Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/un_resumen.html

II. UN RESUMEN DE POLÍTICAS COMPARADAS
DE LOS PRESUPUESTOS PRESIDENCIALES

EN ESTE capítulo se hace un resumen de la política presidencial, comparando el promedio de los gastos de cada uno de los presidentes durante el último medio siglo. Nuestro objetivo es determinar los límites de los diferentes periodos históricos, y demostrar cuantitativamente la naturaleza de la acción ideológica del gobierno de México desde 1910.

UN RESUMEN CUANTITATIVO DESDE 1910

Hemos visto que en México el presupuesto federal constituye un brazo muy personal del poder presidencial. Y es importante señalar que, aunque teóricamente el sistema federal mexicano se parece mucho a su modelo, el de los Estados Unidos, ya en la práctica encontramos poca semejanza en la manera de actuar; en tanto que el presupuesto de los Estados Unidos no es muy flexible debido al gran número de compromisos a largo plazo, el presupuesto de México no ha alcanzado tal complejidad. Aun más importante: el presupuesto de los Estados Unidos es confeccionado por el ejecutivo de una burocracia enorme, sus pormenores son debatidos por el público y pasados por el escrutinio del Congreso. En caso de que una dependencia considere que el ejecutivo no ha pedido a. su favor fondos suficientes, con sutileza podrá apelar al Congreso para que se restablezcan o se aumenten sus apropiaciones.1 En México el Presidente y su secretario de Hacienda son porcentajes todopoderosos, y sus decisiones sobre asuntos financieros raras veces se debaten en público.2 Sin duda puede haber presiones internas de parte de una dependencia o de algún amigo, pero al final el programa del ejecutivo es definitivo. Al equilibrar las necesidades nacionales con la corriente ideológica del momento, el ejecutivo tiene flexibilidad para determinar a qué partidas dar más importancia y a cuáles dar menos.3

     1  Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process (Boston: Little, Brown, 1964).
     2  La prolongada controversia de Gustavo Díaz Ordaz sobre salarios con los estudiantes de medicina y gran parte de la profesión médica cuando llegó a la Presidencia a fines de 1964 y a principios de 1965, parece sentar un precedente en pro del debate público, que constituye un reto a la política fiscal presidencial.
     3  Cf. Lewis H. Kimmel, Federal Budget ana Fiscal Policy, 1789-1958 (Washington, D. C.: Brookings Institution, 1959), para un estudio de la política de los Estados Unidos.

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El cuadro II-l compendia el curso que ha seguido la acción presidencial durante la Revolución. Las variaciones en los programas ejecutivos se manifiestan en el tipo de énfasis hecho en el presupuesto por cada presidente. Los promedios para cada una de las administraciones presidenciales resumen en detalle los análisis anuales que se presentan en capítulos posteriores. Adviértase que los promedios en sí mismos no tienen ningún significado y sólo sirven como medio de comparación puesto que reducen a pocos números datos de gran alcance. Sin embargo, habrá que tener cautela, ya que los promedios pudieran ocultar medidas políticas a corto plazo, en especial después de 1935, cuando se alargaron los periodos presidenciales.
     Es importante tomar en cuenta que en las partes A y B, en las columnas “Años” y “Presidentes”, éstos no concuerdan en los años de 1911 al 1920, y de 1928 a 1934, debido a trastornos políticos. Por ejemplo, en el año de 1920 el proyecto de presupuesto fue preparado por Carranza, pero en efecto fue administrado por Adolfo de la Huerta. Y desde la presidencia interina de De la Huerta, los presidentes han permanecido en el poder hasta el 30 de noviembre del año en que termina su periodo presidencial; por lo tanto, como los periodos presidenciales principian; en un año del que solamente queda un mes, la política presupuestaria; sigue siendo la del presidente anterior. El cuadro II-l refleja este aspecto del presupuesto, y los promedios presidenciales se calculan desde el primer año completo de cada presidente. Por ejemplo. Calles subió al poder en 1924, pero su promedio de 4 años abarca los años de 1925 a 1928. En este caso la diferencia de un mes es insignificante. Una excepción a lo anterior ocurrió en el periodo de 1930 a 1932, cuando el presidente interino Emilio Portes Gil entregó la presidencia a Pascual Ortiz Rubio el 4 de febrero de 1930, y Ortiz Rubio a su vez renunció prematuramente el 1° de septiembre de 1932. Aquí no hay problema analítico puesto que a Portes Gil se le atribuye el proyecto de presupuesto de 1930, y a Ortiz Rubio se le atribuyen los gastos reales de 1930 a 1932. Al presidente Abelardo Rodríguez le tocó la difícil tarea de completar el periodo de Ortiz Rubio, y es probable que no haya cambiado la naturaleza de los gastos reales que en su mayoría ya estaban comprometidos para el primero de septiembre. El Apéndice C nos da una lista cronológica de los periodos en que cada presidente del siglo XX ha ejercido el poder.
     El cuadro II-l nos revela algunas conclusiones interesantes. Por ejemplo, los gastos de Juárez en la economía y la administración se proyectaron casi en la misma proporción que posteriormente los de Porfirio Díaz, pero los desembolsos fueron sacrificados a unos gastos administrativos que no pueden asignarse a ninguna dependencia ni a la rama militar. Ya

CUADRO II-1
Porcentaje promedio de gastos presupuestarios federales
Por tipo de hincapié y periodo presidencial
A. Proyecto de gastos

B. Gastos ejercidos

     a 1900-1901 y 1910-1911.
     b No se incluyen datos para 1964.
     c  datos para 1964 no dispoibles.
     FUENTES: Presupuesto y Cuenta Pública por año.  Véase también el Apéndice B.

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para el comienzo del siglo xx asignó Díaz a los gastos sociales una mayor proporción del presupuesto que los de sus antecesores, pero este porcentaje no fue elevado. Los gastos sociales empezaron a tomar auge con Álvaro Obregón, hasta llegar a un máximo con Cárdenas. Disminuyeron en las épocas de Alemán y Ruiz Cortines, pero volvieron a aumentar con López Mateos. Sólo con la presidencia de Cárdenas empezaron a aumentar los gastos en pro de la economía de la Revolución. Avanzaron un poco con Plutarco Elías Calles, y con Ortiz Rubio subieron de repente como resultado de un recorte de los gastos administrativos para poder equilibrar el presupuesto durante la depresión. Para ser justos con Ortiz Rubio es preciso señalar que llegó a la Presidencia con el propósito de dar preferencia a los gastos en favor de la economía, e hizo un noble intento por extender créditos agrícolas a las comunidades rurales en el climax de la depresión, durante 1932, habiendo hecho un intento a su vez por reducir los gastos gubernamentales; pero, como veremos en el capitulo VI, el 4.1 % de los gastos ejecutados que él hizo en la economía fue un hecho único, antes como después, hasta que Cárdenas llegó al poder. En los gastos en favor de la economía, es claro que Ruiz Cortines supero un poco a su mentor, Miguel Alemán.
     Es evidente que el énfasis que muestra el porcentaje en el promedio del proyecto de presupuesto tiene muy poco que ver con los gastos ejercidos Por ejemplo, desde la época de Cárdenas hasta la de Ruiz Cortines el promedio de los gastos sociales fue a la zaga de los gastos proyectados en un 6 %, Y esta disparidad subió al 11.6 % durante los primeros cinco años del periodo de López Mateos. Por contraje, los gastos económicos sobrepasaron grandemente las proyecciones desde el periodo de Cárdenas hasta el de Ruiz Cortines, inclusive; pero desde entonces fueron sacrificados en favor de los gastos administrativos, como pagos de la deuda pública por López Mateos.                          
     La discrepancia entre los presupuestos proyectados y los ejecutados se debió a dos motivos: Primero, los recursos presupuéstales federales han crecido enormemente en los últimos años, como pudimos ver en el capítulo I. Segundo, durante los años anteriores tanto la inestabilidad política como lo limitado de los fondos disponibles impidieron a menudo la acción presidencial basada en cualquier otro factor que no fuese el deseo de permanecer en el poder. El cuadro II-2 presenta un sumario del promedio de pesos per capita (en precios de 1950) que cada presidente ha tenido en proyecto gastar y lo que realmente ha gastada Este cuadra está relacionado con el sumario antes presentado de la política presidencial, en porcentajes.                                             
La caída de Díaz no modificó los desembolsos de gobierno, pues los

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CUADRO II-2
Promedio de gastos presupuestarios por tipo de hincapié  y por
periodos presidenciales
A. Gastos proyectados

B. Gastos ejecutados

     a  1900-1901 y 1910-1911.
     b  No fueron incluidos datos para 1964.
     c  Datos para 1964 no disponibles.
     FUENTE: Cálculos tomados de los datos de los Cuadros I-9 y II-1.

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gastos federales reales aumentaron a 33.4 pesos per capita (en precios de 1950) en la época de Madero, comparados con un promedio de 31.9 durante los diez años anteriores a la Revolución de 1910. El promedio en porcentaje de los gastos proyectados per capita continuó subiendo durante todo el régimen de Obregón, aunque durante la presidencia de Carranza los desembolsos se desplomaron, pues en los años de 1913  a 1917 tanto la Revolución como la inflación que envolvió a México limitaron mucho los gastos del gobierno. De esa época no existen registros en la Secretaría de Hacienda y Crédito Púbico, como no existe pau-

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ta con qué medir la inflación de precios, lo que nos impidió hacer un examen de esos años.4
     Al encontrar registros de la época de Carranza vimos que aun cuando el nivel de precios quedó estabilizado, los desembolsos del gobierno fueron limitados por la incapacidad de Carranza de ejercer un control efectivo sobre la nación y de recaudar fondos. La recuperación económica fue parcial durante la administración de De la Huerta, y completa durante la de Obregón, quien logró uno de los promedios más altos de gastos ejercidos  per capita de la historia de México. Calles tuvo todavía más fondos del presupuesto aumentado con qué trabajar, pero a Portes Gil ya Ortiz Rubio les tocó una disminución en los totales, lo que ellos reconocieron al hacer sus respectivos proyectos de gastos  per capita. A Rodríguez le tocó gobernar en época de un renovado vigor del presupuesto, y Cárdenas hizo desembolsos mucho mayores que los de sus proyectos presupuéstales. Desde entonces el presupuesto per capita en pesos contantes ha aumentado enormemente.
     En tanto que Cárdenas colocó el 18.3 % de su presupuesto ejercido en gastos sociales. Alemán gastó solamente el 13.3 %; sin embargo, si tomamos en cuenta la cantidad de pesos verdaderos per capita gastados. Alemán excedió a Cárdenas en 4.5 pesos; López Mateos, cuyo promedio en porcentajes de gastos sociales excedió un poco al de Lázaro Cárdenas, empleó 47.0 pesos per capita, comparados con los 15.0 per capita de Cárdenas.
     Y así se puede ver con claridad que los montos presupuestarios en aumento han significado mayores gastos per capita, no obstante que el énfasis ha variado tanto de un presidente a otro. Por lo tanto, aunque las cantidades de fondos gastados se toman en consideración en el siguiente
análisis, la verdadera prueba para la ideología de cada presidente consiste en determinar cómo ha asignado cada uno los gastos federales en porcentaje.

CUATRO PERIODOS IDEOLÓGICOS

Los sumarios cuantitativos de gastos durante la Revolución Mexicana nos ponen en relieve cuatro periodos de acción ideológica. Francisco I. Madero, apóstol de la Revolución Mexicana de 1910, se hizo cargo de la Presidencia en 1911 con un gran apoyo de la población políticamente consciente, pero no hizo un rompimiento completo con la política

     4   Véase Edwin Walter Kemmerer, Inflatíon and Revolution, Mexico's Experience
of 1912-1917 (Princeton: Princeton University Press, 1940).

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presupuestaria de Porfirio Díaz. El promedio de los gastos proyectados y ejecutados de Madero se diferenció poco en porcentaje del promedio del dictador a quien él derribó. El hombre que pudo haber reorientado radicalmente el papel que debiera desempeñar el Estado sentó como precedente la acción de un gobierno conservador. Los gobiernos que le siguieron de 1913 a 1920 se ciñeron al mismo concepto de gobierno. Aunque se habló mucho y radicalmente de ayudar a las masas, especialmente a principios de la década de 1920, solamente hubo un cambio gradual
muy leve del gobierno apartándose del papel pasivo que desempeñaba en los asuntos sociales y económicos.
     El primer acto presidencial que rechazó abiertamente el antiguo concepto del estado administrativo fue de Lázaro Cárdenas, 1934-1940. Cardenas, quien afirmó que su programa se basaba en la justicia social, buscó y encontró muchos más fondos de los que se disponía anteriormente para el manejo del Estado, y los gastó. Y logró también un nuevo nivel de gastos en pro de lo social. Tanto el logro de ese nivel como el promedio del 37.6 % de la bolsa federal para gastos en favor de la economía en la vida nacional marcó el cambio decisivo de la Revolución Mexicana.
     Aunque los presidentes que siguieron a Cárdenas a menudo vacilaban antes de usar recursos del Estado para intervenir en asuntos sociales, como se hace ver en el capítulo VII. el Estado activo estaba ya firmemente establecido y la Constitución de 1917 podía también ponerse, al fin, en práctica. Como podremos ver, el programa de Cárdenas estaba enraizado en el consenso que favorecía la intervención del Estado después de 1930. Ortiz Rubio, envuelto en el torbellino ideológico de cómo hacer frente a la depresión, tomó medidas vacilantes para lograr el restablecimiento de la economía y del bienestar social. Cárdenas fue candidato presidencial en lo peor de la depresión, pero, como lo muestra el cuadro IV-2, para cuando él ocupó la presidencia, la economía básicamente se había recuperado. Con los pesos ejercidos per capita a niveles anteriores a la depresión, a Cárdenas le fue dable acudir con efectividad a las fuentes nacionales en 1934 para hacer experimentos radicales en el arte de gobernar.
     Los proyectos de presupuesto de Manuel Ávila Camacho, durante la segunda Guerra Mundial, en los promedios de porcentaje fueron casi exactos a los de Cárdenas; pero con Ávila Camacho se puso en evidencia un viraje hacia los gastos en pro de lo económico con menoscabo de lo social. La ideología del hincapié en el desarrollo económico logró un aumento asombroso en porcentaje durante la presidencia de Miguel Alemán, en el periodo de la posguerra. Alemán proyectó un gasto, medio en favor de la economía que llegaba casi al 40 % del presupuesto; sin embargo, llegó a gastar en desarrollo económico hasta el 51.9 % del pre-

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supuesto extendido. Este hincapié duró hasta que López Mateos disminuyó los gastos en favor de la economía, favoreciendo en cambio renovadas metas sociales. López Mateos proyectó la ideología de una revolución equilibrada, y esto no es más patente en ninguna parte que en sus presupuestos, que ofrecían gastar un porcentaje relativamente equilibrado de los fondos federales en favor de las actividades sociales, económicas y administrativas. No obstante, en los años en que los gastos reales per capita aumentaron notablemente, López Mateos hizo mayor hincapié en los porcentajes que correspondían a las funciones administrativas, a expensas especialmente del desarrollo social.
     En suma, se podrá ver, cuantitativamente, que los periodos ideológicos de la revolución política (con hincapié en las formas de cambios administrativos) , la revolución social, la revolución económica y la revolución equilibrada abarcan cuatro épocas respectivas: 1910-1930, 1930-1940, 1940-1959 y 1959-1963. No hay duda de que existen muchas corrientes que se cruzan en estos periodos, puesto que no puede haber análisis del todo consecuente. Y en el mejor de los casos la tendencia de los periodos ideológicos nos brinda una oportunidad de apreciar el espíritu de la época en México. No todos los grupos interesados necesariamente tienen que aprobar la trayectoria de cualquier periodo en particular; no obstante, esos grupos operan dentro del contexto de cada uno de los periodos, y pueden buscar un cambio activo de rumbo en sus respectivas épocas. Y, a menos que tales grupos disidentes ofrezcan un programa plausible que pueda llevarse a cabo por medio de un consenso social, esos grupos tendrán que acudir a la rebelión y gobernar por la fuerza pura.
     Desde que Venustiano Carranza intentó gobernar México mediante el control militar, de 1915 a 1920, la Familia Revolucionaria de México ha basado sus incentivos en el avance social y económico. La ideología de la Revolución ha sido el estandarte para su continuación en el poder, a pesar de que hasta la década de 1930 el partido oficial no había tenido un papel verdaderamente activo en la integración nacional. Y así, por ejemplo, los grupos católicos y comunistas disidentes no han logrado atraer a un número suficientemente grande de personas para cambiar directamente el rumbo histórico de México en cualquiera de los periodos indicados. No hay duda de que esos grupos nunca han logrado aprovechar la insatisfacción general o la tensión en la sociedad para derrocar a la Familia Revolucionaria. Pero volvamos al contexto de la política presupuestaria.