Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/gastos_admin_parte1.html

V. GASTOS ADMINISTRATIVOS

HEMOS examinado el contexto general de la política presupuestaria de la Revolución mexicana, y ahora nos podemos dedicar a la política específica de la distribución de fondos. Como el concepto del estado pasivo prevaleció en México hasta la década de 1930. y como determinó que los fondos que habían de servir para gobernar a la sociedad eran de importancia fundamental, nos dedicaremos ahora primeramente a la tarea de investigar los gastos administrativos. Desde la década de 1930 los gastos administrativos de las Fuerzas Armadas, la deuda pública, el ramo judicial, el ramo legislativo y otras agencias de gobierno han disminuido mientras han aumentado los gastos de lo económico y lo social. Toda este historia del cambio de hincapié en los gastos administrativos se expone en el cuadro V-l.

                    
     El examen, año por año, de los gastos administrativos en el cuadro V-l, resumido en los promedios del cuadro II-l revela las tendencias dentro de los periodos presidenciales, y nos permite precisar los cambios de política dulante los años decisivos. El primer cambio considerable de,énfasis del presupuesto tuvo lugar en 1922 durante la presidencia de Obregón, quien llegó a reducir los gastos proyectados al 59.2 %, o sea del 10 al 20 % más baio que los gastos de los años anteriores, un cambio de los gastos ejercidos no se experimentó hasta 1925, cuando el 58.8 % del presupuesto se gastó en lo administrativo. Esta proporción no se volvió norma hasta 1930-1932. La norma de sostener un porcentaje bajo fue alterada por Rodríguez, que luego fue reducida drásticamente por Cárdenas. En 1936, tanto los porcentajes de los adminstrativos proyectados como los ejercidos se redujeron a menos del 50 %, llegando al 47.2 y 40.5 % respectivamente. Durante el último afio de la presidencia de Cárdenas, los totales estuvieron cerca del 46 % del presupuesto. Ávila Camacho hizo aumentar los totales a más del 50 % por última vez en 1952, cuando los gastos ejercidos administrativos llegaron al 53.2 %. Sin embargo, para 1946, había rebajado los gastos administrativos a cerca del 38 % del presupuesto.

     Las últimas grandes reducciones de los gastos administrativos como porcentaje de la distribución federal se hicieron durante las admimstradores de Alemán y de Ruiz Cortines. El primero tenía planeado gastar más del 40% en asuntos administrativos, pero por lo general estuvo por lo menos 10% debajo de esa cifra después de 1949. Al segundo le tocó hacer la última gran reducción cuando logró reducir los gastos administrativos reales al 29.4 %. Después de esa suma, los gastos adminis-

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   CUADRO V-l     

                    Gastos administrativos: Porcentaje correspondiente
  y pesos per capita desde 1900

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                                       CUADRO V-1 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
     FUENTE: Véase Apéndice B.                                                 

trativos aumentaron con López Mateos. Ruiz Cortines también logró gastar el porcentaje que había planeado, pero López Mateos encauzó grandes porcentajes que no habían estado en proyecto hacia lo administrativo. En 1961 López Mateos gastó en asuntos administrativos 19 % más de lo presupuestado. Esto representaba algo así como 87 pesos per capita (en precios de 1950) más de lo que había proyectado. Los 130.4 pesos per capita que López Mateos gastó en dependencias y categorías puramente administrativas fueron paralelos a los 110 pesos per capita que gastó en 1960 y 1962. Previamente, los gastos administrativos habían sido abundantes, al llegar a cerca de 50 pesos per capita con Calles en 1926; y pasaron de 50 pesos per capita en 1942 con Ávila Camacho, y en 1951-1952 con Alemán. Ganancias verdaderas obtuviéronse con Ruiz

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Cortines, y cierto grado de riqueza con López Mateos. Sin excepción, las categorías administrativas desde Cárdenas han recibido más pesos per capita, y a menudo mucho más de lo proyectado. Carranza fue el único presidente en proyectar mucho más de lo que en verdad era posible gastar en lo administrativo, ya que las rentas fiscales se contrajeron enormemente en los años de violencia.

     Ahora veamos de cerca los componentes de los gastos administrativos para comprender las pautas antes expuestas. Y tenemos que hacer una advertencia: los totales de todos los cuadros que siguen en este capítulo equivalen a los totales de cada año de los gastos administrativos en el cuadro V-l; y los cuadros V-l, VI-1 y VII-1 suman el 100 % en cada año presentado. Los gastos per capita (siempre en precios de 1950 en esta obra, con objeto de hacer una comparación completa de los diferentes años) se presentan para todas las categorías del presupuesto, salvo las de menor importancia. Presentar datos de partidas que no ejercen mayor influencia en la política presupuestaria no sólo sería una repetición inútil sino una pérdida de tiempo. No obstante, los gastos per capita para gastos de menor importancia en porcentaje podrán calcularse haciendo uso de los totales de pesos per capita presentados en el cuadro I-7. Al hacer los cálculos de pesos per capita, las cifras acaso no concuerden con los totales debido al redondeo de las mismas.
            
ASIGNACIÓN PARA EL RAMO MILITAR

Desde que los generales se pusieron a la vanguardia de la sociedad mexicana cuando México logró su independencia de España en 1821, el ramo militar ha desempeñado un papel importante en el gobierno. El ejército era la única fuerza organizada con poder suficiente para asegurar su propia importancia, y sus aguerridos generales se colocaron en el centro del escenario al influir no sólo en la política exterior sino en la política nacional durante más de un siglo. Pocos han sido los presidentes civiles de México —Juárez fue una excepción notoria en el siglo XIX— y sólo después de la segunda Guerra Mundial cedieron los generales la Presidencia a los civiles.

     El procedimiento de quitar importancia a los militares en la Revolución Mexicana ha sido arduo y de larga duración. Averiguar cómo llegó esto a suceder, es algo que no podemos emprender en estas páginas; no obstante, el análisis de la política presupuestaria expuesta en el cuadro V-2 arroja una nueva luz sobre una historia que se relata en otra parte.1

     1  Véase por ejemplo la obra de Edwin Lieuwen, Arms and Politics in Latín

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     Para 1910, los gastos proyectados para el ramo militar, que incluía al ejército a la industria y a la marina, habían sido disminuidos a un poco más del 207o del presupuesto; pero en 1917 subieron al 72.2 %. Estos gastos proyectados bajaron a menos del 70, pero nunca a menos del 60 % hasta que Obregón llegó al poder y redujo el gasto militar al 36 %. Los generales Ortiz Rubio y Rodríguez redujeron los gastos militares aun más, hasta el 28.5 y 25.1 % en 1932-1933 y 1934, pero el verdadero rompimiento tuvo lugar durante la presidencia de Cárdenas. En 1938 Cárdenas hizo otro recorte a los militares dejándolos con el 20.2 % de los fondos federales.

     Sin embargo, el papel de los militares en asuntos presupuestarios no se había terminado, y durante la segunda Guerra Mundial las partidas para ese ramo aumentaron hasta el 25 %. Pero en 1944 estos gastos fueron recortados a la cifra más baja en la historia de México: el 17.8 %; y después de un buen aumento de un año, los años siguientes presenciaron una disminución gradual de la partida militar. Aunque la medida de la influencia de los generales descendió a cerca de un 12 y un 14% durante las presidencias de Alemán y Ruiz Cortines, la reducción final de la influencia militar en asuntos de política federal, a menos del 10 %, no se hizo hasta 1962.

     Bajo el mandato de Díaz y durante los primeros anos de la Revolución, los gastos ejercidos eran muy similares a los proyectados. Carranza gastó menos en asuntos militares de lo que había creído necesario, y le fue dable mantener a los generales con un bajo porcentaje del 55.5 % del presupuesto en 1918. o sea un 9 % menos de lo proyectado. Superó esto en 1919, cuando los gastos ejercidos bajaron a 18.5 menos de lo proyectado. Quizá Carranza haya logrado esos ahorros autorizando a los militares a que buscaran fondos donde pudieran encontrarlos. Y no hay duda de que los militares aplicaron mano dura para alcanzar ese objetivo durante esos años y los anteriores. No existen datos referentes a fondos federales durante los años de disturbios después del asesinato de Madero, pero Carranza ha hecho una descripción de cómo operaban los militares durante los años de 1913 a 1917: “En cuanto a los ingresos y desembolsos, los gastos de la campaña... se habían hecho, en el mayor de los casos, por los jefes de las unidades militares recogiendo los fondos para ese objeto a como diera lugar...”2 Hay razones para suponer que América (Nueva York: Praeger, por el Consejo de Relaciones Exteriores, 1961), cápitulo 4.

     2  Citado por Guillermo Butler Sherwell, Mexico's Capacity to Pay; A General Analysis of the Present Economic Position of México (Washington, D. C: s.p.i., 1929), 90.

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   CUADRO V-2     

              Gastos militares

136                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

                                       CUADRO V-2 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
          FUENTE: Véase Apéndice B.

los generales continuaron surtiéndose de los fondos que necesitaban hasta los primeros años de la década de 1920.        

                
     Obregón prometió hacer un gran recorte en los gastos militares en 1922 para encauzar esos ahorros hacia las esferas sociales y económicas de los asuntos nacionales, pero terminó por sólo aproximarse al porcentaje de Carranza en los gastos ejercidos de 1919.      

             
     En 1923 Obregón logró abrir una brecha en contra del sistema militar surgido del levantamiento de 1910, al reducir el porcentaje de los gastos ejercidos por los militares al 33.6 %. Sin embargo, debido al levantamiento de diciembre de 1923, que duró hasta los primeros meses de 1924, los totales para el ramo militar fueron aumentados al 42.6 % del presupuesto en 1924. Durante el último año de la presidencia de Obregón y durante la presidencia de Calles, del 30 al 32 % se había convertido en norma para el ramo militar. Y la rebelión de 1929 hizo subir ese por-

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centaje al 37.3 %, cantidad solamente superior en un 3.3 % a lo proyectado para ese año. Abelardo Rodríguez hizo un recorte de los fondos de los generales aún mayor de lo que había creído posible, y un cambio de consideración se logró cuando el porcentaje para los asuntos militares se redujo al 22.7 % en 1934. Así, Cárdenas llegó al poder en una posición ventajosa para reducir el papel de los militares en la política de la nación y, al organizar a los obreros y a los campesinos logró crear una fuerza opuesta al poderío militar de tantos años.

     Los beneficios palpables que Cárdenas ofreció a las masas determinaron que el porcentaje de los militares en el presupuesto cayera por debajo del 20 % en 1936, o sea el 7 % menos de lo proyectado, y en 1939 ese total había bajado al 15.8%. La segunda Guerra Mundial trajo consigo aumentos en los gastos para la defensa a costas de lo social y lo económico como medida de alerta, pero los porcentajes de gastos reales nunca llegaron arriba del 20 % del presupuesto como se había proyectado. Para 1944, Ávila Camacho pudo reducir .ese porcentaje ejercido al 14.7, lo que constituyó un punto aún más bajo en la historia de México de lo que él mismo había creído posible al planear el presupuesto para ese año. Y con Alemán la partida llegó a menos del 10 %, alcanzando hasta el 7.2 % en 1952. Una vez más, los generales lograron un aumento en 1953, llegando al 9.3 % para compensar lo que habían perdido en 1952. De 1954 a 1958, la parte que les correspondió en el porcentaje de los gastos ejercidos varió entre el 7.3 y el 8.1 %. Y durante el régimen de Adolfo López Mateos los militares perdieron aún más su influencia, que quedó reducida a solamente el 5.4 % del presupuesto en 1960.

     Todavía para los primeros años de la década de 1930 los generales mantuvieron su voz en la política nacional, puesto que aún en el año de 1933 recibieron casi la cuarta parte de los fondos federales, y por lo tanto llegaron a desempeñar un papel más importante en los círculos del gobierno. Fue Cárdenas quien quebrantó el poderío militar entre 1935 y 1939. Y la caída final de la influencia militar tuvo lugar durante la presidencia de Alemán. Con eso, los líderes de la revolución social y económica lograron poner fin a la influencia de los generales.

     Desde luego, los gastos proyectados en porcentaje para el ramo militar han sido más altos que los porcentajes ejercidos, pero podemos suponer que ésa es la manera como los gobiernos civiles han restringido las prerrogativas de los militares. Como los presupuestos proyectados y ejercidos mostraron diferencias debido al aumento de fondos que no se había proyectado, los militares recibieron las cantidades prometidas en pesos per capita de 1950, pero perdieron en porcentaje. Y así vemos que el ramo militar ha ido perdiendo su influencia en los círculos de gobierno, con-

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forme ha ido recibiendo una proporción cada vez menor de los fondos federales.
     El ramo militar recibió de 6 a 7 pesos per capita (en precios de 1950) de los presupuestos tanto proyectados como ejecutados durante los años de 1900 a 1911, pero, irónicamente, fue Madero quien inició  la tendencia hacia los presupuestos altos per capita en favor de la ambición política de los generales con el objeto de restaurar la paz en el país. Madero tuvo en proyecto 10 pesos per capita de 1912 a 1913, y cuando cayó del poder. Huerta gastó los fondos proyectados. La falta de un índice de precios para los años de 1913 a 1916 no nos permite analizar las normas presupuestarias en pesos per capita para aquellos años, pero el índice para el año de 1919 nos muestra que Carranza aumentó las proyecciones hasta 27.4 pesos per capita. Los ingresos limitados le permitieron destinar a los militares sólo 5.7 pesos per capita. Y en 1922 Obregón aumentó el total de los gastos proyectados a 39.0 pesos per capita, el punto más alto en México durante el siglo xx, habiendo gastado 26.4 pesos per capita, lo que constituye una suma muy alta. Obregón logró esto a la par que iba reduciendo el porcentaje de los gastos militares, tanto en el presupuesto proyectado como en el real, debido a que el aumento de los ingresos federales obtenido con la unificación del las fuerzas revolucionarias le permitió crear las fuerzas armadas necesarias para mantener la paz. Y así Obregón pudo descubrir, con su programa político y su política presupuestaria, la clave de la estabilidad de México. Obregón fue el hombre que encontró la manera de evitar las perpetuas guerras civiles que tuvieron lugar en México durante la década de 1910-1920.                       

                          
     La relación entre los gastos proyectados y los ejecutados per capita en asuntos militares se equilibró en 1924 y desde entonces se ha mantenido bastante estable. No obstante, hubo una excepción en 1931 cuando a los militares se les prometieron 19.5 pesos per capita, habiendo recibido solamente 16.2 cuando Ortiz Rubio redujo los gastos administrativos para equilibrar el presupuesto durante la depresión. El empuje en pro de la economía durante la depresión hizo que a los generales se les asignara una cantidad reducida, que se ha mantenido poco más o menos estable hasta hoy, lo que equivale a 14 o 15 pesos per capita. Esta cifra aumentó temporalmente durante la segunda Guerra Mundial, pero volvió después a lo acostumbrado. Ávila Camacho logró reducir al ramo militar a cerca de 12 pesos per capita en los gastos en proyecto y reales en 1946, y Aleman lo logró en 1951 y 1952. En total vemos que a pesar de que la Secretaría de la Defensa Nacional ha sostenido su posición en términos monetarios desde los primeros años de la década de 1930, ha ido per-

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diendo gradualmente en porcentaje, hasta el punto de ya no constituir el factor decisivo en la política de México, habiéndose convertido en uno entre muchos. Las cifras presupuestarias antes expuestas posiblemente nos ofrezcan una medida tentativa con la cual medir la influencia de los militares, y para los estudiosos de los asuntos militares también interesados en los gastos no deflacionados, éstos se presentan en el Apéndice E.

EL PAGO DE LA DEUDA PÚBLICA

La deuda pública de México ha representado uno de los problemas administrativos más difíciles de resolver, sólo superado a este respecto por los desembolsos para el ramo militar. Éstos han estado relacionados con las crisis internas, y el primero con las crisis en las relaciones exteriores. Sin embargo, el presidente que decida dar preferencia a la amortización de las deudas encontrará que al resolver los problemas con el exterior sólo precipitó nuevas dificultades en el interior.

     Antes de proceder con el estudio de los pagos a la deuda es necesario ha algunas aclaraciones. Podría argumentarse que si la deuda es pública, entonces el país se debe a sí mismo; pero, como hicimos ver en el Prefacio, la deuda representa una consideración importante en el total de los gastos de un país en desarrollo que está tratando de atraer capital extranjero. Es cierto que los préstamos contribuyen al desarrollo económico y social, pero en los análisis presupuestarios los préstamos se acreditan a esa clase de gastos. También es verdad que esos préstamos pueden llegar a contribuir a los cambios en un momento dado de la historia, pero habrá que pagarlos en otro momento. Habrá que tomar en cuenta también que si los préstamos y las emisiones de bonos se extienden demasiado, pueden contribuir a la inflación. México debe tomar en cuenta cuándo los pagos de la deuda son un factor tan importante en los desembolsos que pueden comprometer la integración nacional. Nosotros no podemos dar aquí respuesta a esta pregunta, pero al analizar los siguientes datos deberemos tomarla en consideración.

     Otro factor que debemos tomar en cuenta es el de los pagos fijos a largo plazo del gobierno que pueden comprometer a presidentes que no contrajeron la deuda. En general los gastos fijos limitan la autoridad de los presidentes en los Estados Unidos, pero esto no ha pasado en grado considerable en México. No hay duda que en México los proyectos para el desarrollo pueden haber coincidido en parte de una administración presidencial y otra, pero el poderío presidencial sobre el presupuesto es tal que algunas veces se cortan los fondos a los viejos proyectos, o bien son cancelados por el presidente entrante. En México, por

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tradición, la mayor parte de las obras se terminan dentro del periodo presidencial en que se emprendieron para que las obras se acrediten a los presidentes que les corresponda; como consecuencia de esta tradición el número de obras inauguradas aumenta enormemente cuando se aproxima el fin de un periodo presidencial.

     La deuda fija pendiente que el gobierno de México redimió con toda fidelidad fue la destinada a pagar la expropiación de la industria del petróleo en 1938. Los dos años en que se hicieron las mayores amortizaciones de la deuda del petróleo como parte del total de los pagos fueron 1942 y 1948. En esos años, México se arregló con las compañías petroleras de los Estados Unidos e Inglaterra, respectivamente, y es posible que las cantidades gastadas representaran hasta la quinta parte de todos los pagos sobre la deuda. Los pagos anuales subsecuentes hasta 1947 y 1962, cuando las deudas respectivas quedaron completamente saldadas, no representaron más del 1 o del 2 % de los gastos federales ejercidos y por lo tanto no parecieron muy grandes en los pagos de la deuda.3

     Uno de los costos que la ciudadanía de Estados Unidos consideraría fijo en general sería el de los pagos para saldar la deuda agraria por la expropiación de tierras. Sin embargo, los dirigentes mexicanos optaron por pagar la deuda doméstica con bonos sin respaldo, para mantener la flexibilidad presupuestaria. Y en tanto que la ciudadanía mexicana perdio con ese proceder, la ciudadanía de Estados Unidos se vio favorecida por el tratado de 1941 entre Estados Unidos y México por medio del cual a los terratenientes estadunidenses se les pagó por las tierras expropiadas. Sin embargo, los pagos anuales nunca llegaron a representar más del 1 % en el total de los gastos federales ejercidos.4      

       
     Porfirio Díaz tuvo éxito en sus relaciones exteriores y con el capital internacional debido en gran parte a que no sólo creó un ambiente estable que halagaba a los inversionistas extranjeros, sino que también asignó y pagó, sobre la deuda extranjera y la doméstica, de una cuarta a una tercera parte del presupuesto nacional de México. La revolución de Madero de 1910 no cambió esa norma, y cuando Huerta derrocó a Madero en 1913, actuó para con la deuda como Madero la había proyectado durante su segundo año en la presidencia. Aunque no se tienen datos para determinar lo que después hizo Huerta, por lo menos tenía en proyecto cerca del 20 % del presupuesto para cubrir esa partida durante los siguientes dos años. El cuadro V-3 revela que, a pesar de los diferentes programas, la ideología del estado pasivo era primordial en


     3  Los porcentajes se calculan por los datos dados por Howard F. Cline, The United  States and México, 249-251.
     4  Ibid., 225. 248.

GASTOS ADMINISTRATIVOS                  141

   CUADRO V-3     

   Pagos sobre la deuda pública

142                              EL PRESUPUESTO FEDERAL

                                       CUADRO V-3 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
           FUENTE: Véase Apéndice B.

la filosofía de esos líderes, por lo que fue sacrificada la integración nacional para favorecer la política federal que hacía hincapié en los pagos de las deudas y los gastos militares.

     Carranza llegó al poder en una época de confusión absoluta en asuntos federales, que dio por resultado la suspensión de los pagos de la deuda. Carranza estableció un nuevo gobierno federal, renovó los procedimientes presupuestarios en 1917, y expresó el deseo de renovar los pagos de la deuda, pero esto fue imposible en época de caos.5 En 1917, a esta categoría se asignó solamente el 0.7 % y se pagó solamente el 0.2 % debido en gran parte a que tanto el ejército como los gastos básicos administrativos del gobierno requerían todos los fondos que los reducidos

     5  Edgar Turlington, México and Her Foreign Creditors (Nueva York: Columbia  University Press, 1930), 269, 278.

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ingresos fiscales podían aportar. También, aunque las relaciones con los países extranjeros se hicieron tirantes debido a que el nacionalismo mexicano había empezado a reafirmarse, el mundo se encontraba en guerra, por lo que a México se le dejó en paz en lo tocante a pagos sobre la deuda, en comparación con los años posteriores. Carranza logró el reconocimiento diplomático de los Estados Unidos en febrero de 1916; pero, al ser asesinado, los Estados Unidos no quisieron seguir en relaciones con el nuevo gobierno de Obregón sino cuando los derechos de los norteamericanos estuvieron asegurados y se enviaran los pagos sobre la deuda. Obregón no quiso preocuparse por los pagos de la deuda antes del reconocimiento diplomático de parte de la potencia del Norte, y casi todo su periodo transcurrió en negociaciones con representantes de los Estados Unidos, hasta culminar en el Tratado de Bucareli de 1923. Con esto quedaron asegurados los derechos que los americanos tenían, tanto en la superficie como en el subsuelo, y a México se le extendió el reconocimiento en agosto de aquel mismo año. La renovación de los pagos sobre la deuda se hizo en 1923 con una parte considerable del presupuesto, cuando Obregón hizo el desembolso del 16.5 % de los gastos ejercidos con ese objeto. Obregón había prometido solamente el 10.6 %, pero aparentemente quiso demostrar la buena fe de México en el Tratado de Bucareli. Obregón había prometido pagar para 1924 el 23.1 %  del presupuesto, pero la rebelión militar de diciembre de 1923 y de los  primeros meses de 1924 frustró ese plan, habiéndose pagado solamente el 7.5%.

     Calles llegó a la presidencia en 1925 y aumentó los pagos proyectados de la deuda a un nuevo nivel en la historia de la Revolución, o sea el 26.7 %, cifra que sobrepasó aun al último pago de Porfirio Díaz. Si comparamos la cantidad del presupuesto con la de la época de Díaz, los pesos per capita en proyecto duplicaron la cantidad que Díaz tenía proyectado pagar. Sin embargo, los disturbios políticos impidieron a Calles hacer esos pagos. El porcentaje ejercido de participación en el presupuesto y los pesos ejercidos per capita fueron bajos en 1925. Al transcurrir su periodo, Calles prometió hacer pagos sobre la deuda con una participación menor del presupuesto, hasta que en 1928 prometió solamente el 9.3 con ese objeto, pero los gastos per capita llegaron a un nivel de 11.5 pesos para 1927, lo que no fue superado hasta la segunda Guerra Mundial.

     Durante la última parte de la década de 1920 la deuda pública constituyó un tema de controversia. Pese al deseo de Calles de cancelar la deuda pública, no estaba dispuesto a asumir la responsabilidad de cumplir con los términos del Tratado de Bucareli, por no haber sido ratifi-

144                              EL PRESUPUESTO FEDERAL                      

cado ni por el Congreso de México ni por el de los Estados Unidos, pues este acuerdo anulaba el Artículo 27 de la Constitución de 1917.6 Al ponerse en duda los compromisos adquiridos por México en el Tratado de Bucareli, la propiedad extranjera quedaba bajo una amenaza obvia. Al embajador norteamericano Morrow le fue dable tratar con éxito estos problemas con Calles. Morrow atribuía toda la inestabilidad del gobierno de México a una situación financiera en que los capitalistas extranjeros no tenían confianza para invertir en México. Específicamente insinuó Morrow a Calles que los problemas financieros de México eran resultado de un presupuesto desequilibrado, y que el asunto de la deuda pública era causa de ese desequilibrio. El 9 de noviembre de 1928 Morrow escribió al secretario de Estado, Kellogg:

     He llamado la atención [de Calles] hacia lo débil de la situación presupuestaria de México como resultado de la manera de financiar la política agraria del gobierno bajo la cual se obtienen continuamente nuevas obligaciones por tierras que se toman para ejidos. El Ministro de Hacienda no posee ningún control sobre estas nuevas obligaciones ni sobre el número en que estas obligaciones se obtienen en un tiempo dado. En estas condiciones no podrá haber un presupuesto que se pueda considerar equilibrado. Desde el primero de abril tuve una larga conversación con el presidente Calles y discutimos esta situación habiéndole sugerido la posibilidad de reformar el método del financiamiento en los programas agrarios. Los siguientes datos para los últimos cinco años demuestran una disminución rápidamente decelerada en las extensiones de tierras que fueron expropiadas de acuerdo con la política agraria de gobierno:

1923                1 272 260 hectáreas
1924                  956 852
1925                   911 738
1926                   502 700
1927                   289 933

El Ministro de Agricultura estima que una cantidad de seis a ocho millones de pesos sería suficiente para pagar las tierras que se tomen en 1928, y que después de cada año subsiguiente esta cantidad, con toda probabilidad, irá en disminución. Desde el mes de abril he mencionado con frecuencia a miembros responsables del gobierno lo deseable que sería que en el presupuesto se reservase una cantidad fija para pagar al contado por cualquier tierra adicional que llegara a incautarse. Una medida como ésta tendría, fuera de sus efectos benéficos para el presupuesto, una influencia doble: [Primero], conduciría al gobierno a que examinase con la mayor cautela cada una de las solicitudes de ejidos adicionales, porque podría ir

     6  Véase, Dulles, El México de ayer, FCE, 1977, capítulos 18, 36 y 37.
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calificando lo deseable de una solicitud en particular por fondos al contado, en contra de lo deseable de un gasto equivalente para nuevas carreteras, escuelas agrícolas, u otras necesidades. [Segundo], desde el punto de vista de los terratenientes, habría una garantía de que a un terrateniente en particular ya no se le quitaría más terreno, a menos que quedase pagado al contado. Esto no hay duda de que conduciría a una utilización más eficaz de las propiedades que se tienen en la actualidad para la producción agrícola. Y también, no solamente ayudaría a la prosperidad del país en general, sino a un aumento de los ingresos del gobierno. Una política de esa naturaleza exigiría cambios en las leyes actuales y por consiguiente las ejecutorias de parte del Congreso. El general Calles, así como los funcionarios a cargo de los ministerios de Agricultura y de Hacienda, extraoficialmente han aprobado en general esta propuesta, y el poner un alto a las emisiones de bonos agrarios adicionales que excedan aquellas con las cuales el gobierno ya se ha comprometido. El general Obregón es del parecer que la época para una reforma como esa es inoportuna; y tenemos que admitir que esta medida se enfrentaría a una oposición de parte de algunos de los líderes del partido de Obregón.7

     Morrow llegó a México para tratar sobre la deuda, pero no a cobrarla.8
Según su punto de vista, México no podría reanudar los pagos sobre la deuda hasta después de que sus propios problemas internos quedasen resueltos, y hasta que su situación financiera fuese lo bastante boyante para dar a los asuntos nacionales una base sólida en su crecimiento económico.9

     El asesinato de Obregón produjo una crisis que coincidió con la producida por la depresión, como lo expusimos en los últimos dos capítulos, y, conforme los ingresos fiscales mermaban durante la administración de Ortíz Rubio, el programa agrario perdía énfasis debido a la inclusión de la distribución de tierra en la deuda pública. Sin embargo, la deuda pública en sí no podía amortizarse en esa época de penuria, y después de haber proyectado el 11 % del presupuesto para ese objeto en 1931, poco fue el hincapié que se hizo en los pagos de la deuda pública hasta que a Rodríguez le fue dable planificar y ejecutar pasos del 10 % en 1933, y del 14 % en 1934.                                     

     Cárdenas mantuvo los proyectos debajo del 10 % durante los seis años

     7  United States, Department of State, Decimal File Microfilm on México, 812. 51/ 1642, 7-8.                                                                                                           
     8  Ross, “Dwight Morrow, Ambassador to México”, 278.

     9  Véase el intercambio de cartas entre Morrow y T. W. Lamont (Lamont era el  antiguo socio de Morrow en la Casa Morgan y presidente de la Junta del Comité Internacional de Banqueros sobre México) en Estados Unidos, Department of State, Foreign Relations 1930. III, 478-486. Véase también el libro de Harold Nicolson Dwight Morrow (Nueva York: Harcourt, Brace and Co., 1935).