Mexico and the World
Vol. 9, No 5 (Late Fall 2004)
http://profmex.org/mexicoandtheworld/volume9/5latefall04/el_rescate_bancario.htm

El rescate bancario: la otra guerra sucia

     Por Juan Moreno Pérez** y Rosa Albina Garavito Elías *

Memoria, Septiembre de 2004

Por alguna razón desconocida, el pasado mes de julio fue ocasión propicia para que dos expedientes sobre crímenes del pasado se debatieran y se exhibiera de nuevo la vocación de impunidad que profesa la clase política en el poder. En efecto, de la misma manera que el juez César Flores negaba las órdenes de aprehensión para el ex presidente Luis Echeverría Alvarez y otros ex funcionarios consignados por su responsabilidad en la matanza del 10 de junio de 1971, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB)  anunciaban el acuerdo con los bancos para canjear los últimos pagarés bancarios por bonos IPAB. Si en el primer caso la decisión del juez es un obstáculo a la impartición de justicia sobre los crímenes de Estado en contra de los opositores al viejo régimen priísta de las décadas de los sesenta y de los setenta, en el segundo se trata del último episodio con el cual se pretende echar tierra al fraudulento rescate bancario iniciado en 1995 cuyo costo significa más del 18% del PIB. En ambos expedientes  se hace patente la intención del Estado de otorgar una especie de amnistía a los responsables de crímenes políticos y atentados económicos, que de lograrse significaría un ominoso mensaje para el futuro de la democracia en el país y la condena a continuar pagando una  onerosa  deuda de origen privado.

Documentar cómo  llegó a legalizarse ese atraco a las finanzas públicas, cuáles son sus consecuencias, cuáles sus vías de solución, y cuál el significado del canje de los pagarés anunciado por la SHCP y el IPAB el pasado 13 de julio,  son algunos de los objetivos de este artículo. Su elaboración está animada por la conciencia de que mientras en México no se abra paso a la transparencia, a la verdad y a la rendición de cuentas por parte de los gobernantes en todos los órdenes de la vida pública, el camino hacia un sistema plenamente democrático seguirá lleno de obstáculos y de riesgos de involución política. Quienes reclaman olvido sobre los crímenes del pasado, en realidad están demandando impunidad para los que se cometan en  el futuro.

*Profesora investigadora del Departamento de Economía de la UAM-A

** Doctor en Historia Económica y  asesor del GPPRD en la Cámara de Diputados

Un poco de historia

El canje de los pagarés del Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) aplicado durante los años 1995 y 1996 con un costo, según la SHCP de 107 mil millones de pesos, forma parte del rescate bancario operado por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), convertido en 1999  en Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB). Hagamos un poco de historia para recordar cómo fue que una deuda privada se asumió como deuda pública, o dicho de otra forma cómo es que los banqueros lograron socializar sus pérdidas y mantener sus ganancias en el intocable reino de lo privado; y cómo es que todavía, cinco años después, autoridades y banqueros continúan reclamando impunidad sobre las irregularidades e ilegalidades en que se incurrió para salvar a los bancos.

Para lograr la prodigiosa alquimia de socializar  las pérdidas bancarias a costa del erario público se utilizaron varios ingredientes: en el tramo  final de ese proceso estuvieron puntuales a la cita con la impunidad los legisladores del PRI y del PAN  quienes el 12 de diciembre de 1998 legalizaron la conversión de deuda privada en deuda pública. Antes de ese desenlace fueron otros los elementos que se pusieron en juego: la política de desregulación financiera inaugurada en 1983 y la privatización bancaria realizada en el gobierno de Carlos Salinas, todo ello en el contexto de una nueva política económica que tras los objetivos de estabilidad y crecimiento, en realidad sentaba las bases para la recuperación de la tasa de ganancia venida a menos en las postrimerías del desarrollo estabilizador; por lo demás una estrategia mundial con el capital financiero como hegemónico y la globalización como entorno. Finalmente pero no menos importante, otro  ingrediente fundamental para lograr esa alquimia fue por supuesto la magia del Fobaproa.

Aunque el fraudulento rescate bancario se venía operando desde años atrás, el debate nacional sobre el tema inició en 1998, cuando el entonces presidente de la república Ernesto Zedillo,  envió a la Cámara de Diputados un paquete de iniciativas financieras que incluía la conversión del Fobaproa en Fogade (Fondo de garantía de depósitos) así como la creación de la Corebi. (Comisión de recuperación de bienes). En el artículo cuarto transitorio de la iniciativa de la Ley de la Corebi se establecía:  “Las obligaciones contraídas por el Fondo Bancario de Protección del Ahorro y el Fondo de Apoyo al Mercado de Valores, que cuenten con el aval o la responsabilidad solidaria del Gobierno Federal, así como los compromisos adquiridos por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, y las obligaciones de las instituciones de banca múltiple intervenidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y apoyadas por el propio Fondo, pasarán a formar parte de la deuda pública directa del Gobierno Federal.  La consolidación de estos pasivos será por un monto de 552,300’000,000.00 de pesos (Quinientos Cincuenta y Dos mil Trescientos Millones de Pesos), fecha valor 28 de febrero de 1998, y deberá formalizarse, junto con sus accesorios, a más tardar el 31 de diciembre de 1998.” El eufemismo con el que intentó cubrirse el desfalco no impidió que incluídos  los “accesorios” señalados por este artículo, la consolidación de esos pasivos a diciembre de 1998 llegara a   más de 800 mil millones de pesos.

La noticia cayó como relámpago en cielo sereno, sobre todo porque  apenas tres meses antes, en el documento de Criterios de Política Económica enviado al Congreso, Ernesto Zedillo aseguraba a los legisladores que el costo del saneamiento financiero, incluidos los programas de apoyo a pequeños deudores, tenía un costo totalmente “manejable” para las finanzas públicas de 147 mil millones de pesos. Para explicar cómo esos 147 mil millones de pesos en tres meses se habían convertido en 552 mil millones de pesos, y a finales del año en 800 mil millones de pesos, bastaba reconstruir la historia de la política económica inaugurada en diciembre de 1982 por Miguel de la Madrid, para darse cuenta de que las medidas de liberalización del sector financiero continuadas por Carlos Salinas y la privatización bancaria de 1990 no eran sino los prolegómenos del desastre financiero cuyos costos se endosaban a la nación.

La política financiera aplicada por el equipo tecnocrático en el gobierno, partía de una idea muy simple.  Si se privatizaba la banca y, al mismo tiempo, se liberalizaba el mercado financiero, se podrían conseguir tres objetivos de manera simultánea:  aumentar el ahorro interno de la economía, asignarlo de manera más eficiente, y abaratarlo mediante menores tasas de interés. Ninguna de esas metas se lograron.  Por el contrario, esa  política junto con la ausencia de  la  supervisión necesaria de la conducta de los flamantes dueños de los bancos y  el mantenimiento de la garantía del 100% de los depósitos bancarios, crearon las condiciones para que la rentabilidad bancaria en México fuese la más alta del mundo y por si fuera poco, se relajaran las condiciones sobre uno de los negocios más delicados en cualquier economía: el manejo del ahorro de terceros.

Entre 1993 y 1994, el margen de intermediación bancaria (diferencia entre la tasa de interés a la que prestan los bancos -activa-,  y la tasa –pasiva- que pagan a los ahorradores) alcanzó casi un 50 por ciento, frente a un promedio de alrededor de 10 por ciento entre 1983 y 1987. Detrás del hecho de que la rentabilidad bancaria en México fuese la más alta del mundo, sí leyó usted bien, del mundo, se encontraba la voracidad de los nuevos banqueros para recuperar de manera acelerada las inversiones efectuadas para adquirir los bancos, ya que en buena parte esas inversiones se realizaron mediante préstamos otorgados por otros banqueros.  Ese elevado margen se reflejó en un encarecimiento del crédito, cuyas tasas de interés alcanzaron un nivel que hacía previsible un incumplimiento de los deudores, ante cualquier cambio importante en el entorno económico.

La liberalización del sector financiero y la reprivatización bancaria  hubieran tenido muy buenos resultados en un país como Suiza, por ejemplo. Sin embargo, para que ese tipo de política beneficiara al desarrollo en un país como México, se requerían otros elementos. Uno de ellos era contar con una eficaz y adecuada supervisión bancaria que evitara cualquier tipo de complicidad entre autoridades y banqueros deshonestos, y que garantizara la transparencia de las operaciones bancarias.                   

Limitar las garantías gubernamentales a los depósitos bancarios para inducir un comportamiento prudente y responsable entre los banqueros, tendría que haber sido otro de los elementos de la nueva política.  En una palabra, lo que se necesitaba y se sigue necesitando para desarrollar una economía verdaderamente moderna y próspera  es un auténtico Estado de Derecho, el cual sólo es posible con una verdadera democracia.

Como el resto de las privatizaciones, la bancaria fue una operación poco transparente. Aunque se anunció que los bancos habían sido vendidos a personas responsables y conocedoras de la banca, la realidad fue que gran parte de los bancos fueron asignados a gente de dudosa reputación y escasa experiencia en la materia.  Además,  se ocultó el hecho de que muchos bancos fueron adquiridos mediante préstamos otorgados por los mismos bancos, es decir, por gente que no contaba con suficiente capital para pagarlos, pero tenía suficientes conexiones en el gobierno. De manera que la privatización que fue pregonada como el gran negocio del gobierno por haber vendido a tres veces el valor contable de los bancos, muy pronto se desnudó como  un negocio redondo para la nueva clase empresarial salinista, una especie de patente de corso para asaltar, no en alta mar como los piratas, pero sí en cada transacción bancaria.  

Fue así que una de las principales causas de la crisis que estalló en 1995, haya sido que los nuevos banqueros encontraran en las reglas establecidas la facilidad de realizar todo tipo de operaciones riesgosas, sin preocuparse de informar de manera transparente y sin el requisito de cumplir con  una supervisión seria.  Si los banqueros ganaban en esas condiciones, estarían demostrando  que el mercado bancario era un buen negocio; y si  perdían, el gobierno se comprometía a rescatarlos, socializando las pérdidas, es decir, convirtiendo esas pérdidas en deuda pública, en deuda de todos los mexicanos. ¿Cuáles leyes del mercado? Sólo favoritismos para un sector privilegiado.

Este es el verdadero origen del problema del Fobaproa que inició en 1993 con el aumento de la cartera vencida de los bancos, y que se desarrolló vertiginosamente durante 1995 y 1996. Las reglas que ese Fondo adoptó constituyeron un típico caso de riesgo moral (moral hazard), el cual aparece cuando se percibe que un tercero, en éste caso el gobierno a través del Fobaproa, les resolverá todos sus problemas, presentes y futuros. Con ese entorno institucional distorsionado y permisivo, el gobierno indujo todo tipo de incentivos perversos en el comportamiento de los banqueros.  Así, una política que podría haber sido correcta en otras circunstancias, se convirtió en un gigantesco riesgo para la estabilidad general de la economía.

A ese marco institucional deficiente, se agregó una política económica que impulsó un sobreendeudamiento de la economía.  Después de la crisis de la deuda externa que estalló en 1982, el gobierno decidió que los nuevos motores del crecimiento serían las exportaciones y la inversión extranjera. Para conseguirlo inició la apertura económica, así como las desregulaciones de todos los precios -menos el de la fuerza de trabajo para el que se han aplicado los estrictos topes salariales-,  y las privatizaciones, esto es las llamadas reformas estructurales que junto con una política de estabilización basada en la austeridad de las finanzas públicas, la restricción monetaria y el tipo de cambio como ancla nominal de la inflación,  logró efectivamente reducir la inflación y disminuír el déficit de las finanzas públicas, a costa de grandes sacrificios sociales. Con ello el gobierno estaba consiguiendo crear un ambiente favorable a la entrada de inversión extranjera.

En el sexenio de Carlos Salinas esa inversión llegó incluso por encima de los niveles esperados. Mientras al inicio de su gobierno, Salinas calculaba en 5 mil millones de dólares anuales las necesidades de capital externo para financiar su modelo económico,  a lo largo del sexenio se acumuló inversión extranjera por 82 mil millones de dólares, esto es más del triple de la esperada. A pesar de la magnitud de estos recursos,  ellos fueron insuficientes para evitar la brusca devaluación del peso y la crisis de diciembre de 1994 que fue la detonante de la quiebra y el rescate bancarios cuyos costos seguimos padeciendo. 

La explicación de ese fracaso económico, es muy sencilla: para atraer esos capitales se creó una economía ficción y en esa ficción el mantenimiento del tipo de cambio fue una variable clave. Por un lado la estabilidad cambiaria generaba certidumbre entre los inversionistas extranjeros que inundaban la economía con sus capitales,  y por el otro distorsionaba los precios entre los sectores que enfrentaban la apertura externa  y aquellos que quedaban a buen resguardo de ella como los de bienes inmuebles y los servicios financieros entonces protegidos de la competencia externa.  Esta distorsión produjo varios resultados todos perniciosos para la economía: el desmantelamiento de la estructura productiva por el abaratamiento de las importaciones; la sensación de mayor riqueza por parte del sector de propietarios con el consecuente incentivo a un mayor endeudamiento;  abundancia de crédito; abaratamiento de las importaciones y encarecimiento de las exportaciones que produjo un gran déficit en la balanza comercial, y que a su vez alimentó la necesidad de mayor cantidad de capitales externos para financiarlo. En otras palabras una economía adicta al financiamiento externo, mientras el ahorro interno se dilapidaba en inversión especulativa.

El  buen olfato de los inversionistas extranjeros  los llevó a que sólo  el 40% de sus capitales se tradujeran en inversiones directas, mientras que el 60% restante bailaba en las esferas del capital especulativo. 1994 fue una prueba de fuego para una economía de ficción que necesitaba de manera enfermiza la confianza de los capitales extranjeros. La confianza empezó a esfumarse el 1 de enero de ese año con el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, a raíz del cual salieron del país 3 mil millones de dólares; después vendría el asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio que motivó otra masiva salida de capitales, y meses después, en septiembre, el asesinato de Francisco Ruiz Massieu nombrado coordinador del grupo parlamentario del PRI en la Cámara de Diputados. Para finales de año las arcas del banco de México se habían vaciado, a pesar de la emisión de 28 mil millones de dólares en Tesobonos que el gobierno hizo pasar como deuda interna a pesar de su denominación en dólares. La brusca devaluación era cuestión de días, y así sucedió. La devaluación de diciembre de 1994 alcanzó el 100% en marzo del siguiente año, y para abril las tasas de interés habían aumentado 400 por ciento.

A pesar de este profundo descalabro económico, el régimen priísta estaba satisfecho pues había conseguido su objetivo: volver a ganar las elecciones presidenciales de agosto de 1994 después de 65 años en el poder. Una vez más la economía se ponía al servicio de la política en el autoritario sistema político mexicano. Una devaluación gradual y oportuna habría tenido el costo de desprestigiar a un gobierno que no tenía otra cosa para vender en el exterior que la imagen de un país con rumbo acelerado hacia el primer mundo. Como testimonio que avalaba esa imagen ahí estaba la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con América del Norte.

Para muchos, la devaluación de diciembre de 1994 significó pasar abruptamente de la ficción a la realidad.  Muchas deudas que se habían contratado considerando precios inflados de activos (en especial muchas acciones y bienes inmuebles), de pronto se enfrentaron a activos devaluados, ya que sus precios no se ajustaron en la misma proporción que el tipo de cambio, lo que aunado a la contracción económica que siguió, los condujo a una situación de insolvencia. En esa situación se encontraron también los pequeños deudores quienes utilizaron tarjetas de crédito para financiar consumo; hipotecaron sus tierras, instrumentos de producción,  casas, y que de la noche a la mañana se encontraron en el desempleo y con salarios deteriorados bruscamente. La imagen del país  que el gobierno les había vendido se vino abajo. 

La actitud del gobierno respecto a los millones de pequeños y medianos deudores, mostró un fuerte contraste con el tratamiento ofrecido a los grandes deudores de la banca.  Mientras los pequeños y medianos deudores fueron presionados por todos los medios posibles para que pagaran sus deudas en las onerosas e injustas nuevas condiciones, las autoridades protegían a los grandes deudores, muchos de ellos banqueros con fuertes ligas con el grupo en el poder.  Los programas de apoyo a la banca se aplicaron sin que hubiera reglas claras y generales, de manera totalmente discrecional, lo que favoreció de manera arbitraria a unos banqueros sobre otros.

El gobierno, en realidad,  se comportó como un administrador de los intereses de los grandes inversionistas, en especial de los extranjeros, y no como un auténtico representante de los intereses de la mayoría del pueblo mexicano. Para cumplir con su responsabilidad constitucional, el camino era convocar a toda la sociedad para enfrentar eficazmente la crisis, priorizando la protección de los depósitos del 99.75 de los ahorradores que representa sólo un 44 por ciento del ahorro financiero.  Pero no fue así, el gobierno decidió que los tenedores extranjeros de Tesobonos no tuvieran ninguna pérdida, pues acudió al rescate financiero más grande de la historia que William Clinton, el entonces presidente de los EUA consiguió para su vecino del sur: 52 mil millones de dólares a disposición del gobierno mexicano.Como garantía la factura petrolera se depositó en el Banco de la Reserva Federal. Ese fue el inicio de la cadena que impidió un ajuste diferente.  Así, el gobierno, que profesaba un dogmatismo a favor del mercado, impidió que el mercado funcionara, imponiendo una situación que ha sido ficticia desde el principio hasta la fecha.

En cualquier país democrático, cuando se ha presentado un quebranto bancario de la magnitud del observado en México a principios de 1995, se han adoptado al menos tres medidas:

Por desgracia, en México se hizo exactamente lo contrario. Los mismos funcionarios que estuvieron durante la gestación de la crisis, como Guillermo Ortiz y Eduardo Fernández, fueron los encargados de corregirla. Las reglas supuestamente generales para el uso de recursos públicos, pronto se pasaron por alto llegando a niveles de discrecionalidad escandalosos. Los incentivos para que los banqueros colaboraran en el rescate a los bancos desaparecieron, transformándose en señales para que los abusos aumentaran.

Los programas para ayudar a resolver la deteriorada situación financiera de los bancos, se fueron modificando casi a capricho de los banqueros, propiciando que el problema no sólo no se resolviera, sino que se profundizara.  Cuando un banco conseguía un tratamiento más ventajoso por parte del Fobaproa, los demás trataban de imitarlo.

Así, los banqueros metieron en la panza del Fobaproa toda la basura que pudieron, con ello se incrementaron de manera dramática los pasivos avalados por el gobierno. El que se produjeran todo tipo de abusos fue posible, no sólo por el manejo discrecional de los funcionarios de la Secretaría de Hacienda, de la CNBV y del Fobaproa, sino porque todas esas operaciones se mantenían en la oscuridad, sin que la sociedad y los legisladores se enteraran.

Para seguir adelante con ese rescate bancario el gobierno apostó a que  la situación se iría corrigiendo de manera paulatina. Pero sucedió lo contrario, ya que conforme pasaba el tiempo, el costo del rescate bancario se incrementaba cada vez más. A pesar de ello y de que contaba con el ramo 29 presupuestal para atender ese asunto, los recursos no alcanzaban, y el gobierno buscó una fuente para financiar de manera subrepticia, ese faltante. Esa fuente la encontró en los ingresos petroleros excedentes que se generaron por los aumentos del precio del crudo por encima de los presupuestados. Pero cuando a finales de noviembre ese precio inició un ciclo de descenso, al gobierno no le quedó más remedio que solicitar autorización al Congreso de la Unión para convertir en deuda pública los abultados pasivos del Fobaproa. Con el apoyo del  PRI y del PAN logró su cometido.

El costo del rescate bancario

¿Cuánto  ha sido el costo de las decisiones discrecionales de las autoridades para rescatar a los bancos? En  comparecencia del pasado 27 de julio del Secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, y del Secretario Ejecutivo del IPAB, Mario Bouregard, a pregunta expresa de los legisladores de la Comisón Investigadora del IPAB, Bouregard respondió que ese costo asciende a 18% del Producto Interno Bruto (PIB). En efecto, el dato coincide con nuestros cálculos que se ilustran en el  cuadro 1.

Cuadro 1 Estimación del costo del rescate bancario   

 Fuentes: Estimación propia en base a: Cuenta Pública de la Hacienda Pública federal de 1995-2003 a precios de marzo del 2004 usando el INPC; Informes anuales del IPAB de 1999 al 2003 y  Estados Financieros del IPAB de marzo del 2004. 

En el cuadro 1 se incluye una estimación del costo del rescate bancario al  mes de marzo de 2004, fecha tomada como base para la conversión de los PCCC, programa  que analizaremos más adelante. El costo se estima en un billón (un millón de millones) 262 mil 126 millones de pesos. Este monto representa un 18.7 por ciento del producto interno bruto (PIB) de 2003.

Ese costo se divide en dos grandes partes: la ya pagada, y la pendiente de pagar, es decir, los pasivos.  El monto pagado asciende a 483 mil 785 millones de pesos, a precios de marzo de 2004 y corresponde a lo erogado desde 1995 mediante los ramos presupuestales 29 y 34. Además incluye el monto amortizado por el Banco de México (Banxico), por el crédito otorgado al Fobaproa. Los pasivos actuales, es decir, la deuda pendiente de pagar, alcanza 778 mil 341 millones de pesos, 11.5 por ciento del PIB. La mayor parte corresponde a los pasivos netos del IPAB, quedando el resto en Banxico.  Estos pasivos del IPAB se pueden dividir en originales y refinanciados. Los originales son los que quedan de las operaciones de saneamiento de los bancos liquidados o vendidos (los llamados bancos muertos), así como el costo que tendrán los PCCC, según el cálculo del  IPAB.  Los pasivos refinanciados corresponden a las emisiones de Bonos y a la contratación de créditos con los bancos, entre los cuales se incluyen los préstamos de Nafinsa, que están fondeados con deuda externa.

Ese costo equivale al 76.5% del Presupuesto de Egresos Federal aprobado para 2004; mientras que el costo total pagado es 13.3 veces mayor al presupuesto dedicado al sector primario; 21.3 veces más grande que el destinado a Comunicaciones y Transportes; 4.3 veces más que a Educación;  23 veces mayor al del Sector Salud; 23 veces más que el presupuesto para desarrollo social; y 1.9 veces más que las aportaciones federales a los estados (Ver cuadro 2). Así que vale preguntarse: con esos recursos: ¿cuánto se habría fortalecido el desmantelado sector agropecuario?, ¿cuánto habría mejorado el sistema de comunicaciones?; ¿cuántas vidas se habrían salvado? ¿cuánto habría aumentado la calidad del sistema educativo? ¿a cuántas familias se habría recuperado de la pobreza extrema? ¿cuánto se habría fortalecido el federalismo? Pero no han sido esas las prioridades del Poder Ejecutivo, tampoco del Poder Legislativo donde el PRI y el PAN hacen mayoría. El  cuadro 2 es elocuente al respecto.

 Cuadro 2

Fuentes: Cuadro 1 y Presupuesto de la Federación aprobado para el 2004

De cómo el PAN trató de lavarse la cara frente a la sociedad

Durante la discusión abierta en 1998 a raíz de la petición del entonces presidente Zedillo de avalar los pasivos del Fobarproa, después de supuestos titubeos, el PAN hizo pública su decisión, en septiembre de ese año, de apoyar la iniciativa presidencial. Para tratar de lavarse la cara frente a la sociedad anunció que exigirían la realización de una auditoria sobre el rescate bancario a fin de depurar los pasivos de irregularidades e ilegalidades. En ese mismo mes, la Cámara de Diputados contrató los servicios del despacho de Michael Mackey auditor canadiense; sin embargo la aprobación a ciegas de la deuda del Fobaproa como deuda pública se dio el 12 de diciembre de ese año, siete meses antes de que Mackey entregara a la Cámara de Diputados su informe.

En la Ley de Protección al Ahorro Bancario (LPAB) que sustituyó al Fobaproa por el IPAB, todavía con la intención de lavarse la cara, PRI y PAN aprobaron un artículo quinto transitorio en el que se establece que:                    

“El Fideicomiso a que se refiere el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito vigente hasta antes de la entrada en vigor del presente Decreto (es decir, el Fondo Bancario de Protección al Ahorro, Fobaproa) permanecerá en operación, con el único objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de capitalización y compra de cartera y de dar cumplimiento a lo señalado en el artículo Séptimo Transitorio de este Decreto, a fin de que se concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados.

El Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados tomarán las medidas pertinentes para que las auditorías concluyan en un plazo máximo de 6 meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley.

En la medida que las operaciones del Fondo (es decir, del Fobaproa) sean auditadas, se procederá conforme a lo siguiente:

El Instituto deberá formular y hacer del conocimiento de los interesados, las referidas Reglas Generales, a más tardar treinta días naturales después de que haya iniciado sus operaciones.

En caso de que durante las auditorías se detecten créditos ilegales el Instituto, mediante resolución de la Junta de Gobierno, podrá optar por rechazar y devolver los mismos a las instituciones, mismas que deberán designar otros activos por un monto equivalente al de los créditos devueltos a satisfacción del Instituto. En caso contrario, éste reducirá el monto respectivo de la garantía o instrumento de pago respectivo.

Cuando la ilegalidad del crédito sea atribuible a la administración de la institución de que se trate, ésta deberá absorber el costo de dicho crédito, al efecto el Instituto reducirá el monto de la garantía o instrumento de pago.

Las Reglas Generales deberán sujetarse estrictamente a lo siguiente:

Para participar en el nuevo programa, la Institución de que se trate, deberá cumplir con los niveles de capitalización establecidos por las disposiciones aplicables. El Instituto cuidará que durante la vigencia de las garantías o de los instrumentos de pago, las Instituciones cuenten con un nivel de capitalización adecuado para la promoción de la actividad crediticia del país.”

Como la LPAB entró en vigor el 20 de enero de 1999, las auditorías debieron concluir el 20 de julio de ese año.

El gobierno y los banqueros han repetido hasta el cansancio que se ha dado cumplimiento a lo establecido en ese artículo a pesar de que en su  “Informe sobre las Operaciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa)”, Mackey afirme con claridad que no se trata de una auditoría.  En efecto, la auditoría encargada a ese consultor no pudo ser llevada a cabo de manera completa y eficaz, debido a la reiterada negativa de las autoridades a proporcionarle toda la información que necesitaba, en especial, la referida a los fideicomisos, como el utilizado por Cabal Peniche.  La excusa fue el famoso secreto bancario. La advertencia de  Mackey a los diputados es la siguiente:

 “Este informe y las evaluaciones que se han llevado a cabo no constituyen una auditoría financiera, (subrayado nuestro) sino una revisión y análisis basado en preguntas específicas previamente convenidas con el Comité de Contrataciones bajo requerimiento expreso.  Por lo tanto, no deberá considerarse una auditoría, no expresamos opinión alguna sobre ninguno de los estados financieros o registros de la CNBV, del Fobaproa, de la SHCP, del Banco de México, de los bancos individuales o de los controles internos de estos organismos e instituciones.  Como se señala en otra parte de este informe, los términos de referencia de esta revisión fueron diferentes a los de una auditoría financiera y no debe considerarse que proporcionan la misma información y nivel de seguridad que una auditoría financiera.” (pág. 5).

A pesar de las limitaciones,  Mackey  pudo detectar lo que denominó “transacciones reportables”. En esa parte se analizaron los créditos que, según la evaluación de ese consultor, deberían ser revisados por las autoridades, ya que contenían todo tipo de irregularidades. Dichas operaciones ascendieron a 73 mil 775 millones de pesos, valuados a la fecha en que cada crédito fue adquirido por el Fobaproa, es decir, al valor que tenía cada uno en el momento en que ese fondo los “compró”, valor que actualizado a la fecha es aproximadamente de 135 mil millones de pesos. 

Los créditos reportables fueron clasificados por Mackey en tres grandes grupos:

Los créditos clasificadas en la parte “A”, a su vez, se subdividieron en dos partes:

A(a) “Identificados y acordados entre los bancos, la CNBV y el Fobaproa”.

A(b) “Identificados por los Despachos contratados que no fueron acordados entre los bancos, la CNBV y el Fobaproa”.

Es muy importante enfatizar que Mackey, en ningún momento se pronunció sobre la legalidad o ilegalidad de las operaciones reportadas.  En palabras del consultor “…no podemos emitir opinión alguna en cuanto a si las transacciones reportables descritas en esta sección son ilegales”.  Lo único que hizo Mackey fue llamar la atención sobre los créditos que presentaban irregularidades, sugiriendo su investigación para determinar si eran o no ilegales.

En cambio, respecto a las operaciones clasificadas en el grupo A, el IPAB informó en marzo del 2000 a la Cámara de Diputados que “La Junta de Gobierno, no ha considerado conveniente en este momento iniciar alguna revisión de carácter legal y contable, teniendo en cuenta que el informe de M. Mackey establece que estas transacciones fueron acordadas por los bancos, la CNBV y el Fobaproa. Asimismo, el propio auditor no manifestó que de dichas transacciones se desprenda alguna ilegalidad”. Con esa posición, el IPAB está, de hecho, garantizando la impunidad para los beneficiarios de estos créditos, basado en un argumento totalmente falaz.

En cuanto a los autopréstamos de los banqueros, o créditos otorgados sin garantías a gente directamente relacionada con ellos, que Mackey clasificó como grupo B, el IPAB decidió revisarlos para identificar si hubo alguna ilegalidad en su otorgamiento, pero el entonces titular de ese organismo, Vicente Corta, señaló durante su comparecencia ante los diputados, que “el auditor contratado por la Cámara de Diputados no indica que alguna de las transacciones sea ilegal”.  Así, de nuevo se recurre al mismo argumento falaz aplicado al Grupo A, para garantizar la impunidad de los beneficiarios de estas operaciones.

La pretensión de un nuevo atraco a las finanzas públicas 

A pesar de que las auditorías a los bancos son una asignatura pendiente, cuando el año pasado y a partir de las revisiones de la Cuenta Pública de los años 2000, 2001 y 2002, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) solicitó a la SHCP no destinar recursos para el pago de intereses a créditos observados por un valor histórico de 32 mil 38 millones de pesos que a valor actualizado a marzo del 2004 significan 118 mil 44 millones de pesos correspondientes a  Banamex, Bancomer, Bital (hoy HSBC), y Banorte;  hasta en tanto no se auditaran conforme a la ley. Las observaciones de la ASF se dividen en cinco partes: los créditos en litigio; los menores a 200 mil pesos; los de grado de riesgo E (irrecuperables); los relacionados; y los intereses moratorios.

La reacción inmediata del presidente Vicente Fox fue asumir la defensa de los banqueros. Con el argumento de que esas auditorías ya habían sido realizadas por Mackey, el Titular del Poder Ejecutivo presentó una controversia constitucional ante la SCJN contra  la ASF  por invasión de competencias. Por mandato de ley, la ASF continuó con la revisión de la Cuenta Pública y en ese proceso enfrentó el obstáculo de los juicios que los banqueros establecieron en contra de los despachos contables contratados por Mackey,  para impedir que estos entregaran  los “papeles de trabajo” a la ASF, todavía con el argumento de violación al secreto bancario.

A lo largo de este anecdotario,  en realidad hemos sido testigos de la discusión sobre las condiciones para realizar el canje de pagarés del PCCC que el Fobaproa entregó a esos cuatro bancos en 1995 y 1996 con vencimiento a diez años. Dicha discusión pretende encontrar un punto de definición, con el envío de un oficio, el  13 de julio pasado, de la SHCP y el IPAB a la ASF en donde le comunican del acuerdo –contrato de canje- con los bancos para la conversión de esos  pagarés en bonos IPAB.

Durante una reunión de la Junta de Gobierno del IPAB con los Diputados integrantes de la Comisión Investigadora del IPAB, el pasado 15 de junio,  Mario Beauregard, Secretario Ejecutivo de ese instituto, informó que la base para el canje de esos pagarés sería la revisión realizada por Mackey, ya que consideraba que representaba las auditorías mandatadas en la LPAB. El oficio mencionado parte de esa posición e informa que se inició la firma de los Contratos de Canje, los cuales incluyen tres aspectos:

Según el multicitado Oficio recibido por la ASF, en el punto 3 de los Contratos de Canje que están firmando los bancos se señala el tratamiento que se dará a las observaciones de la ASF. Los créditos relacionados serán pagados por los bancos; los créditos menores serán afectados a un fideicomiso de administración y ejecución, para salvaguardar los posibles daños a la hacienda pública; los créditos en litigio serán sustituidos en caso de que sufran evicción, es decir, si los bancos pierden el pleito, lo cual se preverá en una cláusula del Contrato de Canje; lo intereses moratorios se incluirán en el canje, debido a que la Secretaría de la Función Pública (SFP) lo considera legal. Sin embargo se trata de revisiones con resultados previamente pactados con los bancos, de ahí la expresión de “revisiones denominadas GEL” y de ninguna manera las auditorías establecidas como requisito en el art. 5° transitorio de la LPAB.

Este episodio que sería la última etapa de la conversión de  deuda privada en deuda deuda pública, exhibe de nuevo la complicidad entre banqueros y autoridades que de ser aprobada por los legisladores llevaría a aumentar ilegalmente el costo del rescate bancario. Esto es debido a que en la estimación de los pasivos que asumirá el IPAB aún no se descuentan los créditos observados por la ASF que como señalamos párrafos arriba suman 118 mil millones de pesos a valor actualizado a marzo del 2004, de las cuales sólo han sido solventadas observaciones por 16 mil 444 millones de pesos. Los 102 mil millones pendientes de aclarar y que sin embargo están incluídos en la estimación del IPAB acordada con los bancos se componen de:   (en cifras cerradas) 75 mil millones de pesos de créditos en litigio; 8 mil millones de pesos de créditos menores a 200 mil pesos que los bancos estiman muy fatigoso cobrar por lo que irán a parar a un fideicomiso con cargo al erario público; créditos de riesgo E, esto es no recuperables por 1 mil 780 millones de pesos; además de 7 mil 300 millones de pesos por concepto de intereses moratorios, es decir ilegales.  En cuanto a los créditos relacionados, esto es los autopréstamos de los banqueros, el cinismo no tiene límite ya que por ley se dan por solventados 6 mil 086 millones de pesos, con el argumento de que el Fobaproa estuvo informado de los mismos y por lo tanto se consideran ¡legales!, de manera que por este concepto se incluyen en los pasivos del IPAB créditos supuestamente legales pero sin duda inmorales.  Créditos que beneficiaron a banqueros que aún son accionistas de las instituciones de crédito.

A pesar de la indebida inclusión de esos créditos, junto con el anuncio del contrato de canje, la SHCP y el IPAB han festinado una supuesta reducción de los pasivos que absorberá el IPAB que irían de 223 mil 25 millones de  pesos a 107 mil 206 millones de  pesos, esto es una disminución de  52%, cuando en realidad de aplicarse los requisitos de ley, esos pasivos no deberían ser mayores a 46 mil 11 millones de pesos, lo que que significaría una disminución de casi el 80 por ciento. En el Cuadro 3 tratamos de ilustrar las diferencias entre las estimaciones según ambos criterios.

Cuadro 3   

   Fuentes: Para la primera columna se utilizaron los Estados financieros del IPAB de marzo del 2004, la segunda columna son elaboraciones propias en base a la información fragmentaria del Convenio del IPAB con los bancos dado a conocer el 15 de julio del 2004; y la tercera columna son elaboraciones propias deduciendo las observaciones no solventadas de la ASF cuya fuente son los Informes sobre las revisiones de la Cuenta Pública del 2000,2001 y 2002.

En la primera columna aparece la estimación inicial del IPAB, en la segunda la estimación hecha por el convenio anunciado el 13 de julio pasado. La diferencia entre ambas es la deducción de 9 mil 477 millones de pesos de créditos relacionados no solventados. En la tercera columna se encuentra la estimación límite una vez que se descuentan los créditos observados por la ASF que llegaría a 121 mil 425 millones de pesos que sería la estimación legal del punto de partida para el cálculo de los nuevos pasivos que asumiría el IPAB. La diferencia entre el valor de los nuevos bonos IPAB de la segunda y tercer columna sería el aumento en el costo fiscal que se encuentra en juego de no realizarse las auditorías de ley, esto es 61 mil 195 millones de pesos, el equivalente a casi tres programas anuales para el combate a la pobreza. 

Los datos de la recuperación de cartera de la primera columna corresponden al cálculo del IPAB, incluido en sus estados financieros. La cifra de la segunda columna se obtuvo por diferencia, para ajustarse al dato de 160,183 millones de la obligación de pago asumida por el IPAB, según información dada a conocer el 15 de julio. La estimación de la tercera columna se realizó suponiendo que el 90 por ciento de la recuperación realizada corresponde a los créditos libres de observaciones, por parte de la ASF. Este es el supuesto más crítico de todo el ejercicio, pero parece razonable, ya que los créditos observados difícilmente podrán recuperarse, ya que como vimos párrafos arriba, están en litigio, son menores a 200 mil pesos, son de grado E (irrecuperables), o se trata de intereses moratorios.

¿Qué sigue?

Ante la pretensión de este nuevo atraco a las finanzas públicas la primera batalla se dará en el Congreso de la Unión cuando muy probablemente, junto con el paquete económico para el 2005, el Ejecutivo incluya la petición de recursos para el servicio de esta nueva deuda. De aceptar esa petición el Congreso estaría dando un cheque en blanco al Ejecutivo, ya que aún no se tendrían los resultados de las “revisiones denominadas GEL”  anunciadas en el mencionado boletín de la SHCP e IPAB del 13 de julio pasado, y mucho menos de la revisión de la ASF. Sin embargo de aceptar esa probable petición, el Congreso estaría repitiendo la historia del 12 de diciembre de 1998, cuando sin la información en torno a las condiciones en que se realizó el rescate bancario, y sin la posibilidad de abatir el costo fiscal del mismo mediante la eliminación de las transacciones ilegales e irregulares, aún así legalizó una deuda cuyo costo ha comprometido el futuro de la economía nacional. Las probabilidades de que esa historia se repita son muchas; al respecto baste recordar que PRI y PAN  hacen mayoría y que cuando se trata de defender el interés de los banqueros se convierten en los mejores aliados.

Para evaluar el futuro de la nueva amenaza de atraco financiero, también es necesario tomar en cuenta la cautelosa y adecuada respuesta que la ASF dio al boletín que le enviaron SHCP e IPAB. En ella condiciona la ausencia de daño a la Hacienda Pública Federal al hecho de que “se tomen las acciones necesarias para que no se paguen y entreguen recursos públicos, a las cuatro instituciones de banca múltiple, hasta que no se resuelvan en definitiva y en su totalidad las consecuencias de las observaciones de la ASF, que están pendientes de ser solventadas, así como el resultado de las auditorías que deberán ser practicadas a las cuatro instituciones bancarias”. En otro párrafo advierte que el programa de canje deberá observar los principios de legalidad constitucional; de fiscalización superior del ejercicio de los recursos  federales; de autonomía técnica en materia de fiscalización superior; de transparencia y claridad en la rendición de cuentas y el principio de competencia.

Tomando en cuenta que los primeros pagarés vencen en septiembre del 2005, existe el tiempo necesario para que antes de su conversión en bonos IPAB se realicen las auditorías de ley. La moneda está en el aire.     

A manera de conclusión

De haberse hecho justicia de manera oportuna en el caso de los crímenes cometidos por el Estado contra los opositores al régimen priísta autoritario de las décadas de los sesenta y setenta, ¿las autoridades y los banqueros se habrían atrevido a realizar el fraudulento rescate bancario mediante el Fobaproa? Lo más probable es que no. La impunidad de los responsables de aquella guerra sucia ha llevado a que en el  rescate bancario, otros repitan la historia de recurrir a la impunidad como recurso para hacer prevalecer sus intereses particulares. En el primer caso se no fue la seguridad nacional, tampoco la seguridad de Estado la que se intentó salvaguardar por quienes hoy se autodenominan “salvadores de la patria”, sino su permanencia en el poder; en el segundo caso se trata de mantener los privilegios de un capital financiero cuyas ganancias han ido a costa del desarrollo del país y del bienestar del pueblo.  Impedir que las historias de impunidad se repitan, requiere en todos los casos investigar sobre esos hechos, reconstruir la verdad como condición necesaria para hacer justicia. Es delito de lesa humanidad el genocidio, la destrucción total o parcial de un grupo nacional, y también tendría que serlo la destrucción de las condiciones económicas para garantizar los derechos sociales de un pueblo. Son esas condiciones las que se comprometieron con la guerra sucia contra la población que se ha llevado a cabo con el rescate bancario. La creación de una Comisión Nacional de Transparencia que investigue esos hechos constituye una tarea pendiente para la democracia  mexicana.

                                                                 México, D. F. a 5 de agosto del 2004