Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/gastos_pro_social.html

VII. GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL

EL SURGIMIENTO del estado activo en los asuntos públicos de México ha sido lento por lo que hace a gastos en pro de lo social. Hemos tratado algunos estereotipos que rodean la ideología de la revolución social, y queremos advertir aquí que no deben confundirse con gastos sociales.
Cualquier gobierno puede gastar fondos en educación, sanidad pública, ingeniería sanitaria y asuntos laborales sin abogar por una revolución social. En realidad, la revolución social de Cárdenas fue emprendida por medio de gastos en la economía más que por medio de gastos sociales. Sin embargo, como Cárdenas opinaba que al proletariado había que educarlo para que entendiese sus derechos, hizo que del presupuesto se asignaran al ramo de educación cantidades que establecieron una marca en la historia de México, y fue él quien gastó las cantidades más grandes en mejoras sociales hasta que López Mateos emprendió la revolución equilibrada después de 1959. Al parecer, a la Revolución Mexicana le es difícil justificar los costos en mejoras sociales, aunque el país todavía está muy lejos de alcanzar la integración social. Es probable que esto se deba al conservadurismo inherente en el hombre. Los gastos en lo social ocasionan un cambio social indirecto que desafía la estructura misma de la sociedad, sea ésta tradicional o revolucionaria. Los resultados no pueden medirse con facilidad, y pueden ser motivo de controversia. Y por lo contrario, se cree que los gastos en pro de la economía ejercen una fuerza de atracción que unifica al país, ofreciendo oportunidades y cambios sin alterar la composición social. En la Segunda Parte trataremos de las ramificaciones de estas teorías al intentar medir el cambio social en México desde 1910, pero aquí nos toca ver cómo los gastos sociales han reflejado con claridad los diferentes tipos de interés ideológico durante los periodos políticos de la revolución social, económica y equilibrada.
     Los gastos proyectados en pro de lo social, limitados al ramo de la educación y a modestos programas de salud, bienestar y asistencia pública, habían llegado al 9 % cuando la Revolución estalló en 1910. Estos gastos proyectados se mantuvieron alrededor de esta cifra hasta que Carranza llegó al poder, cuando se desplomaron. El proyecto de ampliar los gastos sociales varió entre el 10 y el 16 % durante la década de1920 y la primera parte de la década de 1930. Rodríguez aumentó la cifra a 17.7 % en 1933, pero la verdadera alza tuvo lugar durante el periodo de Cárdenas. De 1934 a 1940 los gastos sedales subieron del 20 al 26%. Cárdenas llegó al 25.9 % en 1940, y su sucesor mantuvo este gas-

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to proyectado al mismo nivel durante la guerra. Bajo la presidencia de Ávila Camacho estas proyecciones se mantuvieron entre el 22 y 26%, registrándose el punto más alto en 1942. Alemán, por su parte, hizo un recorte en los gastos sociales proyectados, del 21 % en 1947 al 17 % en 1952. Y Ruiz Cortines invirtió la norma de su mentor, aumentando estos gastos, del 18.5 % en 1953 al 23.2 % en 1958. Y después, López Mateos usó el presupuesto proyectado como punto de apoyo de la ideología de la revolución equilibrada, habiendo aumentado los gastos sociales de una cuarta parte a un tercio del presupuesto proyectado.                
     Antes de 1935 los presupuestos del siglo xx en proyecto y ejercidos se diferenciaban poco unos de otros, como lo demuestra el cuadro VII-l. De 1922 a 1923 Obregón aumentó la importancia de lo social, de 3 a 6 %; pero durante la rebelión militar, que causó un desbarajuste en las finanzas de 1924, fue poca la diferencia entre lo planeado y lo efectuado.
     Los planes de Cárdenas para el gasto social fueron mayores que sus posibilidades de hacerlos efectivos, y sólo durante el año de 1938 se acercarón sus proyectos a la realidad; pero, durante sus cinco años restantes en el poder hubo una baja sobre lo que él hubiese deseado, de entre el 3 y el 5 %. Sin embargo, los gastos en pro de lo social alcanzaron su marca superior en la historia de México en 1938 con el 19.9 % del presupuesto, cifra que se mantuvo como record hasta 1962. Avila Camacho mantuvo la pauta de Cárdenas casi a los mismos niveles. Y fue solamente durante los años de la guerra, en 1943 y 1944, cuando se registró una baja al 15 % y un poco menos.                                   
     La ideología de la revolución económica disminuyó los gastos en lo social, en beneficio de los gastos en pro de la economía, y en 1949 los gastos sociales ejercidos bajaron a 11.9 %, quedando a la zaga de lo planeado en un 6 %, marcando un mínimo desde 1928. Para 1952 el énfasis en lo social había bajado a 11.2 %, el más bajo desde 1927. Entonces, no es sorprendente que corriera el rumor de que Alemán había descuidado las metas de la Revolución, porque parecía haber abandonado a las masas. Ruiz Cortines mantuvo estas cifras a niveles un poco más
altos pero nunca sobrepasó el 15.2 % de su último año en el poder.  
     La ideología de la revolución equilibrada de López Mateos no se puso en práctica hasta 1961, cuando las partidas del presupuesto en favor de lo social se aproximaron a la marca de Cárdenas. Para 1963 el hincapié en lo social alcanzó el 22.6 %, aproximándose a la cuarta parte del presupuesto federal. Esto era un 11 % más bajo de lo proyectado, pero aún alto.
     Más alto fue también el desembolso per capita; durante el periodo de la revolución política violenta esos desembolsos fueron bajos o insignifi-

GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                        191

CUADRO VII-1. Gastos sociales: participación en porcentaje y pesos
per capita desde 1900

192                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

                                       CUADRO VII-1 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
           FUENTE: Véase Apéndice B.
cantes. Y el periodo ideológico de la revolución política pacífica pudo presenciar un alza hasta 8 pesos per capita. Durante la época de Cárdeñas a este respecto se estableció un nuevo estándar que variaba entre 16 y 17 pesos per capita, el cual aumentó ligeramente en 1952. Durante la administración de Ruiz Cortines hubo alzas en 1954, 1956 y 1958; pero las verdaderas alzas en los gastos sociales per capita se registraron en 1960 y 1962 durante el periodo de López Mateos. Los gastos ejercidos per capita por lo regular han ido de acuerdo con las cantidades proyectadas, y a menudo han sido un poco mayores, aun cuando Alemán redujo los gastos sociales al 11.2 % en 1952; es decir, fueron asignados a gastos socíales más pesos per capita de lo que se había planeado.

LA EDUCACIÓN

El cuadro VII-2 nos presenta las cifras de los desembolsos en la educación. Esto es el total de los fondos asignados a educación, incluyendo los

GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                        193

CUADRO VII-2. Asignaciones en pro de la educación

194                                          EL PRESUPUESTO FEDERAL

                                       CUADRO VII-2 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
           FUENTE: Véase Apéndice B.

de educación física durante los años de Cárdenas,1 quien creía que la educación física era la clave para el desarrollo de las potencialidades de las masas, y el fútbol, las carreras de bicicletas, las marchas, y las actividades físicas fueron parte vital del proceso educativo a tal grado que los fondos para la educación física quedaron separados en una categoría especial y administrados fuera de la Secretaría de Educación Pública.
      La educación no se constituyó en función del gobierno federal hasta que Obregón fundó en toda forma la Secretaria de Educación Púbilca bajo las órdenes de José Vasconcelos en 1921. Por ello, tanto los gastos en proyecto como los reales en pro de la educación fueron tan bajos hasta la última década del gobierno de Díaz. El papel de la educación en la política nacional se duplicó de 1900 hasta la caída de Díaz, pero llegando solamente al 7.2 % de los desembolsos y a 2.5 pesos per capita. Madero aumentó ligeramente los totales en proyecto y los desembolsos mientras vivió, y Huerta elevó la cantidad al 9.9% del presupuesto en 1913 y 1914, a pesar de haber gastado solamente el 6.9 % del presupues-

     1  Cf. José E. Iturriaga, La estructura social y cultural de México (México, D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1951), p. 172, para una gráfica de los porcentajes presupuestarios en proyecto.
GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                                    195

to con que Madero había principiado en 1912-1913. Y con Carranza la eduación federal prácticamente llegó a su fin, pues no hubo reconstrucción después de los terribles destrozos de la guerra, y los gastos en la educación apenas superaron el 1 % de los presupuestos en proyecto y ejercídos. En 1921 hubo cierta recuperación, pero sólo fue en 1922 cuando la actividad federal se renovó con vigor. Conforme el gobierno federal iba haciéndose cargo de las responsabilidades educativas de los gobieronos estatales, los requisitos presupuestarios iban en aumento.2 Las esperanzas de Obregón de aumentar los porcentajes para la educación al 15% en 1923 no se realizaron; no obstante, obtuvo un alza que llegó al 9.3 %. Con Calles la educación se mantuvo entre el 7.1 y el 9.3 % de los presupuestos federales en proyecto y desembolsados. Portes Gil no se desvió de esta norma durante sus catorce meses en la presidencia interina; sin embargo puso una cifra más alta en proyecto, que sirvió de guía  a Ortiz Rubio en 1930. Durante la depresión de 1930 a 1932, y en los dos años siguientes, los gastos proyectados y ejercidos variaron entre el 11.3 y el 13.8 %, correspondiendo la última cifra a los gastos ejecutados de 1931. Los costos per capita se mantuvieron firmes entre 7.1 y 7.5 pesos.
     En el Plan Sexenal se proyectaron aumentos del 1 % anual del presupuesto para la educación, de 1934 a 1940, principiando con una base del 15 % hasta llegar al 20 %.3 Cárdenas no pudo mantener este plan. Tenía en proyecto gastar el 18.1 % del presupuesto en educación en 1937, que fue el máximo de la Revolución hasta 1960, perov sólo pudo gastar el 13.6 % del presupuesto en esta categoría. Los gastos per capita llegaron a un nuevo máximo de 11.1 pesos en 1937, más de lo que Cardenas había dispuesto gastar.
     El partido oficial no cometió el error de estipular el porcentaje de los fondos federales que gastaría en la educación en el curso del Segundo Plan Sexenal, de 1940 a 1946.4 Ávila Camacho planeó gastar cantidades relativamente altas del presupuesto en educación, habiendo llegado los totales a 17 % en 1945 y 1946, pero su máximo desembolso no llegó más que al 11.2 % en 1941 y 1946. Mantuvo los gastos per capita al nivel de los de Cárdenas.
     Durante el régimen de Alemán el hincapié en la educación mermó en los porcentajes reales del presupuesta El público se dio cuenta de

     2 Sobre la educación rural, véase Ramón Ruiz, México, The Challenge of Poverty and Illiteracy (San Marino: The Huntington Library, 1963).
     3 Gilberto Bosques, El Partido Nacional Revolucionario y el Plan de Seis Años (México, D. F.: P. N. R., 1987), 184.
     4 Partido de la Revolución Mexicana, Segundo Plan Sexenal, 1941-1946.

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esto y criticó a Alemán por haber abandonado el principio revolucionario de educar a las masas. Ávila Camacho había tenido una excusa para reducir los gastos ejercidos de la educación durante los años de la guerra en 1943 y 1944, llegando los desembolsos a un poco menos del 9 % del presupuesto federal, pero Alemán nunca asignó más del 9 % después de su primer año en el poder. Durante el último año de Alemán, los gastos ejercidos bajaron al 7.1 % del presupuesto, lo que constituyó un mínimo después del año de 1925. Y Alemán no ocultó totalmente sus intenciones puesto que redujo los gastos proyectados a 10.7 durante su segundo año en la presidencia, en 1948. Sin embargo. Alemán había asignado casi la misma cantidad de pesos per capita que había proyectado en cada uno de esos años, y la Secretaría de Educación Pública tuvo más de 12 pesos per capita para gastar durante tres años, lo que constityó un nuevo record en la historia de México.
     Ruiz Cortines cambió poco los moldes dejados por Alemán. Los gastos en proyecto aumentaron gradualmente, pero no los gastos ejercidos. Sin embargo, los gastos per capita aumentaron casi a 20 pesos para 1958, año en que Ruiz Cortines dejó el poder.                         
     López Mateos instituyó una política diferente durante su primer año en el poder, 1959. Los presupuestos en proyecto para educación aumentaron al 18.4% del presupuesto general en 1960, lo que constituye un nuevo máximo desde la época de Cárdenas. Para 1963 este porcentaje proyectado había aumentado al 21.8 %. La diferencia con el porcentaje ejercido, debido al aumento de fondos disponibles del gobierno, fue considerable porque la educación no recibió una participación de los nuevos fondos. Las asignaciones ejercidas fueron solamente del 9.7 al 14.2% del presupuesto. Si en su discurso sobre el presupuesto López Mateos no hubiese prometido gastar mayores cantidades en educación habría sido un héroe al aumentar los gastos ejercidos a 14.2 % en 1963, pero como lo prometió, esto no llegó a tener importancia excepcional.5 Y aunque el

     5  Una muestra del uso que el gobierno de López Mateos hizo de la propaganda social basada en proyecciones presupuestarias y no en las realidades se encuentra  enel discurso pronunciado por Víctor Bravo Ahuja en la inauguración del Centro Nacional de Enseñanza Superior en la ciudad de México; véase El Día, noviembre 7, 1964. En un libro publicado recientemente por la Secretaria de Educación Pública que ensalza
las virtudes de los altos presupuestos de López Mateos en favor de la educación  solamente se dan las asignaciones financieras en proyecto (La obra educativa en el sexenio 1958-1964). Este libro fue motivo de un interesante debate entre Pablo Latapí, Manuel Germán Parra, y Jorge Efrén Domínguez Ramírez sobre si el gobierno debía gastar en educación más del 25 % del presupuesto. Cuando Parra huo ver que la proyección del 25 %, comparada con lo realmente gastado no tenia significado, éste fue atacado rotundamente. Para un resumen de los temasy citas sobre el debate
publicado en la prensa de la ciudad de México, véase Jorge Domínguez Ramírez, “Comentarios al artículo ‘Educación y presupuestos’ del doctor Manuel Germán Parra”, El Día, S de marzo de 1965. Es importante notar que las proyecciones del gobierno cambian de un afto a otro, y de un presidente a otro, por lo que los debates bien pudieran centrarse en la política real asi como en proyecciones que pueden llevarse a cabo o no. E1 famoso Plan de Once Años que López Mateos inició, aparentemente no recibió el mismo interés, de parte de Díaz Ordaz, quien se propuso combatir el analtabetismo durante su periodo. Compárese México, Departamento de Muestreo, Fundamento estadístico del “Plan de Once Años de Educación Primarían” (México, D. F.: Talleres Gráficos de la Nadón, 1961), con los planes de Díaz Ordaz enumerados en El Día, 3 de marzo, 1965. Cada presidente quiere sus propios planes, pero puede llegar a cansarse de ellos antes de los seis años, como le ocurrió a López Mateos: el Plan de Once Años fue abundado con mucha fanfarria y gradualmente se dejó de
mencionar, a fines del periodo de López Mateos.

GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                                    197

hincapié hedió en el porcentaje no parece grande, Vos crecientes desembolsos totales federales han dado como resultado un gran aumento en los gastos per capita, ejercidos y en proyecto. En 1963 este total llegó a 33.2 pesos. En términos comparativos, la Secretaría de Educación Pública hoy día es bastante rica, en relación con sus primeros días, y ha duplicado los fondos per capita que tenía ya en 1956.

SALUBRIDAD, BIENESTAR Y ASISTENCIA PÚBLICA

Hasta 1917, la salubridad, el bienestar y la asistencia pública constituían una parte de las funciones de la Secretaría de Gobernación. Carranza estableció por separado el Departamento de Salubridad Pública, y durante la presidencia de Cárdenas se creó una dependencia aparte para la asistencia pública. Estas dos dependencias. Sanidad Pública y Asistencia, se unieron para formar una secretaría en el periodo de Ávila Camacho. Los fondos para el bienestar se unieron con los de la Secretaría de Gobernación y los de la salubridad pública hasta que se organizó una nueva secretaría pura que se hiciera cargo de todos esos asuntos nacionales. Esos fondos están incluidos en el cuadro VII-3.
     La necesidad de un programa de salubridad pública fue declarada abiertamente en 1916 por Alberto J. Pañi en su publicación La higiene en México. Pañi acusó de negligencia a la salubridad nacional del gobierno de Díaz, sobre la premisa de que “existe una proporción precisa y directa entre el total de la civilización adquirida por un país y el grado de perfección alcanzado en su administración y en su manejo de la salubridad pública”6 Pani encontró que la alta mortalidad en la ciudad de México se debía a muy malas condiciones de salubridad.

      6 Alberto J. Pani, Hygiene in México, A Study of Sanitary and Educational Problems (Nueva York: Putnam's Sons, 1917). Cita hecha por Gruening, México and its Heritage, 533, de la edición española de 1916.

198                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

     La publicación de un libro por Ramón Beteta y Eyler N. Simpson en 1930 influyó sobre la creación de una dependencia para la asistencia al público, y la destinación de fondos federales para el bienestar social. Este libro, Mendicidad en México, llamó la atención sobre el número de mendigos que se encontraban en las calles de la ciudad de México.7 Antes los escritores se referían a los léperos como gente de mala calaña, pero Beteta y Eyler los vieron con simpatía y como merecedores de que se les ayudara. Estos autores opinaban que la sanidad pública estaba íntimamente relacionada con el bienestar público y que con el encarcelamiento de los mendigos no se iba a resolver el problema de la pobreza en la sociedad. Esta obra captó el espíritu de la década de 1930 en México porque se apartó del tratamiento impersonal estadístico para tratar directamente con casos históricos de gente que vivía en una miseria terrible.
     A pesar de la gran necesidad de un desarrollo social en México, los programas de ayuda social y salubridad pública nunca han tenido una participación considerable en las consideraciones presupuestarias. La cantidad más alta jamás proyectada para esta clase de actividad fue asignada en el último año de Cárdenas en el poder y durante los primeros tres años de Ávila Camacho. Éste tuvo en proyecto el 8.8 % del presupuesto en 1942, pero la partida mayor que se le pudo asignar en lo ejercido fue de 6.5 % en 1941. Previamente, Porfirio Díaz había establecido una norma para los gastos sociales, y Madero la siguió. Durante el período de Carranza los gastos sociales de este tipo quedaron prácticamente en el olvido por las condiciones de guerra en que estaba el país, condiciones que intensificaron la necesidad de programas de acción social. Fue sólo en 1926 cuando los gastos sociales volvieron a sus niveles anteriores a 1910. Con Cárdenas el porcentaje de los gastos en favor de la salubridad pública, el bienestar y la asistencia al fin cobró importancia en los programas de gobierno. Los gastos ejercidos llegaron hasta 5.8 pesos per capita en 1940, o sea el doble de los gastos en 1936.                         
     Después de Ávila Camacho, la ideología de la revolución económica abandonó esta clase de ayuda social. Alemán recortó éstos proyectós al 3.8 % en 1952, lo que constituye una sima desde 1935, y los porcentajes reales llegaron solamente al 2.5 %, el mínimo desde que Calles dejó el poder. Ruiz Cortines siguió esta norma con aumentos insignificantes. La ideología de revolución equilibrada de López Mateos no ofreció ningún cambio en la parte del presupuesto dedicada a la Secretaría de Salubridad. Bienestar y Asistencia. Sólo unas mejoras en las finanzas permitieron que esta secretaría mejorase la suerte del pueblo, y esto se logró des-

     7 [Ramón Beteta y Eyler N. Simpson], La mendicidad en México (México, D. F.: Beneficencia Pública del Distrito Federal, 1930).

GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                                    199

       CUADRO VII-3. Fondos para Salubridad, Bienestar y Asistencia

200                                          EL PRESUPUESTO FEDERAL

                                       CUADRO VII-3 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
           FUENTE: Véase Apéndice B.

pues de 1959. Entre 1951 y 1955 los gastos ejercidos per capita fueron de 1 y 2 pesos, debido a los esfuerzos de Cárdenas y Ávila Camacho en 1940-1942. Los gastos proyectados per capita de López Mateos fueron un poco superiores a la norma de 1940-1942; sin embargo, en realidad puso más fondos a disposición de esta dependencia, y cerca de 10 pesos per capita se gastaron de 1960 a 1962, lo que constituyó un aumento considerable.

GASTOS PARA AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO
      PARA DESAGÜES

Con la creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos en 1947, se asignó una pequeña cantidad del presupuesto al desarrollo de los programas de ingeniería sanitaria de toda la República. Sin embargo, las asignaciones ejercidas no se pusieron a su disposición hasta el año siguiente, y la cantidad fue mínima. Los gastos para agua potable y desagües siempre han tenido poca importancia en México, y éstos habrán podido incluirse en el cuadro de gastos sociales menores, de no ser porque esta partida tiene una relación importante con el Índice de Pobreza presentado en la Segunda Parte.

GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                                    201

     Podríamos hacer una estimación de la política presidencial de la manera siguiente: Alemán dio a la ingeniería sanitaria una participación establecida en el presupuesto, pero no estimuló su crecimiento. Ruiz Cortines casi duplicó el porcentaje proyectado, pero la participación ejercida nunca pasó del 0.5 %. En pesos per capita, la ingeniería sanitaria debió llegar a obtener un peso en 1955, pero en la práctica esto no ocurrió hasta 1958. A pesar de la campaña de propaganda emprendida por López Mateos en pro del agua potable y el alcantarillado, el programa de gastos de Ruiz Cortines apenas se mantuvo, habiendo perdido un poco en porcentajes realmente asignados. Las cantidades presentadas en el cuadro VII-4 están incluidas en los gastos de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, pero han sido separadas en este estudio con objeto de distinguir las funciones sociales de las económicas de esa secretaría.

CUADRO VII-4.  Gastos para agua potable y alcantarillado, 1947-1963

      a   En pesos per capita de 1950.
      FUENTE: Véase Apéndice B.

      LA CREACIÓN DE UN DEPARTAMENTO DE TRABAJO

Como hemos visto en el último capítulo, la creación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público marcó la transición del Estado pasivo al Es-

202                              EL PRESUPUESTO FEDERAL                 

tado activo; la creación de un Departamento Autónomo de Trabajo fue parte de este programa. El presidente Rodríguez envió la iniciativa para la reorganización de su gabinete al Congreso en 1932 con el siguiente mensaje:                                                        
     El desenvolvimiento industrial universal y el desarrollo paralelo de las actividades sociales han repercutido fuertemente en todos los órdenes de la vida de las colectividades y determinado su completa transformación. Las actuales condiciones de incertidumbre por que atraviesa el mundo han venido a confirmar la teoría ya antes admitida, de que los fenómenos políticos, jurídicos y sociales no pueden considerarse ni explicarse en forma satisfactoria si se descuidan las características que les imprimen los fenómenos económicos.                                                 
     El intervencionismo estatal, una de las orientaciones modernas más discutidas, ha venido imponiéndose paulatina pero seguramente en todos los países. El Estado moderno ha abandonado su conformación netamente política, para intervenir decididamente en la vida económica de las colectividades, transformando, para este fin, su estructura constitucional, especializando sus órganos con una mejor división del trabajo.
     ... el Ejecutivo debe seguir una política económico social fundada sobre bases técnicas ... (con el objeto de ajustarse a] un creado número de casos en el que los intereses del capital y del trabajo, por apremiantes ameritan una resolución inmediata ... [por lo que es necesario que] en México, como en casi todos los países adelantados del mundo, se establezca un deparlamento del Trabajo, órgano auxiliar del propio Ejecutivo Federal y dependiente directamente del mismo.8
     En el Departamento Mexicano de Trabajo nunca se han hecho grandes desembolsos. Regula las condiciones y los conflictos del trabajo, y fíja la política por seguir. El primer secretario del Trabajo fue Juan de Dios Bojórquez, el constitucionalista de 1917, y fue él quien le dio a la Secretaría del Trabajo personalidad para enfrentarse a la depresión de la primera parte de los treintas. El secretario del Trabajo de Cardenas, Silvano Barba González, aprovechó este órgano del gobierno para alentar las huelgas por medio de decisiones que favorecían al trabajo en contra del capital. El secretario del Trabajo de 1952 a 1958 fue Adolfo López Mateos, quien se valió de esta agencia para evitar huelgas por medio de la conciliación activa de intereses opuestos. (La norma seguida en las huelgas desde 1920 se trata en la Segunda Parte de esta obra.) Como la Secretaría del Trabajo no ha desempeñado un papel de mucha importancia en las operaciones presupuestarias, no se analiza por separado en porcentaje y per capita, pero sí se le incluye en el cuadro VII-5, en el

     8 El Nacional, 21 de septiembre, 1932.

GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                        203

cual se hace un examen de los gastos sociales menores como porcentaje del presupuesto.                                                    

ASUNTOS INDÍGENAS                    

Cárdenas estaba sumamente interesado en la integración del indio a la vida, nacional social y económica. Con este fin, fundó un Departamento de Asuntos Indígenas para que Se ideara la forma de enseñarles el español, y para ayudarlos a adaptarse a la vida moderna. Cárdenas no se proponía cambiar completamente las costumbres de los indígenas, sino enseñarles los métodos y los fines de la civilización del siglo XX, además de alentarlos a conservar lo mejor de sus valores y sus costumbres. Cardenas hizo un sumario de este punto de vista al decir en 1940:        
 
    La fórmula de “incorporar al indio a la civilización”, tiene todavía restos de los viejos sistemas que trataban de ocultar la desigualdad de hecho, porque esa incorporación se ha entendido generalmente como propósito de desindianizar y de extranjerizar, es decir, de acabar con la cultura primitiva: desarraigar los dialectos regionales, las tradiciones, las costumbres y hasta los sentimientos profundos del hombre apegado a su tierra. Por otra parte, ya nadie pretende una resurrección de los sistemas indígenas precortesianos, o el estancamiento incompatible con las corrientes de la vida actual. Lo que se debe sostener es la incorporación de la cultura universal al indio, es decir, el desarrollo pleno de todas las potencias y facultades naturales de la raza, el mejoramiento de sus condiciones de vida, agregando a sus recursos de subsistencia y de trabajo todos los implementos de la técnica, de la ciencia y del arte universales, pero siempre sobre la base de la personalidad racial y el respeto de su conciencia... 9                  

     El Departamento de Asuntos Indígenas fue suprimido para establecer e1 Instituto Nacional Indigenista en 1948. El Instituto Nacional Indigenista fue creado de acuerdo con la resolución tomada en el Primer Congreso Interamericano Indigenista que tuvo lugar en 1940 en México y en donde Cárdenas se valió de las palabras antes mencionadas. El nuevo instituto es un órgano autónomo que no está bajo el control directo de los gastos federales. Este instituto construye caminos, suministra agua potable a las aldeas indígenas, da instrucción sobre deportes e higiene, y se esfuerza por mejorar la vida de los indígenas. El Instituto ha tomado otro rumbo del que seguía Cárdenas. Afirma que el problema del indio en México no es racial puesto que México es un país de sangre mez-

     9 Cárdenas, Cárdenas habla, 271.

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CUADRO VII-5. Gastos sociales menores en porcentaje

     FUENTE: Véase Apéndice B.

GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                                    205

clada; hace ver que cuando el indio abandona su comunidad, deja de ser indió, ya que la cultura moderna que acepta tiene más importancia que la sangre, al determinar de su manera de vivir. No obstante, el ínstituto está de acuerdo con Cárdenas en que las costumbres del indio no deben erradicarse. La mira del Instituto es permitir al indio vivir con los mejores valores de su pasado, reteniendo sus artes y oficios, mientras goza de un superior nivel de vida.10
     El Departamento de Asuntos Indígenas existió solamente cerca de 12 años, y no tuvo importancia en las asignaciones presupuestarias. Se había planeado gastar hasta el .7 % en él en 1939 y 1940, pero solamente se llegó a gastar el .5 %. Estos totales están en el cuadro VII-5 y demuestran que la agencia tuvo una importancia cada vez menor después de l943. Desde la creación del Instituto Nacional Indigenista como agencia autónoma, los datos no se presentan, ya que no pueden verse en el presupuesto. Sin embargo, según un resumen reciente de la obra del Instituto, éste ha tenido a su disposición una cantidad todavía menor de la que tuvo el Departamento de Asuntos Indígenas. Si incluyésemos este total en el presupuesto en proyecto, en general llegaría al .1 %. Hasta 1951 no hubiera llegado a tanto, y desde 1962 hubiera llegado al .2% del presupuesto.11

GASTOS SOCIALES NO CLASIFICADOS

La participación en el presupuesto de Erogaciones Adicionales dedicada a lo social no ha sido de mayor cuantía. Recientemente aumentó un poco como lo muestra el cuadro VII-5. Con los gastos no clasificados se han pagado las contribuciones del gobierno al Instituto Mexicano del Seguro Social. Este instituto, fundado en 1943, es una agencia deseentralizada que se dedica a la administración del seguro social como servicio público nacional. El programa abarca las prestaciones por enfermedades, accidentes, maternidad, vejez, invalidez y defunción. La mayor
parte de la ayuda prestada se da en forma de servicios médicos, aunque la ayuda monetaria sea parte del programa que protege a los empleados y sus dependientes. El Instituto cobra contribuciones a la parte patronal y a los trabajadores, invierte los fondos y administra todos los aspectos del seguro.12
     La mejor manera de poder apreciar el papel que han desempeñado

     10  Instituto Nacional Indigenista, “Realidades y Proyectos, 16 Anos de Trabajo”, Memoria 10 (1964) 11-13.
     11  Ibid., 17.
     12  Consúltese Tucker, The Mexican Govemment Today. capítulo 23.

206                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

las erogaciones desde que fue fundado en 1943 el Instituto Mexicano del Seguro Social, es presentar los totales que éste ha recibido. Primeramente, estos fondos fueron asignados al Instituto en 1944 como parte de la deuda pública, y se convirtieron en parte de Erogaciones Adicionales cuando el gobierno resolvió que tanto las pensiones como las prestaciones médicas en realidad no eran parte de la deuda de México. (Las cifras que aparecen en el cuadro VII-6 están incluidas en Erogaciones Adicionales en el cuadro anterior.)

CUADRO VII-6.  Asignaciones federales para el Instituto Mexicano
                        del Seguro Social (incluidas en cuadro VII-5)

      a   En pesos per capita de 1950.
      FUENTE: Cuadro VII-5..

     El Instituto del Seguro Social siempre ha percibido menos, en porcentaje, de lo prometido por el Ejecutivo. Hasta el periodo de la presdencia de López Mateos, los porcentajes ejercidos y proyectados del Seguro habían sido de menos del 3 %. La ideología de la revolución equilibrada se propuso atribuir mayor importancia al Seguro Social desde 1958, en la época de Ruiz Cortines, pero el verdadero impulso no se

GASTOS EN PRO DE LO SOCIAL                                    207

le dio hasta 1962 y 1963, cuando el Seguro Social percibió el 2.7 y el 3.3 % del presupuesto, habiéndose proyectado el 4.5 %. Hasta 1957, los fondos per capita para el Instituto Mexicano del Seguro Social habían sido muy limitados. Durante los dos últimos años de Ruiz Cortines, el Instituto tuvo a su disposición 3 pesos per capita; López Mateos puso a su disposición más del doble. Y así, después de años de pobreza y relativa oscuridad, el Seguro Social ha alcanzado gran importancia, al punto de haberse convertido en un punto clave de propaganda de la ideología de la revolución equilibrada.                              
     Con los grandes presupuestos con que cuenta el gobierno de México desde la década de 1940, la ideología de la revolución equilibrada puede llegar a ponerse en vigor. Es obvio que hoy se dispone para los presupuestos de las mayores cantidades en la historia de México. Aun cuando
los porcentajes no se distribuyan equitativamente en pro de lo social, de lo administrativo y de lo económico, existe la posibilidad de que lleguen a alcanzarse las metas de la Revolución por eliminar la pobreza en lo material y en lo espiritual.