Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/gastos_economia.html

VI.       GASTOS EN LA ECONOMÍA

LOS GASTOS que aquí tratamos representan todos los fondos federales, incluyendo inversiones de capital asignadas a las agencias o a las categorías presupuestarias que tienen que ver directamente con la vida económica de la nación. Por ejemplo, los fondos que se gastan para el mantenimiento de precios podrán clasificarse como gasto social y como gasto económico; pero, dado que fomentan primordialmente la estabilidad económica, se les clasifica como gastos económicos por lo que atañe a esta obra. Aquí lo importante es la coherencia.
     La política presupuestaria económica, año por año, de la Revolución se presenta en el cuadro VI-1. El surgimiento del estado activo se podrá ver de manera clarísima por el aumento de los gastos económicos reales en e1 año 1936. Aunque las asignaciones económicas habían aumentado al 32.5 % en 1925, cuando Calles fundó el Banco de México, lo que constituyó un aumento considerable del 18.4 % que tenía en 1924, esta proporción no se mantuvo. Ortiz Rubio se le aproximó en 1930 y 1932, pero para el año 1934 había bajado a 23.2, poco antes de que Cardenas se hiciera cargo del presupuesto para 1935. Cárdenas hizo un desembolso del 31.6 % del presupuesto en pro de la economía en 1935, y al año siguiente llegó a gastar 42.6 %. Cárdenas había planeado gastar solamente el 30.6 % en la economía para 1936, y los gastos proyectados coincidieron con los ejecutados en porcentaje solamente durante un año, en 1938. Todos los presidentes desde Cárdenas hasta Ruiz Cortines consistentemente disminuyeron su interés inicial en el desarrollo económico. Es posible que hayan proyectado esos fondos del presupuesto para cubrir todos los aspectos del gobierno, encauzando la mayor parte de los nuevos ingresos hacia los gastos económicos. López Mateos invirtió esta tendencia: gastó menos de lo proyectado en 1961 y 1962.
      En 1936 Cárdenas hizo gastos ejercidos de 35.6 pesos per capita en pro de la economía. Esto es el triple de lo que se gastó en 1924, doce años antes. Y doce años después esta cifra casi se duplicó, al llegar a 66.5 pesos per capita en 1948, en la época de Alemán. Al año siguiente Alemán aumentó este gasto a 94.9 pesos hasta entonces. Ninguno de los presidentes, antes o después de Ruiz Cortines en 1958, había planeado jamás gastar más de 60 pesos per capita.
     Los porcentajes más altos en gastos ejercidos dedicados a la vida económica se efectuaron durante la presidencia de Ruiz Cortines y la de Alemán: 57.9 en 1954 y 56.9 en 1952. López Mateos recortó estas cifras, volviendo a 31.8 para 1961 y después sólo aumentó el énfasis económico

161

162                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

   CUADRO VI-l     

                    Gastos económicos: Participación en porcentaje y pesos
per capita desde 1900

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    163

                                       CUADRO VI-1 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
     FUENTE: Véase Apéndice B.                                                 

a 41.3. En cuanto a la intervención del Estado en asuntos económicos del país, México ha logrado mucho desde los días de Juárez, cuando apenas se gastó el 5 % en esta categoría. Después de 1947 aun los gastos en proyecto, que nunca han oscilado en porcentaje como las cifras ejecutadas, por lo general han sido más del doble de lo que Juárez y Díaz planearon gastar. Los componentes de estos totales nos ofrecen revelaciones fascinantes.

AGRICULTURA Y RIEGO

Como México tuvo una economía predominantemente agraria durante los primeros 60 años de este siglo, los gastos en pro de agricultura y riego han sido vitales para el desarrollo nacional. La obra de riego patrocinada por el gobierno federal se inició en 1926, y la Comisión Nacional de Irrigación fue elevada al rango de Secretaría de Recursos Hi-

164                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

   CUADRO VI-2     

Agricultura y riego

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    165

                                       CUADRO VI-2 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
           FUENTE: Véase Apéndice B.

dráulicos durante la presidencia de Alemán en 1947. Antes de esa fecha los gastos para el riego estaban incluidos en los de la Secretaria de Agricultura, y por lo tanto las asignaciones totales para estas dos entidades relacionadas se han combinado en el cuadro VI-2. Los fondos para el agua potable y para el alcantarillado han sido restados de los gastos de la Secretaría de Recursos Hidráulicos porque constituyen un gasto que corresponde al ramo social.
     El gran cambio en la política del gobierno mexicano no corresponde ni periodo de Alemán ni al de Cárdenas como a menudo se ha creído. El hincapié presupuestario en agricultura y riego se hizo durante la última parte del periodo de Calles. En 1927 y 1928 Calles tuvo en proyecto 10.8 % del presupuesto para esta clase de desarrollo económico. Tales proyectos eran mucho más altos de lo que anteriormente se había planeado para el campo, a excepción del 10.1 % que Obregón tuvo planeado gastar en 1922. Las duras realidades de la política mexicana du-

166                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

rante la primera parte de la década de 1920 impidieron qué Obregón llevase a cabo esta clase de desarrollo, pero para los últimos años de esa década a Calles le fue dable poner en ejecución sus propios planes en pro del crecimiento económico. La rebelión de 1927 obligó a Calles a hacer un recorte de 1.8 % de lo que tenía proyectado gastar, pero para 1928, ya sin obstáculos que se lo impidiesen, gastó los fondos que tenía en proyecto. Calles duplicó el porcentaje que gastara Obregón, y triplicó el de Madero en agricultura y riego. Calles hizo hincapié en el desarrollo de las tierras más que en su distribución, estableciendo una norma que se sigue hasta el presente, contraria a la que han seguido los presidentes que han favorecido la distribución de tierras, quienes generalmente han atribuido menos importancia a los fondos dedicados al mejoramiento de la agricultura y del riego.                       
     El periodo de dificultades políticas de 1928 a 1934 siguió, de manera general, las características arriba expuestas. Portes Gil entregó tierras a un ritmo acelerado, como veremos en la Segunda Parte, y por lo tanto redujo el porcentaje de los fondos federales asignados a la agricultura y el riego. Durante la depresión, Ortiz Rubio no distribuyó muchas tierras, pero en cambio hizo gastos ejecutados del 8.5 % del presupuesto para el desarrollo agrícola. La excepción la constituyó el presidente intermo Rodríguez, quien se encontraba demasiado atareado en la formulación de un nuevo código agrario y en los preparativos para las elecciones, para dedicarse al riego agrícola o a la distribución de mucha tierra. Y además. Rodríguez no era muy partidario de que el Estado interviniese en gran escala en los asuntos económicos del país, a pesar de lo prometido en sus discursos. Estaba dispuesto a favorecer los gastos sociales, pero fue principalmente un presidente de tendencia administrativa.                                                            
     Al principio de su periodo presidencial. Cárdenas no dio mucho apoyo a la Secretaría de Agricultura y a su Comisión de Irrigación Nacional, pero, de 1937 a 1939 asignó casi el 8 % del presupuesto en gastos ejercidos en favor de esas agencias, o sea cerca del 2 % menos de lo proyectado en 1938. El interés de Cárdenas en esas dependencias se desvanecio durante el último año de su periodo presidencial, preparando con esa actitud la disminución que hizo Ávila Camacho, cuando los porcentajes reales bajaron al 3.3 y al 2.2 %.                                
     Cuando el sueño de la distribución de tierras empezó a desvanecerse ante las perspectivas del desarrollo económico, Ávila Camacho aumentó los gastos ejercidos en pro del riego a 8 % en 1943 y 1944. Los gastos proyectados aumentaron en 1945-1946, habiendo llegado al punto más

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    167

alto en la historia de México, el 18.5 %, aunque los gastos ejercidos llegaron solamente a cerca del 11 % en esos años.
     Miguel Alemán abandonó su interés por la reforma agraria para aumentar los gastos ejecutados en pro de la agricultura y riego al 12.5 % durante el primer año de su periodo presidencial, manteniendo una proporción de 8 a 11 % durante la mayor parte de su gobierno. Y su protegido, Adolfo Ruiz Cortines, mantuvo esta proporción hasta 1955 cuando el énfasis puesto en la agricultura y el riego bajó de nuevo. Para 1961 los gastos reales bajaron a 4.8 %.
     Aunque Calles inició importantes programas de riego, dándole ímpetu a la agricultura, la magnitud de los ingresos federales determinó que gastara solamente 7 pesos per capita. Esta cifra no fue sobrepasada hasta 1939, y después de 1943 la Secretaría de Agricultura recibió una participación tan alta de sus fondos exclusivamente para el riego, que en 1947 se tuvo que crear una nueva secretaría. En 1947 se gastaron cerca de 11.4 pesos reales en riego y 2.9 pesos en agricultura. Desde 1926 los trabajos de riego han recibido el énfasis anual presentado en el cuadro VI-3. Estas cifras han sido tomadas del cuadro VI-2.
     La Secretaría de Recursos Hidráulicos en efecto ha recibido mucho más fondos que la Secretaría de Agricultura desde 1947 (las cifras para la última podrán obtenerse restando las cifras presentadas en el cuadro VI-3 de las del cuadro VI-2). Ésta ha sido la norma desde 1934, porque al parecer todos los gobiernos han estado dispuestos a gastar solamente una porción pequeña del presupuesto en investigaciones agrícolas y en la diseminación de ideas y técnicas por todo el país. Y no obstante que se ha hablado tanto sobre la educación agrícola, pocos son los centros que se han establecido y equipado adecuadamente.
     Los fondos ejercidos para el riego fueron aumentados grandemente de 1953 a 1955, y durante 1962 y 1963. En general, la Secretaría de Recursos Hidráulicos ha recibido casi todos los fondos asignados en el presupuesto proyectado, excepto en 1956 y 1957. Los enormes ejercicios de fondos federales para riego han dado motivo a quejas de que los contratos públicos han sido costosos e ineficientes, especialmente durante la administración de Alemán. Sin embargo, recientemente un escritor atacó la política de riego de López Mateos, haciendo ver que una hectárea nueva de tierra regada durante la administración de Ruiz Cortines costaba solamente 3 797.75 pesos, mientras que durante el periodo de seis años de 1958 a 19641 costaba 27 693.46 pesos. Aun tomando

     1 Hector Hugo del Cueto, Informe Semanal de los Negocios, agosto 12, 1964, citado por Valentín Campa, “La política fiscal de López Mateos”, Política, noviembre 1°,  1964.

168                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

   CUADRO VI-3     

  Gastos para riego, 1926-1963 (incluidos en el cuadro VI-2)

   A.  Fondos gastados por el Comité Nacional de Irrigación,1926-1946

     a  En pesos de 1950 per capita.
     b  Los gastos ejercidos pueden no ser exactos debido a que el presupuesto en proyecto no ofrece una dave exacta para hacer los cambios en las cuentas ejercidas.
     c  Tamayo (véase fuente abajo) cita cifras dadas por Emilio Alanís, quien no especifica la fuente.
     d  Las cifras no incluyen obras en el Valle de México.
     e  Cifras no incluidas en Presupuesto y no adaradas en Cuenta Pública.
     FUENTES: Jorge L. Tamayo, “Inversiones gubernamentales en regadío”,  Revista de Economía  9:1 (1946) 37-41, da datos de la Cuenta Pública para 1926-1940 y 1943;
Apéndice B es la fuente para 1940-1946. Cfr. Adolfo Orive Alba,, La política de irrigación en México (México, D. F.: Fondo de Cultura Económica, 1960), especialmente capítulo XVI y p. 161.

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    169

CUADRO VI-3 [conclusión]

 B. Fondos gastados por la Secretaría de Recursos Hidráulicos,1947-1963

     a  En pesos de 1950 per capita.
       FUENTE: Véase cuadro VI-2.

en cuenta los efectos de la inflación así como los de las regiones geográficas, esta diferencia es muy grande, si las cifras son correctas.
     El riego, la agricultura  y la modernización de las regiones rurales, todos son aspectos de la política federal que se han unificado en proyectos regionales de desarrollo.  Por ejemplo, la Comisión del Río Balsa que se inició bajo la dirección de Lázaro Cárdenas, abarca ocho estados de la parte occidental y sudoccidental de México.  Cárdenas estaba empeñado en suministrar electricidad, educaión, transportes, y un desarrollo general a la región, después del éxito que tuvo en el desarrollo del río Tepalcatepec, afluente del Balsas, durante una década.2

     2  Los programas de reigo se explican en la obra de Adolfo Orive Alba, “Las obras de irrigación en México” en México Cincuenta Annos de Revolución, I. La Economía, 337-383, y Cline, México; Revolution to Evolution, 1940-1960, capítulo 7.

170                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

EL CRÉDITO AGRÍCOLA

De tiempo atrás Cárdenas estuvo activo en la contribución al desarrollo de la economía de México. En 1935, estableció el crédito agrícola dentro del presupuesto de México para proveer al campesino los medios para mejorar sus cosechas y poder llevarlas al mercado sin perder su ganancia a manos del especulador. El crédito agrícola significa fondos para comprar semillas, herramientas, equipo y transporte, lo que estimula el cambio en un país que ha estado orientado por las tradiciones agrícolas de subsistencia. Esto significaba, una de dos: o la hacienda producía
para los mercados cercanos, con un gran desperdicio de tierras productoras, o bien producía para sí misma, sobre una base de subsistencia. El campesino pobre, desde luego, por lo general no ha podido hacer más que alimentarse a sí mismo y cosechar productos en cantidades pequeñas para cambiarlos por los artículos que necesita. Cárdenas trató de romper el sistema anticuado al hacer distribución de tierras, y se dio cuenta de que sin el crédito agrícola, el campesino que recibía la tierra no podría trabajarla. A Cárdenas se le ha criticado por no haber puesto suficientes fondos disponibles para dar crédito a las regiones rurales, pero hay que tomar en cuenta que con los presupuestos tan limitados con que contaba de 1934 a 1940, en comparación con los de las siguientes décadas, lo que hizo fue un milagro. Sin embargo, con todo lo que se ha dicho sobre las necesidades del crédito agrícola, fue Cárdenas quien lo estableció y mantuvo como norma hasta la llegada de López Mateos a la escena política.  
     Antes de Cárdenas, poco se hizo para dar crédito al agricultor. En 1926 fundó Calles el Banco Nacional de Crédito Agrícola para facilitar créditos al ejidatario y al pequeño propietario. Este banco fue organizado con objeto de vender sus acciones de capital a los gobiernos federal, de estado, y locales, a bancos privados y a individuos en busca de oportunidades de inversión. Y como este banco extendía préstamos a campesinos que tenían poco o nada con que respaldar los préstamos, y como el ejidatario no puede hipotecar terrenos comunales inalienables los inversionistas prefirieron extender sus propios préstamos que les rendían réditos más altos con menores riesgos. Así que le tocó al gobierno federal tener que proveer casi todo el capital para ese banco. No nos ha sido posible identificar estas inversiones en las cuentas del presupuesto, pero un funcionario relacionado con el programa ha escrito que entre 1926 y 1928 el gobierno invirtió en acciones un promedio de 2 % del presupuesto ejercido por año.3 Un ex secretario de Hacienda hizo

     3 Manuel Gómez Morín, El crédito agrícola en México (Madrid: Espasa-Calpe, 1928), 169.

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    171

ver que la mayor parte de las compras de acciones por el gobierno se hicieron durante el primer año.4 Es significativo observar que el gobierno no siguió con ese promedio, y como en el presupuesto no se hizo ninguna provisión permanente para el crédito agrícola, éste pasó a la historia junto con el Banco Nacional de Crédito Agrícola.
     La fase siguiente del crédito agrícola tuvo lugar durante el periodo de Ortíz Rubio. En época en que los créditos escaseaban y la moneda se devaluaba en México durante la depresión en los años de 1931 y 1932, Ortiz Rubio autorizó el 2 % de su presupuesto para la reorganización de1 Banco Nacional de Crédito Agrícola. Las asignaciones ejercidas fueron del 0.1 % del presupuesto para 1931, y del 4.1 % para el año siguiente. Tanto la crisis política como la actitud indolente del presidente interino Rodríguez en lo que no fuera hacer planes, contribuyeron a poner fin a los créditos en 1933 y 1934. Las medidas legales adoptadas para la reorganización del crédito agrícola en 1934 no tuvieron resultados prácticos para ese año. Un contemporáneo, partidario del México agrario, protestó diciendo que la razón por la que el gobierno no le había extendido ayuda ni al pequeño propietario ni al ejidatario en esos años era que el gobierno no quería comprometerse a prestar ayuda al campesino pobre porque representaba un mal riesgo. Eyler Simpson describió el verdadero problema de México:

     El problema del crédito ejidatario en México no es que sea primordialmente un asunto legal, una organización institucional verdadera, o aun, como se ha dicho, un asunto de dinero: el problema lo constituye el mismo ejidatario. A menos que el gobierno esté dispuesto a reconocer este hecho y a respaldar este reconocimiento con un deseo de dedicar, como parte legítima del sistema bancario, el tiempo, el dinero y el personal que sea necesario para emprender la difícil tarea de modificar las actitudes psicológicas de tiempos inmemoriales, todos los esfuerzos por organizar al ejidatarlo serán en vano. Y en suma, el problema del crédito al ejido, en sus aspectos más fundamentales, no es un problema bancario; es un problema educativo. El progreso que se obtenga en un número de años hada su solución no deberá medirse por utilidad y ganancias pecuniarias, sino por los cambios de actitudes y de valores, por el aumento de la iniciativa, de la responsabilidad y del espíritu de cooperación.5

     4  Alberto J. Pani, La política hacendaría y la Revolución (México, D. F.: Editorial Cultura, 1926), 89.
     5  Simpson, The Ejido, 410-411. Véanse capítulos 22 y 23 para detalles en estudios de casos del problema de la organización ejidataria complicados por las consideraciones políticas y la inefídencia burocrática. Este libro abarca la última parte de la decada de 1920 y la parte de la década de 1930 anterior a Cárdenas.

172                              EL PRESUPUESTO FEDERAL
        CUADRO VI-4. Apoyo federal al crédito agrícola

     a  Cantidad total en miles de pesos corrientes.
     b  En pesos de 1950 per capita.
     FUENTE: Esta tabla se basa en las asignaciones federales para el Banco Nacíonal de Crédito Ejidal y para  el Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero. Esto no refleja  necesariamente la cantidad que estos  bancos dan en préstamos cada año porque los bancos tienen haberes privados, así como de los gobiernos  estatales y locales. Véase también Apéndice B.

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    173

     El general Lázaro Cárdenas llegó a la presidencia con la determinación de respaldar al ejidatario, así como al pequeño propietario, con crédito y con paciencia. En 1935 Cárdenas asignó y gastó el 7.3 % de su presupuesto en crédito agrícola, y los porcentajes en gastos ejercidos subieron al 9.5 % el año siguiente. Aunque no logró mantener este alto porcentaje, sí logró establecer una norma que variaba entre el 3 y el 4 % de los gastos ejercidos para esta categoría de los asuntos nacionales. Las cifras del 4.7 al 4.9 % que puso en proyecto después de 1938 se convirtieron en estándar para la planeación presupuestaria hasta 1942.
     El cuadro VI-4 muestra cómo fueron afectadas las normas establecidas por Cárdenas por el aumento de población y la inflación monetaria. Los porcentajes ejercidos del presupuesto gastados en pro del crédito agrícola no bajaron hasta los anos de la guerra de 1942-1943, para luego desvanecerse en las postrimerías del periodo de Ávila Camacho. En 1948 esta clase de crédito fue abandonado, de improviso. No obstante que con este objeto se pusieron en proyecto 30 millones de pesos, los gastos ejecutados fueron solamente de 5 944 000 pesos, reduciendo el crédito agrícola al 2% del presupuesto. Como luego veremos. Alemán redujo la importancia de varias categorías de gastos económicos, incluyendo la del crédito agrícola, para encauzar esos fondos hacia inversiones federales. El crédito agrícola apenas se recuperó de ese golpe, y cuando Alemán abandonó la Presidencia lo dejó solamente con el 0.5 % del presupuesto real. Ruiz Cortines gastó más de lo proyectado en el crédito para los agricultores, aumentando esta categoría al 1.3 % durante su primer año en el poder, pero después de ese intento cayó de nuevo en la tradicional manera de resolver este problema. Y así el crédito agrícola quedó olvidado hasta que la revolución equilibrada llevó la ayuda a las regiones empobrecidas del campo. En 1962 López Mateos aumentó los porcentajes en proyecto para el crédito agrícola, del 0.6 al 2.1 % ejercido. Hizo lo mismo en 1963 al destinar a esa categoría nuevos fondos que no estaban en el presupuesto. Todas las cifras presentadas aquí que tratan sobre el crédito agrícola están separadas de las categorías de inversión del presupuesto mexicano durante la época 1935-1948, y en adelante separadas de los gastos no clasificados.
     El crédito agrario estuvo año tras año en deterioro hasta que Ruiz Cortines hizo un breve intento por compensar los efectos del aumento de población así como los de inflación, aumentando la cantidad estándar de pesos que Cárdenas había proyectado. Sin embargo, sólo cuando López Mateos aumentó verticalmente las cantidades ejercidas cambiaron las normas tradicionales. En tanto que Cárdenas hizo gastos ejercidos de cerca de 5 a 8 pesos per capita entre 1935 y 1936, la cantidad bajó a cerca de 3 pesos per capita durante sus últimos cuatro años. Ávila Camacho

174                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

aumentó los fondos a 4 pesos per capita después de las elecciones de 1940, pero decayeron gradualmente hasta llegar a 1.4 pesos per capita al dejar el poder. Y Alemán redujo los gastos ejercidos per capita a 0.3 pesos en 1948, pero para 1949 se redimió un poco a los ojos de los campesinos al restituir el crédito agrícola aproximándose de 1 a 1.5 pesos per capita, y esta cantidad se mantuvo cuando Ruiz Cortines aumentó la participación del gobierno en acciones de los bancos de crédito agrícola. Los gastos per capita de López Mateos llegaron a 5.2 pesos en 1962, la cifra más alta desde 1936. Los gastos en proyecto permanecieron por debajo de 1 peso per capita.                                     
     La asignación de 5 pesos per capita para créditos agrícolas todavía está muy por debajo de las necesidades de México. En un país en donde tanta tierra ha sido distribuida en propiedad comunal inalienable, le toca al gobierno federal que hizo esa distribución proveer los créditos para que esas tierras puedan ser trabajadas. Y esos créditos deberán percibir un interés bajo, tomando en cuenta que en México el interés anual del 8 % es considerado bajo cuando es cosa corriente colocar dinero cobrando un interés hasta del 8 % mensual. Desde 1962 México ha tenido a su disposición para créditos agrícolas dinero suministrado por la Alianza para el Progreso. Pero ese dinero quedó restringido por la Agencia para el Desarrollo Internacional del gobierno de los Estados Unidos para que esos fondos fuesen extendidos en créditos a pequeños terratenientes individuales.6  En 1962 la Nacional Financiera recibió 20 millones de dólares, y otro tanto en 1965, todo para préstamos a pequeños terratenientes a través del sistema bancario privado de México, por lo que estas cantidades no aparecen en el presupuesto federal.
     Como los terratenientes pequeños e individuales siempre han recibido más dinero gue los ejidatarios (nmque nunca en cantidades suficientes), y como aún el Banco Agrícola Nacional prefería extender los préstamos a grupos no comunales. Cárdenas fundó el Banco Ejidal por separado en 1939. El cuadro VI-5 nos presenta la participación que el Banco Ejidal percibe de los fondos federales asignados para el crédito agrícola después de 1939. Desde su fundación, este banco ha recibido el grueso de los fondos del gobierno para ese objeto, y el Banco Nacional Agricola y Ganadero solamente percibió menos del 10 % de esos fondos durante la época de Cárdenas, pero, esta asignación de cerca del 10 % fue subiendo gradualmente hasta llegar al 30 % en 1951. Para 1953 Ruiz Cortines empleó más del 70 % de lo permitido por el Gobierno para el crédito rural, en este banco, el cual ahora se dedica completamente al agricultor pequeño e individual. No obstante, para 1954 esta asignación volvió a

     6  El Día, junio 15, 1965.

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    175

su monto normal de un poco más del 30 %. Cuando los fondos fueron puestos a disposición del crédito agrícola por la Alianza para el Progreso por medio del sector privado después de 1961, el gobierno aumentó la participación del Banco Ejidal a más del 90 % del desembolso que éste hace para esos dos bancos dedicados al crédito agrícola.7
     Los presupuestos proyectados muestran bastante constancia en la ásig-

CUADRO VI-5 Participación  del Banco Ejidal en asignaciones federales
para el crédito agrícola

    a   En pesos de 1950 per capita.
      FUENTE: Véase cuadro VI-4.
      7  Díaz Ordaz creó recientemente el Banco Nacional Agropecuario con una inversión del Gobierno de 500 millones de pesos.  Teóricamente este banco no suplantará a los bancos existentes para el crédito agrícola.  Véase El Día, marzo 6, 1965.

176                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

nación de fondos al Banco Ejidal, cantidades que realmente recibió hasta el periodo 1953-1960, después de lo cual recibió una participación menor de la que se tenía proyectada. El cuadro VI-5 muestra también que después de 1962 López Mateos encauzó el 30 % más hacia los créditos a ejidatarios de lo que se había puesto en proyecto. El porcentaje del crédito ejidal en proyecto, como participación del crédito agrícola del gobierno, permaneció estable al llegar al 66.7 % entre 1947 y 1955, habiéndose quedado en el 70 % tres años más.                
     Las diferencias entre las políticas presidenciales de Cárdenas, Alemán, y López Mateos son especialmente notables al analizar el crédito agrícola. Fácil es comprender por qué Cárdenas y López Mateos son los héroes del sector agrícola de la sociedad, porque ellos no solamente fueron los que distribuyeron la mayor cantidad de tierras, sino que, relativamente; fueron ellos también los que suministraron el crédito para trabajar esas tierras. Y es comprensible que Alemán sea el héroe del sector moderno de la sociedad que ha abandonado la empresa de tratar de que las tierras pequeñas, ineficientes y pobres sean las que alimenten al país. El enfoque de Alemán al riego, las obras públicas y la industrialización no ha sido bien recibido entre los campesinos; pero, conforme México se urbaniza, existe la posibilidad de que se convierta de villano en héroe para una parte cada vez mayor de la sociedad mexicana.                     

COMUNICACIONES Y OBRAS PÚBLICAS

La Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas fue un puesto clave en el gobierno de México durante el siglo XIX, cuando el control de las comunicaciones determinaba el control del gobierno. Todavía puede decirse lo mismo del México del siglo XX, con sus nuevos métodos de
comunicación por ferrocarril, carreteras pavimentadas, aviación, teléfono y telégrafo. El secretario de Comunicaciones es quien vela por los que viajan y vigila la trasmisión de ideas, lo que le coloca en posición ventajosa para sugerir al Presidente de México cómo enfrentarse a una
rebelión armada. Con la disminución de las amenazas de revuelta, con el aumento de los fondos para obras públicas, y con lo complicado que se ha vuelto el manejo del gobierno y las necesidades de implantar especializaciones, en 1959 se hizo necesario dividir esta secretaría en dos, conviniéndola en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y la Secretaría de Obras Públicas. Las cantidades expuestas en el cuadro VI-6 representan los desembolsos en conjunto de estas dos secretarías con el objeto de presentar datos históricamente coherentes.
     Los gastos en Comunicaciones y Obras Públicas han desempeñado un

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    177

CUADRO VI-6. Comunicaciones y Obras Públicas

178                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

                                       CUADRO VI-6 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
           FUENTE: Véase Apéndice B.
papel importante en la política presupuestaria federal para la integracíon del país. No obstante, los porcentajes de gastos hechos para comunicar los diferentes sectores del país por medio de una infraestructura nacional a veces han parecido bajos. El problema de México ha consistido en dar a un presupuesto pequeño una variada efectividad. Porfirio Díaz sentó la norma a seguir para el gobierno de Madero y de los gobiernos que le siguieron hasta el surgimiento del estado acüvo. Durante la administración de Ortiz Rubio en 1930 y 1931, la Secretaria de Comunicaciones y Obras Públicas entró en funciones para dar nueva vida a la economía en época de crisis. Por ejemplo, la construcción de carreteras organizada por Calles en 1925 cobró impulso cuando Juan Andreu Almazan se hizo cargo de esa secretaria en el gabinete de Ortiz Rubio. Los niveles de Díaz fueron sobrepasados en porcentaje durante los años de 1930 y 1931, y los gastos ejercidos de la Secretaria de Comunicaciónes llegaron a 9 y a 10 pesos per capita, o sea el doble de lo gastado durante el periodo de 1900 a 1910.
     Las dificultades políticas provocadas por la renuncia obligada de Or-

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    179

tiz Rubio en 1932 determinaron que el empuje puesto en la integración del país empezara a disminuir hasta la llegada de Cárdenas al poder.
     Como el presidente Cárdenas estaba interesado en las perspectivas de planeación del Estado por medio de la Secretaría de la Economía Nacional, no le atribuyó inmediatamente gran importancia a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas. Cárdenas desde un principio nombró como Jefe de la Secretaría de Economía a Francisco J. Múgica, hombre clave en su régimen, para preparar un programa de integración económica nacional. En la lucha por el poder entre Cárdenas y Calles, Cárdenas reorganizó su gabinete transfiriendo a Múgica a la SCOP, donde pudiera controlar este puesto clave y también dedicarse a la tarea práctica de resolver la integración nacional. El resultado de esta medida pudo verse en 1937 cuando la SCOP llegó a su máximo en gastos ejercidos en participación de los fondos federales, llegando al 18.2 %. Y la secretaría de Múgica alcanzó su cima en gastos per capita ese mismo año, cuando gastó realmente 14.9 pesos.
     Con la expropiación del petróleo en 1938 y el establecimiento de la economía de guerra poco después, la participación de la SCOP en el presupuesto disminuyó, llegando hasta el 7.8 % en 1942, y a 8.0 pesos per capita. Los proyectos de obras públicas como construcción de carreteras prácticamente se interrumpieron de 1939 a 1942, como se demuestra en el Apéndice L. Con la llegada de Alemán al poder terminaron las bajas participaciones de la SCOP en el presupuesto, porque para los años de 1947 y 1948, había gastado cerca del 14% del presupuesto (habiéndose proyectado una cantidad mayor), y los gastos ejercidos per capita llegaron a 22.4 pesos en 1952. Esa cantidad fue superada por López Mateos

    CUADRO VI-7. Parte correspondiente a obras públicas
en la, asignación federal “Comunicaciones y Obras Públicas”

     FUENTE:  Cuadro VI-6.

180                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

en 1960 al dar a la Secretaría de Comunicaciones y a la Secretaría de Obras Públicas una asignación combinada de 25.8 pesos per capita, un poco más de lo proyectado para ese año. El cuadro VI-7 resume la parte correspondiente a gastos, en comunicaciones y obras públicas realizados desde 1955 cuando tales fondos fueron detallados con toda claridad en el presupuesto. La Secretaría de Obras Públicas ha recibido del 50 al 60 % de los gastos totales para esas dos secretarias, que sustituyeron a la SCOP en 1959.

LAS INVERSIONES

Las inversiones federales en ferrocarriles, energía eléctrica, acciones, bonos, fideicomisos y créditos extendidos a los estados y gobiernos municipales no tuvieron importancia hasta 1949. Juárez tenía en proyecto gastar el 3.8 % de su presupuesto para la compra de acciones del ferro carril de Veracruz a la capital, pero no pudo gastar en ello ningún dinero. La fundación del Banco de México por Calles en 1925 significó una gran inversión del 18.5% del presupuesto, que no estaba en el proyecto. Las inversiones federales de importancia se iniciaron cuando llegó Alemán a la Presidencia. Durante el año de 1949 Alemán tenía en proyecto gastar el 5.4 % del presupuesto para cubrir esta nueva clase de inversiones que habían sido estipuladas en 1947, pero en gastos ejercidos hizo el 24.1 % en esta categoría, y muchas de estas inversiones sirvieron de estímulo á la industria y a la agricultura.
     Alemán y sus consejeros opinaban que gobierno y comercio debían trabajar en conjunto con la cooperación del sector obrero para la industrialización de México. Sanford Mosk ha hecho ver claramente que lo que Alemán y sus partidarios propugnaban no era la intervención del Estado propiamente dicha, porque, “en tanto que al gobierno le asignan un papel importante.... solamente sugieren que llegue a una decisión a base de informaciones y sugerencias dadas por los grupos industriales interesados. Lo que proponen es, más bien, la intervención del comercio en el gobierno y no la intervención del gobierno en el comercio”.8 La cooperación con el sector privado por medio de las participaciones del Estado en empresas mixtas públicas y privadas, discutidas en el capítulo IV, ha servido como base para muchas de las inversiones que aparecen en el cuadro VI-8.
     Las inversiones nunca se habían proyectado por encima del 12 % del presupuesto, pero en las inversiones reales superaron ese porcentaje entre los años de 1949 a 1960, alcanzando seis veces del 20 al 25 % (1949,

     8  Mosk, Industrial Revolution in México, 29.

CUADRO VI-8. Inversiones

     a   En pesos per capita de 1950.
      FUENTE: Véase Apéndice B..

182                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

1951, 1952, 1954, 1958, 1960). Durante este periodo los gastos para inversiones per capita llegaron a 54.6 pesos en 1960, y subieron a más de 30 pesos para todos los años a excepción de dos (1950 y 1953). Durante la presidencia de López Mateos, las inversiones disminuyeron después de 1960, llegando a menos del 10 % y de 25 pesos per capita de los fondos federales. A las inversiones se les ha relacionado con la parte no clasificada (erogaciones adicionales) del presupuesto asignada a gastos económicos.

GASTOS ECONÓMICOS NO CLASIFICADOS

Las transferencias para industria y comercio, los subsidios para las agencias descentralizadas y el apoyo para el mantenimientto de los precios en el mercado se hacen por medio de fondos del presupuesto denominados Erogaciones Adicionales. La parte de los gastos económicos no clasificados (cuadro VI-9) coincide en parte con los gastos de inversión, por lo que muchas de las partidas podrían aparecer bien con una denominación o con la otra. La denominación de Erogaciones Adicionales fue adoptada para el presupuesto en 1947, y previamente partidas tales como el crédito agrícola se incluían en inversiones, en lugar de erogaciones adicionales. Otras partidas tales como las transferencias para estimular la producción económica se incluían en las asignaciones para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
     Cárdenas había principiado con una cantidad modesta la transferencia de fondos para los productores de ciertos productos agrícolas con objeto de desarrollar, por ejemplo, el cultivo del henequén, del plátano, del azúcar, y la producción de papel, y este programa se extendió mucho durante la administración de Ávila Camacho para incluir el desarrollo del comercio y de la industria. Alemán siguió con la trayectoria posterior a 1940, y en su Programa de Gobierno hizo la siguiente aclaración:

     Dentro del programa del desarrollo económico del país, el plan de industrialización constituye el capítulo más importante, ya que de su ejecución dependen los objetivos fundamentales hada los cuales se orienta el desenvolvimiento histórico de nuestra patria en la etapa de la posguerra: la autonomía económica de la nación y elevación de las condiciones materiales y culturales de las grandes masas del pueblo.
     El país entero redama la industrialización. Para ello es indispensable: 1) realizar una revisión de las industrias existentes antes del estado de guerra; 2) llevar a cabo el estudio necesario de las industrias que se crearon por el estado de emergencia y las posibilidades de que subsistan y, 3) estu-

                        GASTOS EN LA ECONOMÍA                    183

CUADRO VI-9.  Participación en los gastos económicos no clasificados

      a   En pesos per capita de 1950.
      FUENTE: Véase Apéndice B..

diar y fomentar las industrias que sean necesarias para el desenvolvimiento del país y que todavía no se han iniciada en nuestro medio.9

     Los gastos ejercidos para esta categoría siempre han sido mayores de lo que se había proyectado, tanto en porcentaje como en pesos per capita. Y desde Ávila Camacho éstos han permanecido en más del 10 % de los gastos ejecutados salvo en cuatro años (1951, 1952, 1960, y 1961). En

     9  Alemán, “Programa de Gobierno”.

184                              EL PRESUPUESTO FEDERAL                  

términos monetarios, los gastos realizados han permanecido cerca de 20 pesos per capita desde 1954, casi sin excepción.                      

GASTOS ECONÓMICOS MENORES

En el cuadro VI-10 se incluyen tres categorías del presupuesto mexicano, con objeto de reanudar las actividades de aquellas agencias de gobierno que no han tenido mucha importancia en las consideraciones presupuestarias. Dentro de estas agencias se encuentran la Secretaría de Industria y Comercio (Secretaria de la Economía Nacional), el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización (Departamento Agrario), y el Departamento de Turismo.
     Durante el siglo XIX la unidad gubernamental que tenia a su cargo la reglamentación y el desarrollo de la economía agraria era el Ministerio de Fomento, y éste poseía una oficina pequeña que tenia a su cargo los asuntos de industria y comercio; después de la revolución de Madero se le agregó una oficina que se encargara de los asuntos laborales. Con el concepto de Díaz de que el Estado fuese el protector del capital, no había necesidad de una reglamentación de la industria y del comercio.  Primordialmente, México era un país agrícola y se creía que la creación  de un ministerio de Industria y Comercio independiente era superflua, opinión que perduró hasta la llegada de gente nueva al poder, después de 1910. El levantamiento de 1910 hizo que la mayor parte de los mexicanos se diera cuenta de la importancia del comercio en la vida de la nación. El general Victoriano Huerta dividió el Ministerio de Fomento en el de Agricultura, ya mencionado, y un ministerio que se encargase de los asuntos de la industria y del comercio. El nuevo ministerio fue concebido principalmente para ejercer una función administrativa, y sus actitudes representaban el concepto pasivo del Estado, que prevaleció hasta la depresión mundial de 1929.
     La crisis económica tuvo en México varios efectos sobre la acción ministerial. El presidente Ortiz Rubio aumentó el estímulo a la economía al asignar un porcentaje mayor de los presupuestos proyectado y ejercido a la Secretaria de Industria. Comercio y Trabajo en 1980. Sin embargo, al parecer esto no fue suficiente para resolver el problema económico de 1930 a 1933, ni para apaciguar los temores del pueblo. Para restablecer la confianza de los comerciantes y mantener la confianza de los revolucionarios había que tomar medidas mayores, y el 21 de septiembre de 1932, tan sólo 20 días después de haber ascendido a la Presidencia, Abelardo Rodríguez anunció la reorganización del Poder Ejecutivo para combatir activamente la crisis. Durante los últimos meses de 1932 los

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    185

CUADRO VI-10.  Gastos económicos menores en porcentajes

186                              EL PRESUPUESTO FEDERAL                  

CUADRO VI-10 [conclusión]

     FUENTE: Véase Apéndice B.

periódicos de México comentaron con interés y aprobación el cambio de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo en Secretaría de Economía Nacional y en un independiente Departamento del Trabajo. El primer secretario de la Economía Nacional, Primo Villa Michel, tomó posesión el 2 de enero de 1933, y explicó a la nación el objeto de su secretaría diciendo:
 
    La Secretaría de la Economía Nacional tiende a llenar una necesidad de coordinación dentro de las actividades ... en la vida económica del pais, que no ha tenido hasta hoy una orientación definida y unificada ... La crisis actual ha venido a subrayar la necesidad urgente de una adecuada orientación de nuestra política económica como medio de obtener el desenvolvimiento integral de los diversos factores que forman la estructura económica del país. La necesidad imperiosa de conseguir el equilibrio nacional reclama una acción técnicamente orientada para ampliar el campo y la capacidad de nuestros mercados interiores y asegurar los exteriores. La Secretaría de la Economía tiende, pues, a ser el auxiliar del Gobierno Federal en la política de intervencionismo estatal en materia económica y social que actualmente siguen casi todos los países.10                 

     La planificación estatal de cómo coordinar el desarrollo económico rural y urbano entró en boga bajo el régimen de Rodríguez, pero no tuvo importancia en el presupuesto hasta la llegada del general Lázaro Cárdenas al poder en diciembre de 1934. Con Francisco J. Múgica en la Secretaría de la Economía Nacional, la planificación económica reci-

     10  El Universal, enero 3 de 1933.                                           

GASTOS EN LA ECONOMÍA                    187

bió el 5.3 % de los gastos ejercidos en 1935. Y a pesar de que Múgica fue transferido a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas para controlar ese puesto clave durante la controversia política entre Cárdenas y Calles, la Secretaría de la Economía Nacional ganó en importancia, habiendo llegado a recibir para 1937 el 10.1 % del presupuesto realizado, lo que representa un gran aumento sobre el presupuesto proyectado. Conservó esta importancia hasta el año 1943, inclusive.
     Francisco Javier Gaxiola, Jr., secretario de la Economía Nacional de Ávila Camacho, ha indicado recientemente que la planificación estatal durante el periodo 1933-1958 era virtualmente imposible, así como la coordinación de las agencias del gobierno, debido a que la Secretaría de la Economía Nacional compartia sus funciones con la. Secretaría, de Hacienda y Crédito Público, de tanto prestigio. Sin autoridad para actuar, y sin el apoyo directo del Presidente, la Secretaria de la Economía Nacional dejó de tener mucha autoridad después de la segunda Guerra Mundial, habiendo quedado anulada en la consideración presupuestaria.
La secretaría perduró hasta 1958, al cambiar su nombre, nuevamente, al de Secretaria de Industria y Comercio, pues sus funciones verdaderas consistían en reglamentar y desarrollar los asuntos comerciales de la nación.11 Y debe notarse que la Secretaria de la Presidencia, creada en 1959, se ha hecho cargo de la planificación del Gobierno y de los programas de coordinación.12
     El Departamento de Asuntos Agrarios se estableció en 1934 para poner un fin definitivo al sistema de las haciendas distribuyendo la tierra de México entre la población rural. Este departamento siempre ha sido pequeño y nunca ha recibido cantidades del presupuesto suficientes para poder distribuir tierras con la debida exactitud. El departamento se ha dedicado a dividir la tierra en parcelas pequeñas sin preocuparse por la exactitud de los títulos, lo que ha dado como resultado confusión y pleitos por derechos de propiedad. Durante la década de 1960 se trató de poner remedio a estos altercados por medio de programas de revisión, pero esto requerirá mucho tiempo.
     Cuando se creó el Departamento de Turismo en 1959, los ocho principales artículos de exportación de México apenas llegaban al 69 % de las entradas de México por concepto de turismo.13 Sin embargo, el Departamento de Turismo ha tenido que entrar en competencia con el presidente de su propia junta directiva en cuestión de prestigio dentro

     11 Francisco Javier Gaxiola, Jr., Entrevistas con James Wilkie y Edna Monzón de Wilkie, abril 20 de 1964. México, D. F.
     12 Véase capítulo V, nota 16.
     13 José Rogelio Álvarez, “El Turismo”, en México, Cincuenta Afiw de Revolución, I. La Economía, 295-299, p. 295.

188                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

de los círculos del gobierno, pues Miguel Alemán fue nombrado presidente del Consejo Nacional de Turismo, y Alemán pasa el tiempo viajando por el exterior como embajador de buena voluntad, con un gran séquito y gozando de un trato especial como diplomático plenipotenciario. Aunque el Departamento de Turismo no ha tenido para gastar un alto porcentaje del presupuesto federal, en 1961, su mejor año, tuvo disponible 4.6 pesos per capita, y esa cifra representaba casi exactamente la misma cantidad que Madero gastó en comunicaciones y obras públicas durante 1911 y 1912. No cabe duda de que los gastos en pro de la economía han aumentado mucho desde el levantamiento de Madero.
     El presidente López Mateos, maestro de la propaganda, aumentó a nuevos niveles la propaganda publicada en papel fino alabando al gobiemo; después de 1960 calificó el desarrollo económico de México en su informe anual sobre el estado de la nación, llamándolo “un mejor nivel de vida”.14 La revolución equilibrada que desarrolló no es postulada en términos marxistas, pero tampoco en términos capitalistas. Su terminología refleja la ideología de un capitalismo mixto, aunque es más franca acerca del papel activo que el Estado desempeña desde la década de 1930. Y en efecto, un observador casual pudiera llegar a creer que es al gobierno al que se debe dar crédito por todo lo que ha sucedido en México. Y el presidente de México parece ser un déspota benévolo de épocas anteriores, con la salvedad de que posee una maquinaria de propaganda más poderosa, y sus fuentes de producción son mayores, y aunque su reinado no es hereditario, es de sólo seis años. No obstante, el partido oficial sólo podrá seguir manteniéndose en el poder político si cumpie sus muchas promesas de revolucionar el sistema de vida mexicano.

    14  López Mateos, 5 Informes de Gobierno e “Informe ... 1964”, El Día, sept.2, 1964.