Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/epilogos_parte7.html

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     Y finalmente, la parte correspondiente a los desembolsos económicos cayó por debajo del 20 % durante los presidentes de la década de 1950, y esa cantidad todavía llegó a bajar hasta cerca del 17 % en las postrimerías de los sesentas. En pocas palabras, es posible que lleguemos a ver en Costa Rica evolucionar lo que podría llamarse el “Estado socioadministrativo”; un sistema en que el gobierno central se inclina a concentrar sus actividades en los asuntos sociales y administrativos. Y aunque en teoría a un sector descentralizado le toca manejar sus asuntos económicos, como en Costa Rica» el mismo sector descentralizado podrá inclinarse hacia unas funciones de tales maneras que sólo sean parcialmente económicas. Y así puede surgir una situación en la cual el poder del Estado queda dividido, sin dirección ni orden en asuntos económicos.

     Para los últimos años de la década de 1960, tanto Figueres como el PLN se estaban dando cuenta de esas dificultades. Además, Figueres llegó a percibir que la revolución de 1948 había beneficiado principalmente al sector de la clase media de Costa Rica, a pesar de todas las declaraciones del PLN de haber ayudado a las masas del país; Figueres también percibió que los problemas que ofrecían el aumento de la población, la urbanización y la baja de los precios de productos nacionales de exportación, como el café y el plátano, sometían al gobierno a nuevas pruebas. Estos problemas (que no se habían previsto en 1948) no sólo eclipsaban a los antiguos problemas de “corrupción” y “comunismo”, motivos de la guerra civil, sino que, según sugieren las investigaciones que se han hecho sobre la vida de Costa Rica, los estereotipos antiguos nunca fueron realidad. Y así, el significado de la alta tasa de alfabetización de Costa Rica se pone en duda; 53 y hasta un estudioso de asuntos agrarios sorpresivamente sugirió que Costa Rica necesitaba una reforma agraria para sobreponerse a los problemas del latifundismo.54 El ala izquierda del PLN, encabezada por Benjamín Núñez, por medio de un documento sugirió una manera de remediar los problemas de Costa Rica, incluyendo, en especial, el desempleo que iba en aumento.55

     53 Rafael Cortés, Panorama de la educación después de noventa y cinco años de educación gratuita y obligatoria (San José: Universidad de Costa Rica, 1967), expresado por el padre Benjamín Núñez en entrevistas de historia oral con Wilkie, Michaels y Monzón de Wilkie, Columbus, Ohio, abril 21 de 1968.

     54 Véase, José Manuel Salazar, Tierras y colonización en Costa Rica (San José: Universidad de Costa Rica, 1962). Esta obra, escrita como tesis, fue factor importante para el establecimiento del Instituto de Tierras y Colonización de Costa Rica en 1962.
     55 Patio de agua: manifiesto democrático para una revolución social ([San José]: Impresos Urgentes [1968]).

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     Aunque Figueres no reconoció todas esas críticas, se lanzó a la campaña presidencial en 1969 tomando en cuenta las nuevas dificultades (y recordando las glorias de 1948). Con plena conciencia de que había creado una presidencia con poca efectividad directa, hizo frente a la tarea de reorganizar su propio sistema, con objeto de adquirir poderes para enfrentarse a los nuevos problemas. En suma, la estructura gubernamental creada después de 1948 tuvo por objeto descentralizar el Estado; ya para 1970 el PLN sentía la necesidad de volver a la centralización de los asuntos de gobierno.

     Y sin embargo, mientras en Costa Rica se discutía el aspecto de una nueva imagen negativa de su país, y conforme los antiguos estereotipos iban cayendo por la borda al hacerse un nuevo examen crítico de la situación nacional, el crecimiento del PIB y de la producción industrial

  CUADRO E-14. Crecimiento real del producto interno bruto y de la
        producción industrial de Costa Rica en porcentaje, 1958-1968

(En colones de 1936)

     a Incluye minas y canteras, construcción y fuerza eléctrica. Hasta la fecha los productos de minas y canteras han sido de poca importancia.

     b Por desgrada para casos de comparación con otros países, la industria de transformación se totaliza con las minas y canteras; esta cantidad se incluye en el total para la industria.

     FUENTE: Los cálculos para el crecimiento del PIB se han tomado de los datos de Costa Rica, Banco Central, Memoria, Anual, 1967, I, 169; y Estadísticas Económicas, 1963 a 1968, 12. Los colones se calculan por el índice de precios al por mayor de San José, suministrado por el Banco Central de Costa Rica; en cuanto al índice de precios, véase Ajuste del índice de precios al por mayor, 1966, del Banco Central.

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dio como resultado una imagen opuesta. Él cuadro E-14 muestra que, aunque el crecimiento del PIB era sumamente errático, el promedio para la ¿poca de 1958 a 1968 fue del 6.1 por ciento. Y como en México y Bolivia, el promedio de la producción industrial fue igual al crecimiento del sector manufacturero, pero el promedio del 9.1 por ciento fue más alto que el de los otros dos países.

     Bien pudiéramos preguntar cuál de las dos imágenes de Costa Rica antes expuestas es la correcta. Primero, respecto a los problemas nacionales, los costarricenses han seguido con mucho interés el fracaso del modélo uruguayo de desarrollo.56 En una época, al Uruguay se le llamó el “prototipo de la democracia” y “la Suiza de la América Latina”, mientras que hoy ese país se ve acosado no tanto por problemas rural-urbanos (como lo predijo un eminente profesor en ciencias políticas hace cerca de quince años)57 sino por un sistema de descentralización del cual ni los investigadores conocen mucho ni los políticos atinan a controlarlo.  Y así ni aun la recentralización política del gobierno central del Uruguay (que se llevó a cabo en 1966 cuando se descartó la presidencia de una junta de nueve hombres, en favor de un presidente único) ha podida resolver más que unos cuantos problemas, porque la mayor parte de las actividades económicas del Estado, así como los altos niveles de consumo están fuera del alcance del control del gobierno.

     Debido a los problemas del Uruguay, algunos costarricenses han sugerido que su país podría encontrarse en situación parecida a la de Uruguay, porque existen condiciones parecidas, como tamaño pequenno, posibilidades de producción limitadas, grandes gastos en lo social y descentralización del gobierno. Por eso. Benjamín Núñez ha dicho:

     Yo sugiero que un país pequeño y subdesarrollado como Costa Rica debería escoger el sendero de la pobreza para convertirse algún día en un país rico. No podemos aspirar a los niveles de vida de una nación capitalista desarrollada. Los niveles de nuestras condiciones de vida deben definirse, no de acuerdo con el estilo de vida norteamericano sino de acuerdo con nuestro propio estilo de vida, dictado por nuestro ambiente, nuestros recursos nacionales, nuestro desarrollo técnico propio, nuestra evolución histórica propia. El problema estriba en que el mundo capitalista, el mundo desarrollado, ha convencido a países subdesarrollados como Costa Rica de

     56 Entre mediados de la década de 1950 y mediados de la de 1960, el Uruguay tuvo un promedio de crecimiento anual del PNB en precios constantes de solamente el .1 por dentó, siendo el promedio de disminución anual para el periodo de 1961-1966 de .1 por dentó. Véase U. S., Agency for Intemational Development, A.I.D.  Economic Data Book: Latín América, 1967, 9.
     57 Russel H. Fitzgibbon, Uruguay: Portrait of a Democracy: An Informal Survey of the Switzerland of Latín América (Londres: Allen and Unwin, 1956).

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que para alcanzar el desarrollo apropiado, desde un principio deben tener el nivel de vida alcanzado por los Estados Unidos después de un largo periodo de capitalización.58

     No obstante que la opinión de Núñez pueda parecer un poco extrema, refleja una opinión importante, según la cual la vida de Costa Rica tiene necesidad de una reorientación, a pesar del evidente crecimiento económico.

     En segundo lugar, respecto a la imagen del creciente desarrollo económico, tal vez el crecimiento del PIB en Costa Rica (y/o en Bolivia y México) sea parte de un imperativo político. Si la economía no muestra un crecimiento, el partido en el poder no puede continuar por mucho tiempo con justificación, en las riendas del gobierno. En este sentido, las agencias descentralizadas encargadas de calcular el PIB tienen algo en común con los líderes políticos. Como el cambio económico por lo general es calculado por los funcionarios del banco central, o por los funcionarios de la agencia de planificación, ellos mismos son responsables, por lo menos, parcialmente, de los éxitos o fracasos de una política claramente visible. Entonces, muy a menudo no se hace una evaluación independiente del progreso económico; y, por lo menos en este caso, algunos de los funcionarios de los sectores centralizados y descentralizados encontrarán que sus intereses coinciden en subrayar lo positivo, antes que lo negativo al hacer un análisis.

     Estos y otros asuntos se incluyen en algunos dilemas básicos que son el resultado de las relaciones entre dos sectores gubernamentales. Uno de los sectores es directamente responsable ante el pueblo, por medio del proceso electoral; el otro es independiente ya sea del pueblo o de sus representantes elegidos. Son éstos los problemas que debemos tratar después de haber examinado las relaciones que existen entre los sectores centralizados y descentralizados en tres países de la América Latina.

7. PROBLEMAS DE GOBIERNO

Como pudimos ver en el análisis anterior, el dilema presupuestario del desarrollo económico es un asunto complejo. El desarrollo económico no solamente depende del papel que desempeñan los técnicos capaces de tomar decisiones cruciales en cuanto a la asignación y la administración de los fondos, sino que los técnicos de las agencias descentralizadas pue-

     58 Entrevista con el padre Benjamín Núñez, Por Wilkie, Michaels y Monzón de Wilkie, Columbus, Ohio, abril 22 de 1968.

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den encontrarse en posición de desafiar sutilmente de muchas maneras la autoridad del gobierno central.                                  

     Primero, si el gobierno central entrega sus poderes económicos a las agencias descentralizadas, sus propios técnicos quedarán relativamente maniatados. Y si el gasto en pro de la economía desempeña un papel; más dinámico en el desarrollo nacional que los desembolsos sociales y administrativos, al presidente le queda una influencia demasiado débil para cambiar el rumbo de los asuntos de su ptaís, Y aunque hemos visto que el gasto social es vital para el desarrollo nacional, sus resultados no pueden manifestarse con: rapidez.

     En segundo lugar aunque pueda ser conveniente crear nuevas agencias que queden libres de la negligencia e inefíciencia burocrática, el personal mejor capacitado bien pudiera abandonar las estructuras del gobierno central con objeto de aprovechar la libertad, el reconocimiento y los emolumentos de que gozan los empleados de las agencias descentralizadas. Huelga decir que el gobierno central queda debilitado por la baja de la calidad de sus empleados, así como por la pérdida de su autoridad sobre el presupuesto.

     En tercer lugar, si existen dos sistemas de gobierno y si sólo la parte centralizada es la responsable ante el proceso electoral, bien podría uno preguntar quién va a querer servir a las órdenes de lo que le plazca al público. Para el hombre común, la mayor parte de las decisiones que toman las agendas descentralizadas son obscuras y remotas porque no entiende, por ejemplo, lo que son tasas de redescuentos, asignaciones de crédito, política de sustitución de importaciones, o subsidios y garantías a las empresas mixtas, públicas y privadas. Los casos que el público en general sí suele comprender abarcan cosas como aumentos de los pasajes de autobuses o disputas entre grupos de estudiantes (y acto seguido con la policía). En estos casos es cuando las carreras de los funcionarios públicos corren peligro. Y por eso, para muchos líderes políticos así como para técnicos es lógico preferir entrar al servicio de las agencias descentralizadas que están relativamente a salvo de las quejas, las exigencias, o los caprichos del público.

     En cuarto lugar, los sectores descentralizados se han establecido para alentar el desarrollo a largo plazo. Al quitar tal planificación de manos de los políticos, quienes pueden ser substituidos con mucha frecuencia, los técnicos pueden quedar capacitados para hacer compromisos durante periodos que se extienden a varias presidencias. No hay duda de que una acción como ésa es necesaria para hacer el gasto de fondos con eficiencia y para coordinar el desarrollo gradual de proyectos complicados. Sin embargo, ¿qué sucede si el electorado llega a decidir un cambio en el orden de las prioridades nacionales? No solamente puede estar el gobierno cen-

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tral carente de fondos discrecionales para reencarrilar la vida nacional; también es posible que se vea obligado a mantener a las agencias descentralizadas que no puedan mantenerse por sí mismas. Mientras esto último puede dar cierto apoyo al gobierno central, los proyectos descentralizados a menudo están gobernados por reglas y reglamentos establecidos por las mismas agencias internacionales con las cuales el gobierno central no desea enajenarse, debido a sus escasos recursos y/o nuevos acuerdos que estén pendientes. Y además, si los técnicos de una agencia internacional encuentran impedimentos en sus planes, a menudo les será conveniente valerse de sus conexiones internacionales para pasarse a una agencia de desarrollo internacional, lo que reduce aún más el personal necesario para administrar los asuntos de un país en desarrollo.

     En quinto lugar, si los gobiernos centrales han de imponer su autoridad a todo el sector público, tendrán que reorganizar la burocracia del gobierno central para que quede tan calificada como su competidor. Aun cuando al gobierno central pudiera sobreponerse la “ley de la burocracia” que requiere la creación de nuevas agencias debido a que puede ser imposible o demasiado costoso reformar administrativamente las organizaciones existentes (a pesar de que algunas agencias podrán haber sobrevivido a su uülidad), los funcionarios de las agencias descentralizadas podrían rebelarse al perder la condición independiente de sus operaciones. De cualquier manera, el aumento del gasto social en pro de la educación para dar empleados calificados al gobierno central reduciría el total distribuible de los gastos públicos.

     En sexto lugar, como las agencias descentralizadas toman en serio su trabajo, podrían concluir que deben idear sus propias normas y procedimientos, incompatibles con los de la burocracia nacional. Esto significa que en muchos casos, a estas agencias no se las puede comparar directamente, y que las auditorías no pueden efectuarse sobre bases comparativas.

     En séptimo lugar, con el desarrollo de las cuentas consolidadas podría suponerse que los gobiernos centrales pueden planear el desarrollo de manera racional. Sin embargo, en la realidad puede ocurrir exactamente lo contrario: las cantidades consolidadas pueden mostrar solamente la manera en que se están gastando los fondos, dando la impresión de que los resultados fueron previamente programados. Y de esta manera la presentación de datos en planificaciones difusas y sin coordinación puede tener la apariencia de una coherencia falsa a las operaciones gubernamentales.

     En octavo lugar, si el desarrollo del análisis consolidado antecede a la fusión misma de las agencias descentralizadas con el gobierno central,

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podría esperarse que sé obtuviera algún conocimiento parcial de los efectos de la consolidación. Este sería el caso especialmente en los tres países que estamos analizando, porque cada uno de ellos ha intentado recuperar el control sobre el sector descentralizado (como se discutirá más adelante) . Y así, aunque podría llegarse a suponer que el presupuesto consolidado permite a los ministerios planificadores coordinar la política y reducir los gastos de un sector, al aumentar los de otro, tal puede no ser el caso, como sucede en Bolivia. Por otro lado, hay indicios de que México ha tenido éxito en donde Bolivia ha fracasado. Y en cuanto a Costa Rica, tenemos un caso confuso, intermedio entre los de México y de Bolivia.                                                      

     En otra de mis publicaciones he descrito la condición de Bolivia como “una revolución congelada”;59 en pocas palabras, la actividad del gobierno central desde hace mucho ha favorecido el gasto socioadministrativo. En resumen, el gobierno central no ha podido ganar gran control sobre el sector económicamente descentralizado; queda por ver si los planes de los técnicos en pro de una reforma administrativa, y un cambio presupuestal como el de 1970, podrán darle o no al gobierno central mayor importancia económica en medio del caos político que reina.

     El caso de México es un tanto diferente. Y, como he sugerido antes,60 es posible que la reducción del gasto económico del gobierno central después de 1960 haya sido resultado del crecimiento de la actividad económica del sector descentralizado. De esta manera, el gobierno central pudo emprender una acción social más directa en su propia actividad presupuestaria. Y si el crecimiento del gasto descentralizado en términos absolutos para los años de 1965 a 1969 es indicio de expansión durante la Presidencia de López Mateos (1959-1964), de cuando no se tienen datos totales, puede suponerse que tal crecimiento evitaría al gobierno central la necesidad de tener que continuar con los grandes gastos en pro de la economía. Y es un hecho qué cerca del 90 % de las proyectadas inversiones de capital para el sector descentralizado durante el periodo de 1959 a 1963 fueran destinadas al desarrollo económico.61

     En el caso de Costa Rica, al parecer el gobierno central no solamente ha seguido restándoles importancia a los gastos económicos (cuadro E-13), sino que el gobierno descentralizado no ha podido superar el ritmo decreciente, porque este sector estaba tan comprometido (si no más) con los asuntos sociales y administrativos que con las actividades económicas (cuadro E-12). No obstante que las series anteriores y poste-

     59 Wilkie, The Bolivian Revolution and U. S. Aid Since 1952.
     60 Véase análisis del cuadro X-11.
     61 México. Dirección de Inversiones Públicas, México: Inversión Pública Federal, 1925-1963, 111-118.

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riores a 1959 son contradictorias debido a la definición de lo que son las agencias descentralizadas, podría decirse que Costa Rica parece estar reaccionando al desarrollo no planificado, en vez de intentar guiarse por el curso de los acontecimientos.

     En noveno lugar, aunque a menudo se supone que los políticos saturan la ineficiente esfera centralizada del gobierno, y que están contra los técnicos, en su mayor parte empleados en las “eficientes agencias descentralizadas”, los hechos indican lo contrario puesto que a menudo estas agencias están administradas por gente con nombramientos políticos que, aun con la ayuda de los técnicos, no puede darse cuenta cabal del alcance y efecto de sus propias agencias. De todas maneras, el técnico consumado acaso no tenga ningún interés en mantener la autonomía del sector descentralizado, sino en integrar los sectores centralizados y descentralizados del gobierno, con objeto de sacar a relucir su talento en la organización racional total del Estado, según se proyectó en el caso de Bolivia, discutido antes. De cualquier manera, la influencia de los técnicos acaso no tenga su origen en que efectivamente posean el poder, sino simplemente en que son quienes ofrecen opciones a las normas de acción que deberán seguir los que gobiernan.62

8. CONTROLES PRESUPUESTARIOS

Según lo hemos sugerido en este estudio, Bolivia, Costa Rica y México se han empeñado cada vez más en poner bajo el control de la Presidencia al sector descentralizado. Y el hecho de que Bolivia había tenido poco éxito a este respecto en 1970 lo atestigua la siguiente cita:

     Hasta 1965 el presupuesto incluía solamente autorizaciones para los gastos del gobierno central. El sector descentralizado aprobaba sus propios presupuestos… Desde entonces se ha ideado un presupuesto consolidado, con todos los presupuestos del sector descentralizado aprobados por el gobierno central.

     Sin embargo, y sobre todo, el resultado ha sido solamente una formalidad, debido a que el Ministerio de Hacienda posee fuentes de información y mecanismos de auditoría solamente de los programas del gobierno central. (En cuanto al sector descentralizado], en la práctica el presupuesto ni siquiera constituye un límite para los desembolsos, y ni siquiera se sabe también si los programas han sido o no han sido llevados a cabo de acuerdo con la planificación…63

     62 Esta opinión sobre el poder de los técnicos para influir sobre las decisiones al ofrecer opciones técnicas es subrayada por Vernon, en The Dilemma of México's Development, p. 137.

     63 [Ortiz Mercado], Estrategia socio-económica del desarrollo nacional, 1971-1991, I, p. 47. Los departamentos y las municipalidades tienen sus propios presupuestos y también están excluidos de las auditorías del gobierno central.

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     Puede suponerse que la solución a este problema para Bolivia es similar a la de Costa Rica. De acuerdo con la Reforma de Costa Rica del 30 de mayo de 1968, la Constitución de 1949 fue revisada para permitir a las agencias autónomas gozar sólo de una independencia administrativa, perdiendo el privilegio que tenían de adoptar su propia política.64 La misma presidencia ha establecido el mecanismo para poder establecer la política por seguir y para poder controlar las inversiones públicas.65 Sin embargo, en el ínterin, la Oficina del Contralor General en su informe de 1967 dijo que “las limitaciones inevitables de personal impiden hacer un control completo y permanente de la administración pública; por tanto, solamente es posible hacer una inspección selecta y periódica [de ciertas instituciones]”.66

     Los intentos de integrar la planificación de todo el sector público en México tienen una historia más larga, la mayor parte de la cual ha sido bien descrita por otros autores.67 Basta con decir aquí que el primer plan para la inversión nacional fue ideado por la Nacional Financiera para el periodo de 1953 a 1960, pero fue sólo en 1958 cuando la Secretaría de la Presidencia adquirió plenos poderes para la planificación.68 No obstante que la Contaduría de la Federación ha integrado desde 1965 las entradas y salidas de los fondos descentralizados dentro de las cuentas de gastos públicos, esa oficina no tiene los fondos ni el personal necesarios para hacer auditorías de las agencias descentralizadas, por lo que, con excepción de unos cuantos casos, se ve obligada a aceptar los propios partes de cada una de esas agencias tal como estén. Y también, al igual que en Bolivia y Costa Rica, antes de que sea posible adoptar un control completo, las mismas agencias tendrán que adoptar procedimientos contables habituales.                                                  

     Por medio de una constante corriente de reglamentos, la Presidencia de México ha intentado llenar los huecos en el control del gobierno centralizado sobre el sector descentralizado; uno de los intentos más recien-

      64 Cfr. Art. 188 de Costa Rica, Asamblea Legislativa, Constitución de la República de Costa Rica (7 de noviembre de 1949), edición de 1967, revisada en la edición de 1968.
     65 Véase, por ejemplo. Costa Rica, Oficina de Planificación, Informe sobre el Control del Programa de Inversiones Públicas, 1965.
     66 Costa Rica, Contraloría General de la República, Memoria Anual, 1968, 1-B.
     67 Véase la nota 24, p. 457.                                                 
    68 Véanse dos publicaciones de la Comisión de Administración Pública de la Secretaria de la Presidencia de México: Prontuario de Disposiciones Jurídicas para las Secretarias y Departamentos de Estado, 1970; y Manual de Organización del Gobierno Federal, 1969-1970.                                                                

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tes fue una propuesta del presidente Luis Echeverría Álvarez. Dentro de los primeros diecisiete días de su mandato, Echeverría envió a la Cámara de Diputados un proyecto de ley para el control del gobierno central sobre el sector descentralizado. Esta ley tenía por objeto supervisar el personal y el fínanciamiento de las agencias, asi como establecer un registro permanente de las inversiones y las ganancias, en especial de las empresas mixtas, públicas y privadas en que el Estado tiene una parte de control de las operaciones.69 Además, en cuanto a las entidades descentralizadas en que el estado posee mayoría de acciones en su dirección, el presupuesto federal de 1971 prohibe específicamente que esas agencias soliciten, obtengan o acepten ningún crédito o cargo, para ningún fin o de ninguna fuente sin antes obtener la venia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.70

9. RECENTRALIZACIÓN                    

El hecho de que el proceso de recentralización de México, Bolivia y Costa Rica se haya iniciado tiene importancia histórica. En cierto sentido, el desarrollo económico de la América Latina en el siglo xix fue  una aberración después del control centralizado que ejercieran España y Portugal sobre sus colonias en el Nuevo Mundo. Y aunque frecuentemente este control fue más teórico que real, los países de la América Latina tuvieron que orientarse dentro del “sistema” para no caer en una política inoperante. Durante el siglo xix, el Estado renunció teóricamente a su derecho heredado de controlar la vida económica, aun cuando muchas limitaciones tradicionales al libre desplazamiento de mercaderías continuaban en vigor, especialmente en lo relacionado con las luchas geográficas entre el centralismo y el federalismo.    

                  
     Para principios del siglo xx por regla general el poder de los gobiernos centrales se había ya estableado constitucionalmente para dar un foco a la integración nacional. Aunque hoy en día todavía existen caudillos regionales en Bolivia 71 —y “hombres fuertes” siguen dominando algunos estados mexicanos—, la disputa entre lo geográfico y lo constitucional sobre si el control debe ser centralizado o regional palidece ante la nueva

     69 Tiempo, México, 28 de diciembre de 1970, 5.                               
     70 El Mercado de Valores, México, enero 4 de 1971. La nueva ley aprobada se da  en ibid., enero 11, 1971.
     71 James M. Malloy, Bolivia: The Uncompleted Revolution (Pittsburgh: University of Pittsburgh Presa, 1970), p. 291. Sin embargo, Carlos Serrate, un líder del MNR, opina, según entrevistas con James W. Wilkie y Edna Monzón de Wilkie, Los Angeles, 1971, que los conceptos de Malloy en este caso son demasiado exagerados.

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controversia administrativa sobre quién deberá controlar los fondos nacionales.                                                           
     Tomando en cuenta el poder estatal en asuntos de tasación y el hecho de que el estado proporciona el mayor número de empleos, especialmente en países cuya actividad económica es limitada, el poder de gastar fondos y de ofrecer empleos se vuelve decisivo en las luchas políticas, a menudo con exclusión de toda clase de ideología. Así se comprende por qué México, Bolivia y Costa Rica han querido limitar la autoridad presidencial (incluyendo los abusos del nepotismo y del compadrismo) por medio de la descentralización de las decisiones.72                   

  
     Como el crecimiento económico, según podrá verse en el desarrollo de PIB para México (cuadro E-8), Bolivia (cuadro E-11), y Costa Rica (cuadro E-14), continuó a pesar de la descentralización de la economía política, las implicaciones teóricas tienen ramificaciones interesantes. Podría argumentarse: A) que un gobierno eficientemente controlado y coordinado habría permitido (y permitirá en el futuro) que el crecimiento progrese en proporciones aún mayores que en el pasado. A la inversa, podría asegurarse que B) el crecimiento ha sido posible precisamente porque la descentralización ha evitado que el gobierno central organice un Estado monolítico que hubiera desbaratado el mercado libre. Sin embargo, estos argumentos requieren una explicación un tanto extensa.

El argumento A. En primer lugar, los argumentos en pro de la recentralización han hecho que los gobiernos se pregunten hasta dónde se extiende el papel que ellos representan (directa y/o indirectamente) enlos asuntos nacionales, que tradicionalmente se miden por las actividades gubernamentales como un porcentaje del PIB.73 El cuadro E-15 nos da respuestas parciales a esta pregunta, presentando los datos disponibles para los tres países en consideración. Al parecer, el papel del gobierno central mexicano desde 1950 ha llegado a un nivel tan alto como el 10 al 15%. Y aunque estos porcentajes no parezcan muy altos, no hay duda de que no existen otros elementos en la sociedad que ejerzan tanta influencia. Y así el gobierno central impone una tónica dentro de la cual tiene lugar el desarrollo nacional y dentro de la cual tiene que operar el sector privado. Además, estos porcentajes proveen los fondos para ciertas operaciones con las cuales los poderes del gobierno central se multiplican; por ejemplo, extendiendo/licencias comerciales, controlando

     72 Sin embargo, por desgrada, el nepotismo y el compadrismo salieron favorecidos con la descentralización: no solamente ha habido más empleos que ofrecer sino que se ha ejercido menos control sobre las actividades de esas agencias.
     73 Cfr. Cuadros X-6 y X.7.

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las importaciones, aportando subsidios para el desarrollo, y recaudando impuestos del sector privado con selectividad, con objeto de alentar el desarrollo de ciertas industrias, siempre tomando en cuenta factores geográficos.74

     La importancia del sector descentralizado en México, podrá verse solamente para el periodo después de 1965. Y, como ha variado entre el 11 y el 13 por ciento del PIB podríamos suponer que estos datos provienen al menos de principios de la década de 1960, habiendo ascendido hacia esos niveles durante la década de 1950.75 Y debido a la importancia del sector descentralizado, no es de sorprender que tanto los políticos como los técnicos hayan demostrado un interés extraordinario en aumentar su autoridad directa sobre el sector descentralizado con objeto de aumentar la influencia del gobierno central.

     El caso de Bolivia señala una ironía interesante. Mientras los dirigentes del MNR condenaban unánimemente la enorme inflación que amenazaba con poner fin a su gobierno, el cuadro E-15 demuestra que al contener la inflación, el gobierno central cobró cierta importancia, como lo muestra su porcentaje del PIB. Al dar principio a la política de estabilización drástica en 1957, el porcentaje del gobierno central en el PIB aumentó notablemente al 9 por ciento, cifra que en su promedio se mantuvo hasta 1968 inclusive. Antes de 1957, el porcentaje del MNR nunca había subido del 4 por ciento; en 1955 bajó a menos del 2 por ciento.

     Como lo muestra el cuadro E-15, es evidente la importancia del sector descentralizado de Bolivia, aunque sin duda ha disminuido a un ritmo continuo, desde más del 25 % al 20 % con relación al PIB. Sin embargo, si los técnicos se salen con la suya, aumentarán el poder del Estado para lograr un control riguroso de ese sector. Y, como obviamente el porcentaje de los gastos totales del sector público boliviano nunca ha pasado del 35 por ciento del PIB, la expansión proyectada de la importancia del sector público para que sobrepase el 50 por dentó del PIB (cuadro E-2)76

     74 Si la recentralizadón ha de llegar a consumarse con efectividad, el gobierno central adquirirá aún más importancia conforme vaya movilizando las fuentes fragmentadas del sector descentralizado para fortalecer su posición de elemento único y más visible de la sociedad. Para un análisis adicional al respecto, véase análisis del cuadro E-15 y pp. 498-498.

     75 Roberto Anguiano Equihua, Las finanzas del sector público en México (México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1968) no arroja ninguna luz sobre el aumento de los gastos descentralizados. Para poder resolver este asunto habrá que hacer una investigación histórica de las cuentas de cada agenda.

     76 En cuanto al cuadro E-2, se calcula que el PNB de Bolivia equivale al 98 por dentó del PIB.

CUADRO E-15.  Gastos Públicos en porcentaje del producto
              interno bruto en México, Bolivia y Costa Rica, 1950-1968
(% en precios corrientes)*

* Estas cantidades no son exactamente comparables con los datos del cuadro E-2 por las diferencias de definiciones y de las
fuentes de información.
     a No se tienen datos disponibles.
     b Para problemas de discontinuidad de la serie, véase nota del cuadro E-12.                                                
     FUENTES: Para México, una nueva presentación de las cantidades del PIB en precios del mercado desde 1950 aparece en la
obra de Leopoldo Solís. La realidad económica mexicana: retrovisión y perspectivas (México, Siglo XXI 1970), 270; los datos  para 1960-1969 provienen de El Mercado de Valores, noviembre 30, 1970, 700. Y así, los porcentajes pueden calcularse sin tener que dar cuenta de los métodos no explicados de la deflación del PIB; los gastos descentralizados y centralizados usados en los cálculos provienen de las fuentes dadas en el cuadro E-4. Cfr. Apéndice M.      

Para Bolivia, una presentación nueva de las cantidades del PIB en predos del mercado desde 1950 se da en la fuente de Bolivia para el cuadro E-ll. Por primera vez también pueden ser calculados los porcentajes sin el problema de la variación de los factores defladonarios entre el PIB y los gastos; los gastos usados para los cálculos provienen de fuentes del cuadro E-9 y del USAID, Bolivia, Estadísticas Económicas 11 (1970) 39.       Para Costa Rica, los datos del PIB provienen de las fuentes del cuadro E-14; de las Naciones Unidas, Statisitcal Bulletin for Latín América 2:1 (1965) 36. Los datos para los gastos provienen de los cuadros E-12 y E-13.

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parece improbable. Esta diferencia sólo puede parecer una prueba más de que los técnicos de Bolivia no toman en cuenta la realidad de 1os asuntos de su país; pero si las reformas presupuestarias y administrativas en proyecto se llevan a cabo en la década de 1970 de acuerdo con lo proyectado, posiblemente nos revelen una descentralización mucho más extensa de la que se ha reconocido hasta ahora. De todos modos, los técnicos proponen nada menos que una revolución administrativa que bien puede delimitar la esfera de influencia del sector privado, conforme la importancia del sector público crece con rapidez. Y desde luego, queda por ver si una revolución de esta índole puede emprenderse con éxito.

     Solamente Costa Rica posee una serie a largo plazo respecto a la importancia del sector descentralizado. Y aun con sus limitaciones (véase cuadro E-15, nota b), puede inferirse que el sector descentralizado casi ganó paridad con la actividad del gobierno central en 1956. Y así, el efecto total pero fragmentado del sector público en Costa Rica llegó por lo menos al 25 % durante el periodo 1955-1964, después de lo cual aumentó hasta cerca del 30 % del PIB. Está claro que si el PLN “guiara” el desarrollo nacional para efectuar una nueva revolución en favor de las masas, tendría que dedicarse a la recentralización activa de los asuntos nacionales.

     Aunque en el Argumento A podría presentarse la hipótesis de que el aumento de los controles del gobierno central y la integración de todo el sector público alentaría un nuevo desarrollo.77 es posible desarrollar otra teoría concerniente al crecimiento de la influencia de gobierno. Esta hipótesis está relacionada con la expansión del crédito, espetífícamente según se refleja en los pagos de la deuda pública.

     Un examen del cuadro E-16 muestra que en términos comparativos México ha dedicado una porción mucho mayor del gasto del gobierno central a la amortización de la deuda pública (así como al pago de intereses) que Bolivia y Costa Rica.78 En cierto sentido, el hecho de que cualquier país pueda dedicar cantidades sumamente altas de sus fondos controlados por el gobierno central solamente para proveer fondos giratorios para las actividades gubernamentales nos ofrece un índice (aunque imperfecto) de la confianza nacional e internacional en semejante política del Estado.79 Y en cuanto a México, desde la época de Porfirio

     77 Cfr. Vernon en The Dilemma of Mexico's Development, capítulo 7; sostiene que México pudo haber agotado d estímulo tradicional (como las exportaciones de matenas primas e importaciones de turistas) que habrán ayudado al país a superar los obstáculos puestos al desarrollo.

     78 Para una bibliografía sobre la mediación crediticia, que no se discute aquí, véase  Dwight S. Brothers y Leopoldo Solís, Mexican Financial Development (Austín: Univeraity of Texas Press, 1966).
     79 Véase la nota 13 de este Epílogo, p. 447.

EPÍLOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   491

Díaz no se había asignado una proporción tan grande de los fondos del gobierno central a pagos de la deuda pública. En 1961, López Mateos sobrepasó el 32.3 % de Díaz correspondiente a 1900-1901, pero para entonces la mayor parte de los acreedores de la deuda pública eran mexicanos.80       

                             
     Esta hipótesis sobre la expansión del crédito del gobierno no pretende sugerir que México haya entrado en una era neoporfirista, sino que el gobierno ha podido ampliar el alcance de sus actividades al aumentar la cantidad de fondos internos disponibles. Y así, una alta proporción del presupuesto dedicada a los pagos de la deuda no quiere decir que el país haya perdido el control de sus decisiones financieras. Y aunque estas cantidades no nos den una explicación cabal, debido a que las deudas de las agendas que no forman parte del gobierno central han sido excluidas,81 a menos que hayan sido aceptadas oficialmente como obligaciones federales por el Congreso de México, esto sugiere que el inversionista mexicano ha adquirido una gran confianza en su gobierno central.

     Tal vez la meta de un país en desarrollo como México sea edificar un servicio crediticio tan grande que, como los Estados Unidos, pueda descartar las amortizaciones de la deuda del análisis funcional en el presupuesto. De esta manera, una deuda enorme dará al gobierno central flexibilidad suficiente para emprender nuevos programas, tomando en consideración solamente el pago de intereses sobre la deuda en el análisis funcional de los gastos. Si éste es el caso de México, entonces este país se encuentra mucho más adelantado que sus vecinos en el camino hacia esa política. Los casos de Bolivia y Costa Rica no están tan claramente definidos, debido principalmente a la falta de datos sobre las inversiones de capital. Sin embargo, puede claramente verse en el cuadro E-16 que los pagos sobre la deuda de Bolivia fueron muy bajos hasta las postrimerías de la década de 1960, y que los porcentajes de Costa Rica no se han mantenido a la par con los niveles de México. La cifra alta de Costa Rica para 1950 comprendía pagos con los cuales se estableció la confianza crediticia de los gobiernos posteriores a 1948.

El argumento B. Si se pudiera afirmar que la recentralización permitiría

     80 En 1911 solamente cerca del 24 % de los acreedores a la deuda Pública federa1  eran mexicanos (Jan Bazant, Historia de la deuda exterior de México, 1823-1946 [Méxíco. El Colegio de México, 1968], p. 169), en 1961, en cambio, los acreedores mexicanos llegaban al 98 % (Anuario Estadístico, 1962-1963, 540).              

       
     81 Sin embargo, los datos en la obra de Joseph S. La Cascia, Capital Formulation and Economic Development m México (Nueva York: Praeger. 1969) 34-35, indican que la deuda de las empresas descentralizadas del país era también de cerca del  98 %, que estaban en poder de los mexicanos en 1961.                     

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un crecimiento mayor que el actual, a la inversa podría argumentarse que el crecimiento se ha hecho posible porque la descentralización ha

CUADRO E-16. Pagos sobre la Deuda Pública como
porcentaje de los gastos ejercidos del gobierno central
        en México, Bolivia y Costa Rica, 1947-1969

(Incluye amortización e intereses)

     a Preliminar.
     FUENTE: Cuadros E-4, E-9, E-13, respectivamente; y Costa Rica, Ministerio de Hacienda, Memoria Anual, 1969, pp. 122-123, Parte B.

hecho mucho por evitar el establecimiento de un estado monolítico e ineficaz. Como el sector descentralizado se encuentra apartado de la arena política y tal vez no sea sensible a los llamados a una nueva política, su existencia misma podría evitar una acción precipitada de parte de aquellos políticos que trabajan con los técnicos en el gobierno central, para aparecer como líderes de una nueva fe; en este caso, fe en las respuestas técnicas para todos los problemas.

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Sería erróneo insinuar que todos los técnicos piensan del mismo modo (o que exista algo parecido a un “sindicato de técnicos”); tampoco debe pensarse que todos los técnicos principiarían siquiera a estar de acuerdo con las ideas en favor del manejo social y económico de la sociedad, según expresión de los técnicos de Bolivia, antes citada. Y así, aunque los políticos demagogos lleguen, de tiempo en tiempo, al poder político en un país como Bolivia, dispuestos a poner en vigor un programa general, les será muy difícil ir lejos porque en realidad no ejercerán ningún control sobre el Estado. Se encontrarán contenidos no solamente por parte de varios niveles de técnicos (así como por políticos de su propio gobierno, con los cuales de cualquier manera les sería difícil tratar), sino que estarían bloqueados por las muy diversas agencias descentralizadas que tengan en sus manos el poder económico,

     Si el argumento de la agencia descentralizada tiene validez política en un país inestable como Bolivia, también es pertinente en un país unipartidista, como México. Y como el Congreso de México es prácticamente un brazo del Presidente y del partido oficial, rara vez ocurren luchas significativas sobre la naturaleza y dirección de la sociedad, en la esfera legislativa. Sin embargo, como el sector descentralizado tiene sus propias burocracias, que a su vez tienen sus propios grupos constituyentes por todo el país, el sistema descentralizado se presta a mucha ínteracción ideológica; y el hecho de que a menudo las agencias trabajan con metas contradictorias sirve de válvula de escape a las presiones políticas.

     Aunque la política de Costa Rica no ha sido caótica (como en Bolivía) ni de un partido único (como en Bolivia y México), en cierto sentido la descentralización ha ofrecido un marco neutral para resolver diferencias políticas; resguardados del aura de la publicidad, los miembros de las juntas de los partidos políticos de oposición han podido resolver problemas nacionales sin fanfarrias ni debates enconados.82 Y, para resumir este argumento, puede decirse que la descentralización evita la aplicación de toda política monolítica, contribuyendo de esta manera a evitar el surgimiento de gobiernos totalitarios y permitiendo qué tanto el sector privado como el público encuentren una manera de esquivar medidas políticas no realistas.83

     82 Este argumento es producto de la entrevista al padre Benjamín Núñez, con Wilkie, Michaels y Monzón de Wilkie, ciudad de Guatemala, julio 16, 1970. El padre Núñez fue miembro de la Junta de Directores del Instituto Nacional de Vivienda  Urbanismo durante más de una década, como presidente de la Junta gran parte de ese tiempo.

     83 Como ironía, es daro que un plan general para Cuba ha fracasado (y el autoritarismo ha demostrado su inefídencia), en parte debido al deseo de Fidel Castro en descentralizar el proceso de toma de decisiones. Bien podría formularse la hipótesis de que cuando su gobierno dispuso a) instituir la participación de los trabaja dores en las decisiones, 6) introducir incentivos morales en contraste con lo material, c) aplicar la “autopresupuestación” del gobierno, fue el misino Castro quien puso la primera piedra en un sistema que él no podía sondear, y menos controlar. Cfr. Roberto M. Bernardo, The Theory of Moral Incentives in Cuba (University of Alabama Press, 1971).                                       

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10. CONCLUSIONES

Las ideas en favor y en contra de la centralización y descentralización del gobierno han causado gran confusión en muchos países de la América Latina, y han creado una serie de dilemas muchos de los cuales son mal comprendidos. Entre estos dilemas se encuentra la pregunta de quién controlará los fondos del Estado, y cómo se gastarán esos fondos. Es obvio que la asignación de prioridades a los gastos puede ser confundida por un poder fragmentado del Estado. Si el gobierno central ha de ser de naturaleza socioadministrativa, en contraste con un sector descentralizado de orientación económica, entonces a las sociedades les hará falta esa jefatura fuerte que en sí ha constituido un problema, porque los líderes a menudo han abusado de su poder, o bien han intentado hacerlo monolítico.

     Como se ha visto en este epílogo, tres casos distintos muestran prácticas y resultados muy diferentes en el proceso de descentralización y recentralización. En tanto que el gobierno central de Bolivia ha sometido casi por completo sus objetivos de desarrollo económico a las agencías descentralizadas, que generan gran parte de sus propios ingresos, creando así un sistema difuso, que el ministerio de planificación quisiera ahora volver monolítico. En el caso de Costa Rica, el gobierno central decidió establecer funciones sociales y económicas con bases apolíticas y prácticas; para evitar esta fragmentación extrema de la política del Estado, parece que Costa Rica adoptará la clase de controles que están surgiendo también en México y que se tiene en proyecto para Bolivia.

     Según el nuevo plan de recentralización, a las agencias descentralizadas se les dará sólo una autonomía administrativa, quedando la política sujeta a los planes generales del Estado creados bajo la égida del gobierno central.84 Y en efecto, este compromiso significa que el sector autónomo quedará gozando de su condición de élite burocrática, mas perderá su facultad de tomar parte en la formulación de la política por seguir. El dilema es obvio: ¿Cómo puede ser autónoma una agencia si es incapaz de tomar sus propias decisiones?                                   

     84 Para una justificación filosófica de ese plan véase Wilburg Jiménez Castro, Los dilemas de la descentralización funcional: un análisis de la autonomía institucional pública (San José: Escuela Superior de Administración Pública, América Central, 1965).

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   495

Un dilema aún más serio lo muestra que el resultado de este compromiso requiere fondos estatales para dos burocracias; los empleados del gobierno central quedan en posición de inferioridad. De esta manera continuará habiendo gran disparidad entre 1) el fracaso en la administración de los asuntos sociales (los programas del seguro social y de salud administrados por muchos gobiernos de la América Latina ofrecen un ejemplo claro de este problema, para no mencionar la incapacidad de los gobiernos para enfrentarse a los problemas de educación, etc.) y 2) el éxito en la administración del desarrollo económico (medido gráficamente en el PIB, en kilómetros de construcción de caminos, etc.). Después de comparar la eficiencia de las agencias económicas con la productividad de las agencias sociales (centralizadas o descentralizadas) que tratan con las masas, se puede preguntar cuánto más aguantará el público la gran ineficiencia de los servicios sociales. Es interesante señalar que una de las causas principales de la Revolución Mexicana de 1910 fue el hecho de que las oportunidades sociales y políticas de la época de Porfirio Díaz no iban a la par del gran crecimiento económico, obra y responsabilidad del gobierno. Como consecuencia hubo un levantamiento cuando la clase media, con ambiciones, se unió a las masas que ya habían captado la idea de una vida mejor.

     Aun cuando se hace posible distinguir entre los fondos sobre los cuales el gobierno ejerce control, y sobre los que no lo ejerce, el Presidente y los ministros encargados de la planificación tendrán que hacer también una distinción entre lo que es comprender i) el papel que desempeña el sector público y ii) los métodos de reasignar los fondos para determinar cómo gastar los fondos del Estado, de manera funcional.

     Y como hemos indicado en el caso de los Estados Unidos, la simple incorporación de las cuentas del sector descentralizado en un sistema consolidado con los gastos centralizados, en efecto puede servir tan sólo para crear confusión en cuanto a la manera en que se desarrolla una política. En tanto que el presidente de los Estados Unidos conoce ahora mejor el efecto de los gastos del sector público, no siempre se sabe con certeza hasta dónde están esos fondos bajo su control. Y como el sector descentralizado en los Estados Unidos tiene fondos en fideicomiso y/o
partidas con ciertas asignaciones para regentear esas agencias, es posible que el Presidente en efecto sepa más sobre la repercusión de la política pero menos sobre cómo llevar la política para cambiar esa repercussión.85

     85 Es importante señalar que en 1971 el Consejo sobre Organización del Ejecutivo, del presidente Nixon, descubrió que las agendas reguladoras federales de los Estados Unidos no son “lo suficientemente responsables de sus actos, ni ante el Congreso ni ante el Presidente, debido al grado de independencia que poseen y por lo remota que es su práctica de los poderes constitucionales del gobierno”. El Consejo ha recomendado que a estas agendas se les suprima la autonomía, elevándolas a la categoría  de secretarla de Estado, quedando los nombramientos que haga el Presidente sujetos a confirmación del Senado, con objeto de que las diferentes agendas creadas durante este siglo puedan operar más en armonía con las necesidades del presente. (Los Angeles Times, 12 de febrero, 1971).

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     A este mismo problema se enfrentan los países de la América Latina que han incorporado al sector público empresas que producen ingresos (tales como las minas de estaño, los pozos petroleros, etc.). Y así, la mera consolidación de cuentas no necesariamente es útil para que el jefe del Ejecutivo decida cómo asignar los fondos, porque la mayor parte de las finanzas de las empresas públicas están fuera de su control, dado que esos fondos no se depositan en la cuenta común sobre -la cual el Presidente posee autoridad discrecional. Por ejemplo, las cuentas consolidadas, según se presentan al público en México (y en los Estados Unidos),86 dan ahora la impresión de que el Presidente posee más poderes de los que en realidad tiene. Sin embargo, en una situación ideal, tanto los líderes políticos como el resto de los ciudadanos deberían conocer la proporción de fondos de los cuales es responsable el Presidente al destinar fondos para resolver problemas imprevistos conforme se van presentando nuevas necesidades, a medida que cambian los tiempos. Semejante presentación presupuestaria aclararía, dentro de la cuenta consolidada, hasta dónde llegan el alcance y la función de los subtotales centralizados y descentralizados por región geográfica.                  

     Los problemas de Costa Rica posiblemente sean los que mejor ilustren el dilema al cual se enfrentan los dirigentes políticos de la América Latina al tratar <ie resolver las necesidades de la planificación a largo plazo, que están en pugna con la necesidad de adaptar las acciones gubemamentales a situaciones imprevistas así como a los deseos de las nuevas generaciones de ejercer su influencia en la época en que viven. Por eso, el Presidente de Costa Rica, José Figueres, se encuentra en una situación única para dar respuesta a una pregunta primordial a la que se enfrentan varios países de la América Latina: ¿Cómo se puede organizar un gobierno para que le sea dable subsanar las necesidades (reales o imaginarias) en épocas cambiantes? Durante más de veinte años se enfrentó Figueres a un problema que incluía la creación de instituciones  que se enfrentaran a las exigencias de su época. Dadas las necesidades de Costa Rica para 1948, el sistema descentralizado parecía el más apropiado. Pero, con el actual deseo de Figueres de usar el poder del Estado

     86 Aunque, como hemos visto antes, el presupuesto de los Estados Unidos trata de darnos una idea general de la cantidad de “fondos sin control”, cfr. cuadro E-3. notas “c” y “e”, para las limitadones de la comprensión fundónal de los castos de los Estados Unidos.

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de una manera nueva, el sistema que él mismo estableció, de planificación a largo plazo, no necesariamente responderá (aun con una reforma) a su mandato de cuatro años para efectuar el cambio en pro de las masas, en la vida de Costa Rica. Entonces, este dilema no solamente es político, sino social y económico, y las necesidades de los sectores centralizados y descentralizados son diferentes, y pueden ser irreconciliables.

     En cuanto a la imagen de la política de Estado, para el escéptico (o para el “realista”) las necesidades políticas no tienen significado en aquellos países en que las masas no pueden estar verdaderamente conscientes de los complejos asuntos que forman parte de los problemas del desarrollo económico ante una población en crecimiento. Según este concepto, las "necesidades" políticas le son impuestas al pueblo por los líderes, quedando las masas sin saber expresarse. Es más, según este argumento, posiblemente las masas no puedan identificarse con esas “necesidades” ni aun después recibir explicaciones al respecto de parte de líderes ajenos a su medio. En este último caso, a menudo se ha creído que la solución al problema de la inestabilidad política es un gobierno de partido único, en que el gobierno genera el apoyo para muchos de sus programas por medio de su numerosa burocracia, o por medio de lo que podría llamarse “el sistema de fiestas”, que incluye “manifestaciones espontáneas” patrocinadas por el propio gobierno.

     Para que tal gobierno llegue a ser eficaz, muchas veces es mejor que tanto la burocracia como el pueblo sepan tan poco como sea posible de lo que en realidad está pasando. Y así en México un debate público sobre si la cuarta parte del presupuesto proyectado debe asignarse a la educación87 sólo sirve para confundir aquello de que en realidad se trata: de que los educadores se podrán considerar afortunados si perciben la mitad de la partida proyectada. Y aunque tal política es dañina para la educación, sin embargo ha servido para mantener baja la partida que corresponde a los militares; y en este último caso, él gobierno de México ha demostrado su prudencia al no revelar sus verdaderas intenciones en el presupuesto. Por tanto, se comprende la política de calcular muy bajas, quizás intencionalmente, las entradas del gobierno central. Y esto también nos ayuda a encontrar la explicación de por qué la Contaduría de la Federación lleva dos juegos de libros de contabilidad. Ambos con los mismos datos básicos sobre el gasto federal, pero el volumen anual encuadernado con pasta roja no da ninguna información analítica, la que se lleva solamente en el libro anual encuadernado con pasta negra; la circulación del último es muy limitada.

     Al tomar en cuenta los acontecimientos de México, Bolivia y Costa

     87 Véase p. 196, nota 5.

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Rica, al autor de esta obra le llamó la atención que en cada país se hicieran grandes cambios i) en la administración pública, y ii) en la forma en que las diferentes clases sociales compartieron los beneficios proporcionados por las nuevas orientaciones de gobierno. Sin embargo, en cada país existe cierto grado de preocupación por el futuro del crecimiento económico. Con el crecimiento de la población y con las posibilidades de inflación, cada uno de los tres países se preocupa por llevar a las masas una proporción mayor de los beneficios.                      

     Dado que los tres países han visto la industrialización (o una mayor industrialización) como el ímpetu principal del desarrollo económico, los tres se enfrentan a un dilema común. La industrialización requiere una mano de obra capacitada, y si los países en desarrollo han de competir en un mundo que usa procedimientos técnicos cada vez más modemos, existe la tendencia a suprimir plazas de trabajo. Y por desgracia, los tres países que estamos estudiando necesitan crear proyectos intensivos en mano de obra que ofrezcan plazas para la creciente población. Si esos países siguen ese camino posiblemente logren reducir la brecha creciente entre las naciones desarrolladas y las naciones en desarrollo, pero a riesgo de un levantamiento social; y ninguno de los tres tiene las riquezas para subvencionar el desempleo causado por la industrialización. Desde luego, estos países podrán continuar con su vida tradicional, que implica desempleo y empleo intensivo en mano de obra, pero tal ruta no resuelve el problema del desarrollo.

     Si ha de adoptarse la recentralización, es posible que los gobiernos que siguen tan discutible política necesiten funcionarios que prometan poco más que simplemente tratar de resolver los dilemas dándose cuenta cabal de que sus respuestas serán sólo de una naturaleza temporal, y que crearán nuevos problemas. Entre los sistemas imperfectos que se describen en esta obra, México es el país que parece surgir como modelo para la recentralizadón. Aunque existen problemas, los técnicos mexicanos en todo el sector público se han enfrentado al problema de definir con precisión y administrar el sector descentralizado; y han intentado eliminar la doble contabilidad de las transferencias de fondos intersectorales, así como idear procedimientos estándar de contabilidad. Y lo más importánte, recientemente han creado datos con objeto de comprender el efecto funcional del gasto federal sobre varias regiones de México.

     Si las antiguas disputas geográficas entre el desarrollo rural y el urbaño, y las cuestiones constitucionales entre el centralismo y el federalismo han sido menospreciadas por causa del problema de centralización y descentralización financiera, la cuestión entre el Estado de un partido único y el Estado de múltiples partidos también será afectada hasta que

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el asunto de la recentralización de la política de Estado quede resuelta.
En último análisis, el asunto de quién controla el gobierno (o si los líderes representan a la élite, a la clase media, o a las masas) no es tan importante como lo es la manera en que los líderes de un país deciden presupuestar los escasos recursos de que dispone. El problema mayor no es obtener el poder, sino decidir lo que debe hacerse una vez obtenida la “victoria” política.