
     7 Consúltese a Susan K. Purcell, The Mexican Profit-Sharing Decisión, Politics in an Authoritarian Regime (Berkeley: University of California Press, 1975).       
     8 Véase la Nueva Ley Federal del Trabajo de Reforma (México, Editorial Porrúa,  1972).    
     9 Idem., 645-685.

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esta limitación no podía ponerse en vigor. Por lo tanto, con el objeto de hacer antieconómico el pago de sobretiempo, la ley laboral de 1970 fue más allá de las provisiones constitucionales del pago doble por sobretiempo, estableciendo el pago triple por hora para las horas que exce dan la limitación de 9 horas de sobretiempo de trabajo por semana.10

¿LA REVOLUCIÓN DE NUEVO EN CRISIS?

Sin embargo, para algunos críticos, las reformas sociales de la revolución; equilibrada fueron pasadas por alto y el Partido Revolucionario Institucional fue considerado incapaz de hacer una revolución integral cuando sus líderes acallaron a los estudiantes disidentes, especialmente después de 1968. Si bien las protestas de los estudiantes mexicanos pueden explicarse en parte por las protestas estudiantiles mundiales, que abarcan desde Berkeley a París y a Tokio,11 sus raíces también pueden considerarse como fuertemente nacionales.

     Para la década de 1960, la generación mexicana posterior a 1940 había llegado a su madurez; fue la primera en no haber experimentado ni lo excitante de la redención social de la era de Cárdenas, ni la causa de la ya lejana “revolución política”. Para esta nueva y relativamente rica generación, la historia debía ser rechazada porque sus enseñanzas implicaban que el presente y el futuro de México podrían ser juzgados solamente en relación con el pasado del país. Para estos estudiantes, en un país sin historia podría surgir una nueva sociedad en la cual quedarían eliminadas la burocracia y la corrupción política, llegando finalmente a la distribución de las tierras juntamente con los respectivos créditos, colocando al trabajador en un nuevo nivel, y ejerciendo un control sobre las inversiones extranjeras, ¡qué importa el problema de que México propíamente no posea fuentes financieras para emprender el desarrollo equilibrado!   

                                                        
     Dada la evidente escasez de las asignaciones financieras para la clase rural pobre de México, muchos intelectuales de la ciudad de México se pusieron de parte de los estudiantes al protestar por la construcción del tren subterráneo de la ciudad de México, en especial porque, en apariencia, los únicos que recibirían beneficios inmediatos de dicha construcción serían los turistas que llegarían a la capital para los juegos olímpicos de 1968. En este ambiente, diez días antes que principiaran los

     10 Idem., 51 y 110
     11 Para un enfoque de estos fenómenos, véase Luis Encinas, La Alternativa de, México: Conflictos, Causas, Caminos (México, Sonot, 1969), 75-83; y Robert E. Quirk, México (Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1971), 122-123.

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juegos olímpicos, miles de estudiantes se reunieron en la Plaza de las Tres Culturas. Y no es poca la ironía que aquellos estudiantes que patrocinaban la supresión de la historia escogieron como punto de reunión la plaza que había sido inaugurada en la década de 1960 como tributo a la herencia mestiza indohispana: la imagen histórica de la plaza, colocada en un sitio rodeado por edificios ultramodernos cubiertos de vidrio que reflejaban su imagen, quedó manchada para siempre por los acontecimientos del 2 de octubre de 1968, cuando los estudiantes (algunos de ellos armados con armas automáticas) sufrieron una derrota a manos de soldados nerviosos, que dispararon sin discriminación sobre la plaza y sobre los edificios de apartamientos que la rodean.      

     Aunque aparentemente el encuentro no fue resultado de un esfuerzo en pro de la reforma social, y menos por el mejoramiento de una mediocre educación universitaria, el verdadero motivo fue el primero, encubierto por las demandas de que se otorgara a los estudiantes el derecho de hacer manifestaciones de masas contra la brutalidad policiaca. Esto se manifestó después de un ataque efectuado en julio, cuando destacamentos de policía antimotines atacaron la Escuela Nacional Preparatoria para acabar con una riña entre dos grupos antagónicos de estudiantes. Y  así, ante una bandera aceptable para una mayoría de estudiantes que no habrían estado dispuestos a exigir la revolución social, pero sí a protestar contra la policía, el gobierno mexicano disparó para proteger su poder y para poder inaugurar las Olimpiadas, en las que México tenía en juego su prestigio internacional. Al aplastar a los radicales que habían jurado demostrarle a México y al mundo que las Olimpiadas y el tren subterráneo eran un despilfarro y un mal uso de escasos recursos financieros, el gobierno de México demostró que, si fuera necesario sacrificar entre 50 y 600 personas (los cálculos varían, y algunos llegan a más de 600), estaba dispuesto a pagar el precio.12

     Si el gobierno ganó la batalla de Tlatelolco (La Plaza de las Tres Culturas), algunos observadores opinan que acaso haya perdido la guerra. La autocrítica mexicana, de magnitud sin precedente en la historia reciente, significaba que el año de 1968 bien puede haber marcado el fin del periodo histórico que comenzó en 1940. Eugenia Meyer, en un estudio de 1973, dice:

        La [tercera etapa de la Revolución institucionalizada], inaugurada con el

     12 Para una critica sobre el encuentro de Tlatelolco, véase Elena Poniatowska: La noche de Tlatelolco (México, Era, 1971); Ramón Ramírez: El movimiento estudiantil de México, julio-diciembre de 1968 (2 vols.), (México, Era, 1969); y Luis González de Alba: Los dios y los años (México, Era, 1971). Para una reacción gubernamental, véase Gustavo Díaz Ordaz: Quinto Informe de Gobierno, 1969.

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gobierno de Manuel Ávila Camacho, puede extenderse de 1940 a 1968. Sin duda la segunda conflagración mundial vino a cambiar también, entre muchas otras cosas, nuestros conceptos históricos nacionales. Empezó una época de estabilidad. La lucha de caudillos y de caciques había quedado atrás, dando paso a lo que con todo acierto Moisés González Navarro ha definido como "El orto de la sociedad industrial". Puede decirse que el proceso evolutivo nacional, a partir de esta época, tiene distintos matices dentro de una misma armonía. Pertenece a este periodo el viraje hada el civilismo y el cambio que en sí significó el paso del poder a manos de hombres que no habían participado en la lucha armada. Fue entonces también cuando se incubó y desarrolló lo que nuestros economistas han definido como “el milagro mexicano”. Los viejos revolucionarios y los nuevos gobernantes, reunidos todos en el PRI, propician con el impartidismo la estabilidad nacional. Se acepta oficialmente que la Revolución se ha institucionalizado. Ni la falta de apoyo cardenista a la selección de Alemán, para llevar a Casas Alemán a la primera magistratura, ni el triunfo de Ruiz Cortines, ni la propia e inusitada lucha electoral del general Henríquez Guzmán harán variar esta situación. Ni la sutil pugna política generada entre alemanistas y cardenistas puso en peligro el sólido edificio político construido por el ahora ya viejo orden de los revolucionarios. Quizá fue en el conflicto ferrocarrilero de 1959 cuando esta solidez presentó las primeras pruebas de resquebrajamiento.

     El año de 1968 marca, a nuestro juicio, el verdadero cambio en el proceso evolutivo nacional. Al fin esas instituciones que parecían ya agotadas se sacudieron con el movimiento estudiantil, que culminó con la mantanza de TIatelolco. Surgieron muchas hipótesis explicativas al respecto, conceptos antagónicos a veces; pero, sin lugar a dudas, tanto los representantes del gobierno como sus más enconados críticos concuerdan en señalan que esta fecha establece un nuevo periodo dentro de la historia contemporánea de México.     

                                                  
     Uno de los termómetros más útiles para medir el impacto que tuvo dicho movimiento lo tenemos en el propio Partido Revolucionario Institucional, que luego de 1968 ha buscado un reajuste, un reacomodo e incluso quizás una reforma interna en su propósito por revalorar sus fundamentos, sus metas, sus realidades.      

                                   
     Es difícil pronosticar hasta cuándo se extenderá esta nueva etapa de la historia moderna de México. Habrá que aceptar, sin embargo, que la historia mexicana del presente siglo tiene un hecho que, lo mismo en su acontecer histórico como en siji narración y evaluadón historiadas, representa una encrucijada clave para conocer y analizar nuestra realidad mexicana.                  

                                           
     Un hecho importantísimo pero no único, ni inmóvil, ni sagrado. En suma, un hecho temporal: histórico e historiable.13                 

     13 Eugenia Meyer, “La periodización de la historia contemporánea de México”, en James W. Wilkie, Michael C. Meyer, Edna Monzón de Wilkie (eds.), Contemporary México, Papers of the IV Intematíonal Congress of Mexican History (Berkeley: University of California Press, 1975), pp. 745-746.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      329

     Que el debate sobre la factibilidad y vida de la Revolución Institucionalizada continuaría en los años de la década de 1970, fue también ratificado al salir a luz la segunda edición del libro de Stanley R. Ross intitulado, ¿Ha muerto la Revolución Mexicana? Cuando este libro fue publicado originalmente en 1966, la Revolución fue declarada muerta por Ross, pero resucitada por él mismo en el año de 1972.14 Dejando aparte la salud de la Revolución, el impacto continuo y cada vez mayor de los debates intelectuales sobre el curso de los acontecimientos mexicanos nos marca un hecho histórico de importancia: desde 1940 la mayoria de los intelectuales mexicanos cada vez más han estado en desacuerdo en seguir o justificar la política de gobierno; y. cada vez más, han tratado de influir sobre ella. Característicamente los intelectuales tienen la obligación de identificar nuevas crisis, y el verdadero intelectual justifica su papel sirviendo de conciencia y crítica de la sociedad. Con su papel exaltado por los meros números de personas universitarias edúcadas (que en sí constituyen el éxito de la política educativa de la Revolución), el gobierno deberá ahora reconocer que se ha creado una nueva fuerza intelectual en México. Sin embargo, el crecimiento explosivo de una clase intelectual, como quiera que se defina al “intellectual”,15 quiere decir que el gobierno deberá ahora ayudarle a encontrar o inventar empleos para el grupo que ha creado, grupo que incluye a escritores, artistas, maestros y técnicos.16 El papel del técnico ha tendido a cambiar, de una persona que en los años 1940 y 1950 era altamente especializada, al de “constructor de modelos” durante la década de los sesentas. Y del papel que desempeñaba construyendo “sistemas modelos” para el gobierno, en la década de 1970 le ha sido fácil pasar a tratar de restructurar todo e1 sistema socioeconómico.

     14 Primera edición en español (2 vols., México, Sep-Setentas), I, 57 y 10-11.
     15 Para una definición y discusión del papel que desempeña el intelectual mexicano en la sociedad, véase Octavio Paz, por ejemplo. El laberinto de la soledad (México. Fondo de Cultura Económica, 1959); y su Posdata (México, Siglo XXI, 1970); Gabriel Careaga: Los intelectuales y la política en México (México, Extemporáneos, 1971); Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano (México, Mortiz, 1973).

     16 Para una definición y discusión del papel que desempeña el técnico, véase Epílogo 2, Anotación 2. Cfr. Roderic A. Camp, “The Middle-Level Technocrat in Mexico”, Journal of Developing Áreas 6:4 (1972) 571-582; y “The Cabinet and the Técnico in México and the United States”, Joumal of Comparativo Administration 3 (1971) 188-214. Véase también. James C. Cochran, “Mexico’s New Científicos: The Díaz Ordaz Cabinet”, Inter-Amerícan Economic Affairs 21 (Summer 1967) 61-72 y Gerardo Dávila y Manlio Tirado (eds.), Como México no hay dos: Porfirismo-Revolución-Neoporfirismo; reportajes documentales (México, Editorial Nuestro Tiempo, 1971).

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     Es una ironía de la historia de México el que, ignorados hasta hace poco como grupo por el gobierno, individuos intelectuales han influido con efectividad en la política del gobierno, habiendo ganado aceptación bajo el régimen de Echeverría la idea de un llamamiento a un cambio de la política desarrollista del gobierno (especialmente por medio de empréstitos para sustituir las importaciones) a una política que ponga énfasis en la redistribución de los ingresos y el potencial adquisitivo de compra (especialmente por medio de excesos en la emisión de billetes y créditos), aun a riesgo de retardar el crecimiento económico, si fuere necesario, con objeto de darle mayor apoyo al desarrollo social equilibrado.17 Si, en teoría, un cambio como ése no hay duda que es deseable, a menos que se ponga en práctica con sumo cuidado el cambio podría contribuir a una dislocación económica como pasó en los primeros años de la década de 1970. Hay pocas dudas de que el periodo de recesión económica con inflación durante los años de Echeverría perjudicó a las masas (a quitenes esa política tenía la intención de proteger) así como a los intelectuales (para quienes los empleos se volvieron todavía más escasos). Entonees, una pregunta de importancia para el futuro es la siguiente: ¿Llégarán a crear los intelectuales, cuya importancia se acentúa cada vez más, “crisis falsas” en lugar de solamente identificar y prestar su ayuda para solucionar las crisis verdaderas?

     Como ejemplo de la distribución de los ingresos tenemos que, si los datos de México que se presentan en el Apéndice X pueden interpretarse de diferentes maneras, entonces su naturaleza inconclusa apenas justifica la política intelectual que crearía problemas económicos, problemas cuyo reflejo podrá verse en el cuadro 4. A pesar de que Manuel Gollás y Adalberto García Rocha han visto en los datos del Apéndice X un empeoramiento en la distribución relativa de las entradas,18 en mi opinión han pasado por alto un factor importante: personas de pocas entradas sienten que han obtenido ganancias absolutas entre 1950 y 1970.19 Y también en términos relativos aquellos que están en niveles de ingresos medianos han tendido a lograr ganancias a costas de los muy pobres y los muy ricos. En pocas palabras, dado que México se encuentra en las primeras etapas del desarrollo, una distribución desequilibrada de los ingresos bien puede no ser grave si el capital acumulado por el sector pri-

     17 Para una explicación del gobierno de su propia política, véase, México: La Política, 1971 y México: La política económica para 1972 (1972), publicadas por el  Banco Nacional de Comercio Exterior (México).                             
     18 Véanse datos y reseña bibliográfica del tema en Wilkie, Meyer, Wilkie (eds.), Contemporary México, capítulo 22.
     19 Este tema es tratado más adelante en las pp. 373 y 388.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      331

vado se invierte con cordura; las investigaciones sobre esa materia al presente casi no existen.

 
     Acostumbrados a creer que el sector privado hace sus inversiones de capital con derroche o injustamente en el desarrollo de México, algunos técnicos han ejercido influencia para implantar la idea de que se les autorice a ellos (mediante las agencias gubernamentales en que sirven) a controlar un creciente número de actividades. Alegando que la política del Estado no ha alcanzado todas sus metas debido a que nunca ha tenido el poder suficiente, muchos técnicos no han reconocido que en pocos casos ellos han logrado dominar las sutilezas del poder que ya tienen a mano. De esta manera, el México de los setentas ha presenciado una gran prisa por promulgar nuevas leyes: La Ley de Transferencia de Tecnología (1972) ,20 la Ley de Inversión Extranjera (1973) ,21 y la Ley General de Población (1974)22 son ejemplos de la actividad masiva del Estado, emprendida para la reglamentación de ideas, fondos, y el traslado de personas. Aunque bien intencionadas, lo complejo de estas leyes ha hecho ya sea que no puedan ponerse en vigor muchas de sus estipulaciones, o que se ahuyenten de México capitales muy necesarios.

     Después de algunos intentos por reglamentar las inversiones extranjeras de una manera estricta según la nueva ley de 1972, por ejemplo, Echeverría trató de contrarrestar el efecto negativo que las acciones de su gobierno tuvieron en el extranjero extendiendo invitaciones a observadores financieros extranjeros de influencia a que visitasen a México, con la esperanza de que unos comentarios favorables de publicaciones como Forbes Magazine lograrían influir a la prensa extranjera.23 Y por lo menos uno de los observadores, el presidente del Fidelity Bank of Philadelphia, se dejó ganar por la retórica conciliadora acerca de la ley de inversión, cuando en 1975 escribió:

     Ha habido cierta confusión fuera de México en cuanto a la Ley de Inversión Extranjera de 1973. Se dice que algunos de los potenciales inversionistas extranjeros han demorado sus solicitudes de inversión hasta saber a punto fijo cómo será aplicada la ley. Los funcionarios del gobierno de

     20 Con referencia a la ley, véase El Mercado de Valores, enero 15, 1973.
     21 Impreso en ibid., marzo 19, 1973.
     22 En cuanto a la ley, véase ibid., enero 28, 1974. El objeto principal de la ley denominada Ley General de Población es permitir al gobierno mexicano que desarrolle una política racional, especialmente en el terreno de la planificación familiar. Sobre este punto, véase Frederick C. Turner: Responslble Parenthood: The Politics of Mexico's New Population Policies (Washington, D. C.: American Enterprises Instituto for Public Policy Research, 1974).                                 
     23 Forbes Magazine no estuvo de acuerdo en “The Stork vs the Steel Mill”, Forbes,  agosto 15, 1973, 33-38.                                                             

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México hacen ver que la mira de la política de inversión es la de llegar a tener con el tiempo el 51 por ciento de la industria mexicana en manos de accionistas mexicanos. La medida no es retroactiva; ha estado aplicándose a las nuevas compañías y a la expansión de las empresas ya existentes. Las propuestas se estudian caso por caso, y la junta de estudio parece actuar con flexibilidad. En particular el gobierno está ansioso por atraer industrias intensivas en mano de obra y aquellas que favorecen la exportación.24          

     Hágase una comparación de lo expuesto arriba con los “titulares de desastres” que sobre México aparecen con frecuencia en la prensa extranjera: “La amenaza creciente de la revolución”;25 “¿Por qué se encuentra México en dificultades?”;26 o “México: amenazas de revolución”.27  

                                                       
     ¿Qué había pasado dentro del sistema político que procreó el “milagro económico mexicano” de mediados y fines de la década de 1960 que generara en el extranjero un pesimismo como éste? Tal vez tengamos la respuesta en tres preguntas: ¿La política de Díaz Ordaz de mantener la tasa del crecimiento económico fue posible por haber retenido en su administración figuras clave de la administración de López Mateos, como Antonio Ortiz Mena, secretario de Hacienda y Crédito Público? ¿Podría

     24 Samuel H. Bailan Jr., “México Tightens now for Long-term Growth”, Fidelity World Overnight (Filadelfía), marzo 7, 1935. Para una discusión detallada sobre el comercio en México, véase Harry K. Wright: Foreign Enterprise in México; Laws and Policies (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1971).
     25 Los Angeles Times, noviembre 11, 1973.
     26 U. S. News and World Report, abril 8, 1974.

     27 Hispanic American Report, junio 1962, 302; el Híspanic American Report dedicó la cuarta parte de su resumen de noticias sobre México a una petición sin sentido de Marco Antonio Díaz Infante a las Naciones Unidas, cuyo contenido era el siguiente: “El 17 de abril, en una petición ante la Asamblea General de las N U y el Consejo de Seguridad, un grupo de 75 mexicanos, militares y profesionales, incluyendo algunos americanos, amenazó con sumir a México en una guerra civil si sus quejas en contra del presidente de México, Adolfo López Mateos y su régimen, no eran escuchadas. El autodenominado ‘Movimiento Zapatista’, encabezado por Marco Antonio Díaz Infante, quien fue descrito como abogado internacional y educador, acusó al gobierno de México de estar coartando las libertades garantizadas por la Constitución de 1917, y que el partido oficial, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), se había mantenido en el poder por medio de 'chantaje, presión social y corrupción'. Díaz Infante exigía que López Mateos entregase el mando del Ejército Mexicano del Norte al Movimiento Zapatista, que disolviera el Congreso, y que arrestara al ex presidente Miguel Alemán.” Un reportaje como ése da la impression de que México estaba al borde de una revolución a principios de 1960, y el Hispanic American Report oblicuamente hada pronósticos mensuales de una revolución, como lo haría el Time Magazine más tarde con respecto a Cuba.

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ser clasificado Díaz Ordaz como un moderado (como ha sido clasificado por Martín C. Needler)28 en la política en que el péndulo va de izquierda a derecha, péndulo que ha caracterizado la política presidencial desde la década de 1930? ¿Fue la clave del éxito económico de Díaz Ordaz la mano firme que aplicó contra los disidentes y manifestantes?

     Dar respuesta afirmativa a estas tres preguntas equivaldría a sugerir que el presidente Echeverría abandonó intencionalmente tanto la continuidad económica como de personal29 al cargarse hacia la izquierda en el péndulo político, probablemente tratando de contrapesar su papel como secretario de Gobernación que había sofocado el movimiento estudiantil de 1968. También, durante la época de Allende —época mundial en la cual los sectores progresistas vieron en el experimento chileno el único modelo digno de imitar en distribución de los ingresos— la presión sobre Echeverría para que se desplazara hacia la izquierda lo colocó en una situación difícil. Nunca pudo cargarse tanto hacia la izquierda como deseaban los radicales, y un número pequeño de éstos se dedicó a esporádicas actividades de guerrillas. Que el gobierno hubiese ganado control de empresas como Teléfonos de México, Cananea Mining, Pan American Sulphur y la industria del tabaco, parecía poca cosa comparado con lo que Castro había logrado en la década de 1960, y con lo que Allende estaba intentando hacer en los setentas. Y aunque Echeverría intensificó la política de Díaz Ordaz de abrir las puertas a los exiliados izquierdistas de otros países latinoamericanos, esta política no bastó para ganarle muchos amigos de la izquierda, aun tomando en cuenta las nuevas leyes y medidas para el control de las industrias clave.

     Echeverría no sólo no pudo ganarse a la izquierda, sino que sus esfuerzos por hacerlo le hicieron perder un apoyo importante entre los elementos más conservadores del partido oficial. Para este grupo era fácil encontrar al responsable de las dificultades de México: así como López Mateos había coqueteado con la izquierda al establecer y mantener las relaciones con el gobierno de Castro, Echeverría alentó el surgimiento de la “izquierda delirante” al no acudir a tiempo y con más fuerza contra el terrorismo urbano.30 Y así Echeverría se encontró con una base de apoyo en disminución: “El Establishment de México encendido en cóle-

     28 Martín C. Needler: Politics in Society of México (Albuquerque: University o£ New México Press, 1971), 2 y 47.
     29 Sobre este tópico clave, véase el cuadro 22, abajo.
     30 La actividad guerrillera en México durante la década de 1970 se concentró en la matanza, al azar, de agentes de policía públicos y privados, especialmente en la ciudad de México.

334                                          EPÍLOGOS

ra” por las tendencias “socialistas del gobierno que alientan la anarquía”.31

     También los grupos moderados se preocuparon por el curso de los acontecimientos en el país durante los primeros años de la década de 1970: ¿Qué rumbo llevaban los acontecimientos cuando la “policía particular” que trabajaba para unos funcionarios derechistas citadinos atacó físicamente a los estudiantes reunidos el 10 de junio de 1971, para protestar por el continuo encarcelamiento de, sus compañeros que tomaron parte activa en los disturbios de 1968? Sin embargo, simultanéamente se empezó a oír la retórica de la extrema izquierda, no menos llena de
vituperios, como lo había hecho en 1961 cuando el siguiente poema de Ramón Martínez Ocaranza fue publicado el día del desembarco de norteamericanos en Playa Girón:32

RAZA MALDITA

RAMÓN MARTÍNEZ OCARANZA

A Nicolás Guillen, Poeta cubano

Hampa de monstruos humanos;
bárbaros brutos de acero;
gusanos de mal agüero;
turbio país de gusanos;
cuadrúpedos cuadrumanos;
fantasmas de estercolero;
país rufián, bandolero,
de gigantescos enanos;
idiotas “americanos”;
larvas de gris basurero;
mensos de baba y babero;
babosos de los pantanos;
locos; bandidos; villanos;
hijos de rata y ratero;
país podrido en dinero
con una Biblia en las manos;

     31 Encabezamiento en el Los Angeles Times, septiembre 22, 1973. Los comerciantes particulares pusieron el grito en el délo por el asesinato en Monterrey de Eugenio Garza Sada, de 82 años, propietario de bancos, fábricas, estaciones de radio y televisión; murió cuando le dispararon al resistir el ataque de nueve individuos armados que trataron de secuestrarlo en una concurrida calle de la ciudad.

     32 Suministrado por cortesía del traductor Robert Currie Bernard, recortado de las páginas editoriales del Diario de Michoacán, abril 17, 1971.
EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      335

salvajes “americanos”
hijos de madre en chiquero;
país rufián, bandolero;
cuadrúpedos cuadrumanos:
estamos con los cubanos
los pueblos del mundo entero.

Morelía, abril 17 de 1961.

     No hay duda de que muchos mexicanos moderados simpatizaron con tal tendencia de acusar a los Estados Unidos, como fuente de toda maldad; esta tendencia no solamente fue fortalecida por los actos inmorales e ilícitos contra Cuba, sino por las actividades de sus agencias, la FBI y la CIA en México, sin mencionar el respaldo que dieron a gobiernos corrompidos en el sudeste de Asia y por haber entrado en una guerra malhadada, sin duda criminal, en Vietnam y Camboya (1964-1973).

     La solución de esos problemas no era sencilla para los grupos moderados. También estaban al tanto de las subversiones en asuntos internos de México fomentadas por la Unión Soviética y Corea del Norte, subversiones que fueron públicamente reveladas al abortar las conspiraciones en marzo de 1971 y de nuevo en octubre de 1973,33 con otras conspiraciones también mencionadas extensamente en la prensa.34

     Si estas actividades del extranjero no comprometieron todas las actividades guerrilleras a ojos de los moderados, la ola de secuestros de ricos comerciantes y funcionarios de gobierno a principios de la década de 1970 fue muy dañina para la causa guerrillera, aunque lucrativa para los guerrilleros y para bandidos comunes y aun aventureros 35 que independientemente se unieron al juego. El secuestro de un viejo y famoso revolucionario, José Guadalupe Zuno (suegro de Echeverría), de 83 años, por parte de estudiantes sin conciencia histórica, desacreditó casi fatal-

     33 Véase Times of the Americas, septiembre 15, 1971; y véase Los Angeles Times,  octubre 27, 1973.
     34 Véase la obra de John Barron, “The Plot to Destroy México”, en su KGB: The Secret Work of Soviet Secret Agents (Nueva York: Reader's Digest Press, 1974), capítulo 11. Véase también Times of the Americas, septiembre 22, 1971, sobre actividades checoslovacas en México.
     38 Las “guerrillas mexicanas”, que sirvieran de encabezamiento en 1974 sobre el secuestro y asesinato del cónsul norteamericano en Hermosillo, Sonora, resultaron ser un “soldado de desventura” norteamericano, Bobbie Joe Keesee, quien fue encontrado culpable en San Diego, California, de conspiración para secuestrar a John S. Patterson, según el Los Angeles Times, abril 29, 1975. Keesee obtuvo su apodo por
sus fechorías que incluyen, “haber robado un avión llevándolo a Cuba, pretender ser un agente de la CÍA —lo que niega la CÍA— y haber aparecido en un grupo de prisioneros de guerra liberados por los vietnamitas del Norte en 1973”.

336                                          EPÍLOGOS

mente esa práctica en 1974 cuando toda la izquierda de México (juntamente con Castro y la viuda de Allende) se unió en condenar tal “error”.

     Durante la misma semana en que Zuño fue liberado, el ejército asaltó el campo del jefe guerrillero Lucio Cabanas, cerca de Acapulco, para liberar al senador Rubén Figueroa, a quien habían tenido en cautiverio por más de 100 días después que él fue en una tregua a convencer a

Cabanas de que abandonara la lucha. En condiciones parecidas a las de su antecesor, el líder guerrillero rural Genaro Vázquez Rojas, Cabañas murió violentamente, a manos de los militares, el 2 de diciembre de 1974. Genaro Vázquez Rojas murió en un “accidente automovilístico” en 1972, habiendo fundado el movimiento guerrillero en 1968.

     Si, al parecer, Echeverría pudo salir de una situación política difícil (en la cual el pueblo parecía estar perdiendo la confianza en la capacidad del gobierno para enfrentarse a un pequeño número de terroristas) acallando los clamores aislados de que los militares tomaran el poder, el Presidente siguió atrapado en una retardación económica, parcialmente de su propia responsabilidad; la tasa de crecimiento cayó hasta 3.4 por ciento en 1971 (véase el cuadro 4), desde un promedio de 8.8 bajo Díaz Ordaz.

     Al atender al llamado intelectual por una inmediata redistribución de los ingresos, sin importar las consecuencias, es dudoso que el presidente Echeverría esperara que las consecuencias fueran tan bruscas (como las devaluaciones del peso en 1976), o que se presentaran tan pronto. Con la esperanza de finalmente hacer una realidad de la revolución integral, causó serios desequilibrios en el desarrollo antes firme de México. Primeramente, como se ve en el cuadro 3, el nuevo gobierno frenó notablemente la proporción que se había establecido en inversión de capitales por gobiernos anteriores (especialmente el de Díaz Ordaz), mientras sus economistas hacían una pausa para preparar los planes para el periodo sexenal, cuando la construcción de obras públicas quedó a la zaga debido a esta “inversión reorientada”.36 Por desgracia, el plan que surgió en los años siguientes resultó inaplicable tanto por razones políticas como técnicas. En segundo lugar, en el ínterin, la vacilante economía no fue beneficiada al entrar en vigor las nuevas leyes laboral y tecnológica, que simultáneamente hicieron subir los sueldos y amenazaron con limitar la transferencia de ideas y técnicas de operación; los inversionistas que hacían uso de las ideas y técnicas de operación se pusieron en guardia, con objeto de llevar sus ganancias al máximo, manteniendo los sueldos bajo control. En tercer lugar, la fijación de nuevos impuestos como parte de

     36 Secretaría de la Presidencia de México, Mexican Newsletter, agosto 31, 1971.

EPILOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      337

CUADRO 3. Distribución de inversiones públicas durante
los periodos presidenciales desde 1959a
(En porcentaje)

     a Deflacionado.
     FUENTE: Banco Nacional de México, Review of the Economía Situation, México, marzo 1976, 83.

una reforma a la ley de impuestos durante los años de 1972, 1973 y 1974 no solamente afectó al comercio en una época inoportuna, sino que dañó a la clase media que no aceptaba el argumento del gobierno de que la posesión de un automóvil o comer en un restaurante constituía un lujo, como en las listas de tasación. También hubo muchas protestas contra otras medidas impositivas,37 muchas de las cuales eran necesarias y/o ya tardías,38 pero sólo fue posible obtener una ligera reacción positiva; la

     37 Los ajustes efectuados sobre los impuestos así como los nuevos impuestos incluyeron “un aumento en el impuesto básico sobre la renta del 42 al 50 por dentó para aquellos que se cuentan entre los niveles de ingresos más altos; una limitación estricta en cuanto a los gastos que se suponen necesarios para la realización de negocios descontables de los impuestos, incluyendo vehículos, regalos y viajes, lo cual López Portillo calificó, no sin razón, de ‘turismo fiscal’; una fiscalización más estricta de las transacciones sobre bienes raíces, en particular de la ciudad de México; un sobreimpuesto de un peso por litro sobre el precio de la gasolina; un aumento en el impuesto de venta de los automóviles, variando según el precio del vehículo, además del impuesto ya existente del 4 por ciento; un aumento del impuesto de venta de motocicletas grandes, yates y lanchas; y un 15 por ciento de sobrecargo en las cuentas de los restaurantes y dubes nocturnos (pero no si son parte del cargo de cuarto y comida); un cargo de 10 centavos por cada botella de cerveza, así como un impuesto progresivamente alto sobre el uso del agua en el Distrito Federal.” (Citado en el Latin American Report, noviembre 29, 1974.)

     38 Para una historia de la política fiscal, véase Ifigenia M. de Navarrete, “La Evolución del Sistema Tributario de México y las Reformas 1972-1978”, Comercio Exterior, enero 1978, 48-55. Para una discusión de importancia sobre la política tributaria de México, véase John S. Evans, “The Evolution of the Mexican Tax System, with Special Reference to Development Since 1956” (tesis de doctorado en Economía, University of Wisconsin, Madison, 1970).

CUADRO 4. Indicadores del cambio económico en México, 1964-1974 Parte I: Diez
indicadores, 1964-1974

     a En cuanto al periodo de dos años anteriores, por ejemplo, 1964-1965 fue más alto en un 28.6 porciento que 1962-1963.
     b Septiembre 17 a diciembre 31, 1973.
     c Promedio por trimestre.
     d Déficit total como porciento del total de gastos; véase fuente H, 352.
     FUENTES:           A, B, Cuadro 6 y México, Dirección General de Estadística (DGE), Revista Estadística, marzo, 1975.
C,    Banco de México, Indicadores Económicos, marzo, 1975.
D,   Comisión Nacional de Salarios Mínimos, Salarios Mínimos 8 octubre 1974—31 diciembre 1975.
E,    Comercio Exterior, diciembre 1974. (Edición en inglés.)
F, G, Anuario Estadístico, 1970-1971, 699; y federal de la Nacional Financiera (NAFIN) , La Economía Mexicana en
Cifras, 1972 (México, D. F.: Nacional Financiera, 1974), 345; cuadro 5, abajo; y Compendio Estadístico, 1972, 357, y datos aportados por DGE.
H,   NAFIN, Statistics on the Mexican Economy, 1977, 84-85.
I,   Idem., 70.
J,   Idem., 108.

340                                                      EPÍLOGOS

PARTE II. Monto del déficit en el gasto del sector público, 1970-1976
(Millones de pesos)

     FUENTE: Cuenta Pública, 1975, 4 y 28; y para 1970 y 1976, Excélsior, septiembre 8, 1977.

PARTE III.  Cambio en “dinero real” comparado con cambio en el PIB real, 1964-1976
(porcentaje de cambio)

     a Concepto que probablemente subestima la tasa de inflación, especialmente entre 1973 y1976.
     FUENTE:            A. Banco de México, Indicadores Económicos, noviembre 1974 y junio 1977
                                B. NAFIN, Statistics on the Mexican Economy, 1977, 222. El índice es del Banco de México
                                D. Apéndice M y Hernandes Pacheco, “1976: Estancamiento, inflación e incertidumbre”,
El Día, ffebrero 27, 1977.

EPILOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      341

baja en los gastos contribuyó a la recesión de la primera parte de la década de 1970. En cuarto lugar, una vez principió el gobierno a abrir las puertas a las inversiones de capitales (otra vez subiendo el déficit en gastos federales, véase el cuadro 4), asignó más fondos al sector rural de lo que éste podía absorber sin contribuir a la inflación. Cierto qué la construcción de carreteras secundarias (muchas de las cuales podrían aprovecharse en la defensa contra las guerrillas rurales) con el tiempo estimularía el crecimiento económico del abandonado sector rural, contribuyendo a la producción agrícola, pero el resultado inmediato fue hacer subir los precios de los artículos de consumo.

     Algunos economistas mexicanos se defenderían haciendo notar que la recesión no habría sido tan severa, ni tan alta la inflación de 1974 (véase cuadro 4), si no hubiera sido por un conjunto de acontecimientos inusitados: 1) la baja producción agrícola de la cosecha 1969-1970 determinó compras extraordinarias de comestibles y artículos de labranza al extranjero; y una baja en la producción del trigo y del algodón durante el siguiente año; la última redujo las ganancias de exportación, y la primera dio como resultado pérdidas en la balanza de pagos, todo lo cual afectó profundamente el nivel de los precios internos.

     2) Una vez que el gobierno se dio cuenta de que la anterior combinación de acontecimientos, planeados y no planeados, había causado graves problemas económicos (de consecuencias políticas en una época en que las guerrillas causaban los problemas mayores), resultó imposible enderezar el balance negativo, debido al aumento del costo mundial del petróleo durante los años 1973-1974.

     3) Las restrictivas políticas de importación de Estados Unidos y un sobreimpuesto dificultaron las ventas de México a su mejor comprador, planteándole la necesidad de buscar nuevos compradores por todo el mundo.

     4) A pesar de nuevos descubrimientos de depósitos de petróleo a principios de la década de 1970, México no aumentó enormemente la producción, dejándolo para mediados de la década para aprovechar los precios más altos del petróleo; en el ínterin, el gobierno determinó, como parte de sus esfuerzos de recentralización, quitar los subsidios a las agencias descentralizadas que habían estado operando ineficientemente y con pérdida en lugar de llevar fondos a las arcas nacionales, como se suponía que debían hacerlo. Por ejemplo, por primera vez en quince años. Petróleos Mexicanos aumentó los'precios de la gasolina, duplicándolos en 1973.

342                                          EPÍLOGOS

     A estas alturas, la clase media principió a protestar en serio, temerosa de que, como de costumbre en los intentos del gobierno por redistribuir los ingresos, el sector medio fuera más afectado que los ricos, porque la clase media no tiene ni los fondos para absorber el alza de la vida, ni abogados para poder colocar sus ahorros en inversiones a prueba de impuestos.                                                           

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN PRESUPUESTARIA   

El cambio que hubo desde 1970, de la política de Desarrollo Estabilizador (crecimiento económico rápido sin inflación) a la de Desairóllo Compartido (desarrollo compartido entre los sectores urbano y rural, entre el rico y el pobre, etc.)39 tuvo su origen en los gobiernos de la década de 1960. Tomemos unos cuantos ejemplos que atañen a: 1) la recentralización; 2) la reforma presupuestaria y 3) la posibilidad de que para la década de 1960, el gobierno dispusiera de suficientes fondos absolutos para emprender el desarrollo de la revolución equilibrada.        

1. La recentralización. El gobierno de Díaz Ordaz llegó a creer que obtendría más poder por medio de la recentralización de las agencias autónomas, duplicando las asignaciones al gobierno central. No solamente había llegado el sector descentralizado a rivalizar con los gastos totales del gobierno central, sino que era en ese sector donde parecía ser mayor la oportunidad de influir sobre el crecimiento económico de la nación por medio de asignaciones de inversión de capital. Además, durante la confusión política a causa de las huelgas durante el cambio presidencial de 1958, estas “agencias despilfarradoras” parecían haber operado con más independencia que nunca.40 Entonces, con crecientes críticas como resultado del monto de la deuda nacional, el gobierno central se encontro en la difícil situación de tener que pagar no solamente las deudas no autorizadas de las agencias descentralizadas, sino las propias.        

     Unas relaciones financieras tan problemáticas quedan ejemplificadas en el caso de 1965, cuando México liquidó la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, S. A. (CEIMSA) , una agencia descentralizada con

     39 Para una discusión de los méritos de la inversión en una acumulación de Capital Físico en controversia con el Capital Humano, véase Leopoldo Solís M., Controversias sobre el crecimiento y la distribución (México, Fondo de Cultura Económica, 1972).                                                                         
     40 Vernon: The Dilemma of Mexico's Development, 118. En tanto que Vernon creía que el problema era la reafirmación del gobierno sobre el control del sector descentralizado, en realidad afectaba al problema de la recentralización.

EPÍLOGO  I: MÉXICO DESDE 1963                                 343

la función de mantener precios equitativos para los agricultores y precios bajos para los consumidores. La CEIMSA fue remplazada por la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, S. A. (CONASUPO) en 1971, con la responsabilidad adicional de surtir a la clase trabajadora con sus artículos básicos, incluyendo ropa y artículos caseros. Al eliminar a la CEIMSA, el gobierno central descubrió que tenía que pagar el 30 de diciembre de 1965 un empréstito que debía la CEIMSA de 2 600 millones de pesos a la Empresa para Valores e Inversiones, S. A., deuda de la cual se había hecho cargo el Banco de México.41 Esta cantidad —pagada el último día hábil de 1965— constituía más del 7 % de todas las asignaciones del año del gobierno central, y su monto y repercusión explican por qué en 1965 el gobierno central se vio obligado a colocar las asignaciones en proyecto y ejercidas bajo la vigilancia del gobierno central.

     En cuanto a la redención de la deuda de la CEIMSA, aunque el pago quedó autorizado por el Departamento de la Deuda Pública de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno central, ésta no fue tomada en cuenta en la deuda pública para 1965 (una decisión acertada) , pero el asunto quedó confuso al clasificarse el pago como subsidio administrativo y no como subsidio económico. Y así el análisis funcional de gastos del propio gobierno está erróneamente desviado en más del 7 %. Al reclasificar aquí esta cantidad como subsidio económico, la norma de clasificar los gastos durante la administración de Gustavo Díaz Ordaz quedará más en claro.

2. La reforma presupuestaria. Con la publicación de la edición primera de este libro en inglés en 1967, se puso en claro dentro y fuera de México que los presupuestos mexicanos han tenido muy poca relación con los gastos ejercidos. Y como he escrito en otra publicación,42 el grado en que el gobierno de México subestimó conscientemente los gastos (que aparecen en el cuadro 5), varía entre el 100 y el 200 por ciento, dándole esto al gobierno la oportunidad de usar las cantidades proyectadas para hacerse propaganda. Al aumentar el pastel de los gastos reales de gobierno, el Presidente y sus principales consejeros financieros han distribuido las cantidades absolutas prometidas a las agencias gubernamentales que compiten por las tajadas, y sin embargo han quedado en libertad de asignar aumentos en los porcentajes, según crean conveniente, con objeto de cambiar el hincapié de la política del Estado. Sin embargo, en el proceso no solamente se confunde al público en general, al suponer que

     41 Dirección de Crédito, Depto. de la Deuda Pública, Documento 304-II-1-4515, “Acuerdo al C. Tesorero de la Federación”.
     42 Statistics and National Policy, 12-14.

CUADRO 5. Ingresos reales del gobierno central mexicano en relación con lo esperado, 1949-1972
Millones de pesos y porcentaje de cambio de lo proyectado

     a Incluye impuestos de consumo sobre la importación, 1952-1954
     b Incluye impuestos de exportación sobre producción aceitera, 1951-1954
     c Antes de 1955 posiblemente exclúyanse cantidades menores cambiadas desde entonces del Comercio (no presentado aquí) a la categoría de Industría.
     d Incluida en categoría productos hasta 1954; ningún cálculo antes de 1949.
     FUENTE: James W. Wilkie, Statistics and National Policy (Los Angeles: UCLA Latin American Center Publications, 1974), 13.

346                                          EPÍLOGOS

los presupuestos en proyecto reflejan con exactitud las prioridades nacionales, sino que la gran mayoría de los técnicos dentro del mismo gobiemo tienen que trabajar en la ignorancia, contribuyendo a la desarticulación de los programas que es ya inherente a las estructuras burooráticas. Como se ve en el Epílogo II, irónicamente esta situación puede ser vitalmente necesaria para que el primer mandatario tenga flexibilidad para iniciar los cambios que exigen las necesidades y los acontecimientos de la época.  

                                            
     La revelación de semejante situación en 1967, ha contribuido a la propuesta de un cambio dentro del sistema mexicano, cambio que puede ser beneficioso o no. Como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha anunciado públicamente que a partir de 1972 presentará cálculos más realistas de las entradas fiscales,43 el Presidente encontrará más difícil llevar adelante la vieja lucha del partido oficial por recortar el porcentaje del presupuesto destinado a los militares. Sin embargo, bien puede ser que la Secretaría de Educación reciba un aumento, que desde hace tiempo se le ha prometido, un aumento del porcentaje de asignaciones a cerca de la cuarta parte de los fondos del gobierno central —en lugar de la actual mitad de ese porcentaje.

     Al anunciar la reforma presupuestaria, el presidente Echeverría reconoció en 1971 que las extrapolaciones de los presupuestos habían sido demasiado conservadoras (con planes de un desembolso total ni siquiera iguales a las cantidades reales gastadas hacía dos años) porque en los cálculos se había omitido el factor préstamos. Como podrá calcularse por el cuadro 5, la omisión de préstamos bien planeados (que por regla general requieren varios años para obtenerse y/o entrar en operación) varió entre cerca del 20 y el 40 por ciento de las entradas totales del gobierno central durante los sesentas. Una defensa de tales prácticas presupuestales mexicanas tenía una base inestable; por ejemplo, argumentando que el Congreso mexicano aprueba las asignaciones suplementarias conforme se vayan necesitando durante todo el año, un economista norteamericano ha asegurado que los presupuestos iniciales solamente reflejaban planes estatales mínimos.44 Este argumento pasa por alto las bases

     43 El anuncio del gobierno mexicano sobre la reforma presupuestaria ha sido reimpreso en Comercio Exterior, diciembre, 1971, 1075.                        
     44 Los intentos de un economista norteamericano por defender los presupuestos de México que antes no tenían significado alguno, a pesar de su buena intención se publicaron en mala hora porque la aparición de su artículo coincidió con el anuncio público del presidente de México en 1971 de las reformas de las planificaciones presupuestarias. El artículo de David Barkin originalmente fue publicado en español en
Comercio Exterior (México, D. F.), enero, 1971, 73-76. Entretanto, la reforma presupuestaria mexicana se le adelantó, y al parecer desde Inglaterra no pudo cancelar la publicación de su artículo antes de ser publicado como “Public Expenditures and Social Change in México: A Methodological Critique”, Journal of Latín American Studies 4:1 (1972), 105-112.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      347

de la estrategia de planificación que en 1971 fueron elocuentemente expresadas por un portavoz del gobierno mexicano. Jorge Eduardo Navarrete, quien escribe con autoridad en su obra, México: la política económica del nuevo mundo:

     Parece conveniente que en ejercicios futuros, para dar su verdadero sentido de programación y planeadón económicas a la función presupuestaria y para recoger el sentido real de los nuevos lincamientos de formulación presupuestal, ésta se reformase, abandonando la tradición de presentar estimaciones sumamente conservadoras que, al ejercerse, no sólo aumenten sustancialmente sino que alteren las proporciones asignadas a los diversos fines en el presupuesto original. Una formulación presupuesta! Realista parece requisito indispensable para hacer del presupuesto un verdadero instrumento de programación y control de la actividad económica del sector público federal.45

     El cuadro 5 muestra no solamente la subestimación de los préstamos que varió entre el 1 000 y el 2 000 por ciento durante la década de 1960 (lo que ninguna explicación presidencial podría justificar satisfactoriamente) ,46 sino también otros cálculos aún más increíbles. En cuanto a la recaudación del impuesto de exportación, por ejemplo, no se podría esperar que la Tesorería Nacional predijera, basándose en los aumentos anuales de 206, 142, 167, 152 y 214 por ciento entre 1961 y 1965, las proyecciones subsecuentes de aumentos anuales del 55, 18, 9 y —25 por ciento para los anos de 1962 a 1965 inclusive. Se ha observado que los últimos pronósticos habrían sido absurdos aun durante una era de recesión, y aún más absurdos durante un periodo de bonanza económica.

     Desde entonces me he enterado, por medio de algunos economistas mexicanos de la Secretaría de Hacienda, que desde tiempo atrás se habían dado cuenta de los problemas serios en los pronósticos del presupuesto, sobre lo cual yo había escrito en 1967, y que también se daban

     45 México, D. F.: Banco Nacional de Comercio Exterior, 1971, 105.
     46 En su mensaje presidencial sobre la reforma presupuestaria para 1972, el presidente Luis Echeverría Álvarez declaró (véase nota 47) que aun cuando el presupuesto en proyecto tenía el objeto de diferenciar los ingresos ordinarios (incluidos) de los créditos extraordinarios (no incluidos), la distinción sería abandonada con objeto de evitar la confusión pública, pues la subestimación de los presupuestos en proyecto era bien conocida. Y dado que en cerca de tres décadas el uso de los créditos ha sido una de las principales fuentes de ingresos, advirtió que lo extraordinario se había convertido en lo ordinario, por lo que tal distinción ya no era ahora útil (si es que lo hubiera sido).

348                                          EPÍLOGOS                            

cuenta de los efectos adversos de tales cálculos sobre la planificación realista, pero que el ímpetu del cambio no podía efectuarse sin análisis publicados. Dada la naturaleza general de los sistemas burocráticos (y el particular poder punitivo del sistema político de un solo partido en México), el análisis no podía provenir con facilidad del interior del sistema,                                                     

     
     Sin embargo, como lo demuestra el cuadro 5, el cambio efectivo queda por lograrse. Y a pesar de que en 1972 la reforma en los calculos signifícó que la diferencia en entradas realizadas quedó reducida al 68 por ciento de error, el primer año de reforma presenció un alza súbita en la norma del total de entradas reales y del subtotal de empréstitos, con las alzas mayores que jamás se hubieran registrado sobre un año previo. Los ingresos totales de 1972 fueron 1.7 veces mayores que los de 1971 y los empréstitos de 1972 fueron 2.8 veces mayores que los de 1965, año que ocupa el segundo lugar en empréstitos altos en la historia de México. Con estos números a la mano, no es de sorprender que el gobierno tratara de ocultar este dramático cambio, omitiendo en su propaganda los datos sobre los empréstitos, como si no se hubiese hecho cálculo alguno que mostrara un error del 148 por ciento en las cantidades de empréstitos en proyecto.     

                                          
     Que el gobierno de México ha tomado en serio la reforma del presupuesto, es indudable, pero también quedó en claro el largo tiempo que se emplearía en esa tarea, al publicar un análisis sobre el presupuesto para 1974, a saber:                                             

       En un esfuerzo por ajustar las cifras a la realidad, el Estado ha venido mejorando la presentación de estos documentos, particularmente a partir de 1971, año en el cual se agrega a la presentación de los ingresos ordinarios, los derivados de fínanciamientos internos y externos. A partir de 1972 disminuyen las diferencias entre el gasto total presupuestado y el ejercido, pues éste sobrepasa a aquél en un 20.6 por ciento, mientras que en el (ejercicio anterior (1971) la diferencia fue de 52 por ciento.

     La discrepancia que aún se observa entre el gasto presupuestado y el ejercido en 1972, no necesariamente se debe a deficiencias de la ténica presupuestal implantada; se explica más bien por las presiones externas e internas, a que han estado sujetos el sector público y la economía nacional.

     Por primera vez, el Ejecutivo hace una estimación de los gastos reales correspondientes al ejercicio fiscal que termina (1973) y parte de esta estimación para calcular el presupuesto del ejercido siguiente (1974), sin impedir por ello la comparación de las cifras presupuestadas entre un año y otro. En la exposición de motivos del presupuesto se afirma que la actual administración ha procurado que los presupuestos “reflejen, cada vez con mayor fidelidad, la política económica y social del país; correspondan con

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      349

todo realismo a la situación del momento y a sus perspectivas; se ajusten en su fínanciamiento a los recursos previsibles e incorporen avances técnicos para su mejor integración y para hacer más efectivo el control de su ejercido”.

     El proyecto de presupuesto para 1974 “responde a un plan de trabajo para combatir, sin limitar la actividad económica, las presiones inflacionarias que nos afectan y que provienen, en buena medida, de la escasez de los bienes del exterior que nuestra economía requiere y de la elevación de precios internacionales. Mediante la acción del sector público programada en el presupuesto, la economía del país recibirá aliento y fortalecerá las bases de su crecimiento y de un desarrollo compartido, dentro de las posibilidades de aumento de la producción evitando ocasionar presiones sobre la circulación monetaria”...

     “De este modo, el presupuesto responde a una mejor planeación de las finanzas públicas: modera la tendencia del crecimiento del gasto público en la medida en que lo demandan las circunstancias actuales y sigue una política de ingresos que, rompiendo la inercia establecida, tiende a captar recursos destinados al consumo para canalizarlos a fines productivos.”47

3. Posibilidades de la Revolución equilibrada. Con los métodos presupuestarios cada vez más avanzados, a los funcionarios del gobierno pudieron convencerlos los técnicos de que para 1970 estaba listo el país para entrar en un periodo de verdadera revolución equilibrada, mediante aumentos de las fuentes presupuestarias y otras medidas políticas del gobierno para llegar al Desarrollo Compartido. El espectacular crecimiento de los presupuestos en proyecto y ejercidos durante la década de 1960 podrá verse en el cuadro 6; el monto de los fondos del gobierno central per capita se duplicaron con creces entre 1964 y 1976.48

     Dado el creciente interés en la reforma de los pronósticos presupuestarios después de 1967, así como los intentos por integrar el sector descentralizado del gobierno después de 1965, podría suponerse que mi análisis de los fondos disponibles per capita en el cuadro 6 debiera abarcar los gastos de las agencias autónomas. Pero como sé aclara en el Epílogo II, ello no ocurre.

     47 Comercio Exterior, diciembre 1973, pp. 1202-1203.
     48 Las cantidades subsecuentes per capita acaso estén infladas, según se hace ver en el Mexican Newsletter de enero 31, 1973: “Los egresos totales del sector público federal para 1973 se estiman en cerca de 175 mil millones de pesos.” Esta cifra no debe compararse con la del presupuesto de 1972, debido a que los ingresos anticipados y los egresos incluyen ahora operaciones virtuales o compensadas. Estas operaciones por lo regular no son más que anotaciones contables, sin implicar un movimiento monetario real. El monto de los egresos virtuales o compensados es de 18 245 000 000 de pesos (1 825 000 000 de dólares). La innovación introducida permite hacer un cálculo más ajustado de las finanzas públicas.  

                     
350                                          EPÍLOGOS

CUADRO 6. Gastos proyectados y ejercidos por el gobierno central
mexicano desde 1964 en pesos de 1950 y pesos per capita

A. Cantidades corrientes y deflacionadas

B. Cantidades per capita en pesos de 1950

     a  Población entre censo y censo calculada a razón aproximada de crecimiento compuesto, excepto hasta 1963 que concuerda con cuadro I-9.
     b  Censo. Cfr. datos de población, en NAFIN, Statistics on the Mexican Economy, 1977, 4.
     FUENTE: Cuadros I-8 y I-9, y Apéndice M, Parte III.