Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/epilogos_parte6.html

EPÍLOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   451

     ¿Cuáles son las implicaciones del arte de gobernar si los asucada vez más delimitados, hasta quedar íuera de la política? Y, ¿cuáles son las perspectivas de incorporar las agencias deseentralizadas o autónomas en la planificación del Estado, con objeto de evitar nuevas clases de retos a la autoridad del gobierno central? En tanto que en el pasado al regionalismo se le consideró como la mayor amenaza al poderío polntos económicos quedan ítico del gobierno central, al parecer hoy en día la amenaza contra una presidencia fuerte proviene del surgimiento de empresas que, en realidad, constituyen estados dentro del Estado. Esto representa un nuevo reto, más complejo, a la autoridad central, del que existía cuando los líderes luchaban contra problemas federales y de confederación de gobierno. El problema abarca varios aspectos de la efectividad del gobierno central y de las presunciones sobre el papel que desempeña el sector centralizado en cada uno de esos tres países de la América Latina.

4. MÉXICO

El gobierno central de México ha sido muy ingenioso para estimar las rentas y los gastos (véase cuadro 10), y tal vez a esto se deba el éxito de su política. En un país en donde la distribución de las rentas no es cosa clara para las secretarías que se disputan los fondos disponibles, las opciones gubernamentales quedan sujetas a una acción pragmática. Y así la voracidad del ramo militar perdió poder relativo en México, por ejemplo, al quedar sujeta a la pugna presupuestaria. El gobierno central suministró la cantidad absoluta de los fondos prometidos al ramo militar; pero, conforme los presupuestos reales se extendían sobre los proyectados, los generales recibían una proporción menguante de los gastos actuales, comparada por el porcentaje anunciado en el presupuesto proyectado.17 Entre los años de 1949 y 1969, el gobierno central subestimó sus ingresos en un promedio de 55 % cada año. Solamente una vez desde 1949 se logró que los cálculos se aproximaran a los ingresos realizados (en 1953 el gobierno recaudó el 9 % más de lo que había proyectado). Y en todos los casos, con excepción de cuatro, los ingresos variaban entre el 41 y el 200 % de lo que se había estimado; en cuanto a las cuatro excepciones, el crecimiento apuntó un tercio más de lo que se había planeado. Las mayores dificultades en las estimaciones de gobierno se tuvieron a principios de la década de 1960, cuando el error en la planificación alcanzó un promedio de 76 %, llegando a su más seria subestimación

     17 Véase cuadro V-2.

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CUADRO E-3. Análisis funcionala de los gastos públicos de México,
Bolivia, Costa Rica y Estados Unidos
(Los totalesb = 100.0%)

     a Las funciones económicas incluyen comunicaciones y transportes; desarrollo y conservación de recursos naturales; desarrollo, promoción y reglamentación dé la industria. Las funciones sociales incluyen servicios educativos y culturales; sanidad, asuntos laborales, asistencia pública y servicios médicos. Las funciones administrativas incluyen administración en general; desembolsos para el ramo militar; pensiones; amortizaciones a la deuda y pago de intereses. Para más detalles en las definiciones, véase cuadro 1-4, arriba; Wilkie, Statistics and National Policy, Capítulo 7; y Wilkie The Bolivian Revolution and U. S. Aid Since 1952 (Los Ángeles: UCLA Latín American Cerner Publications, 1969), 65-67.

     b En millones de moneda local; exceptúase Estados Unidos, donde es en miles de millones.                                                                    
      c En proyecto de Estados Unidos, en contraste con gastos ejercidos; no se pudo obtener el análisis funcional ejercido para subsectores debido a la conversión a la cuenta consolidada (la función secundaria “internacional” se divide aquí según las actividades económicas, sociales y administrativas; “la investigación y tecnología del espacio” se considera aquí como una actividad económica). No se hacen deducciones para transferencia entre fondos y fondos.

      d Análisis funcional preparado por la Contraloría General de la Nación.

      e La cuenta consolidada se calcula con base diferente de la que se usa para los subsectores, los que el gobierno no ha revisado para la obtención de nuevos conceptos; así los subtotales no llegan sumados a los 432 mil millones.

     FUENTE: Los porcentajes de México y Costa Rica han sido adaptados de datos suministrados por la Contaduría de la Federación en la ciudad de México y Contraloria de la Nación en San José. Los datos de Bolivia proceden de Bolivia, Ministerio de Finanzas, Presupuesto General de la Nación, 1970, pp. 9-11, 13-14. Los porcentajes de Estados Unidos fueron tomados del Budget, 1968, 333-367 y 456-461; Budget,1971, 587-591; y Treasury Department, Annual Report, 1967, 593.

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   453

en 1965, cuando se integró el sector descentralizado en la contabilidad consolidada.18

     En los últimos años de 1960, cuando hay datos disponibles, la proyección de datos del sector descentralizado fue mucho más exacta que la del gobierno central. Los ingresos acusan un total con solamente un promedio del 21 % arriba de lo proyectado.19 Y a pesar de que en los años de 1966, 1967 y 1968 la proyección fue bastante exacta, la estimación del recaudo para 1969 estuvo más de 20 % por debajo de lo real, y para el año de 1965 el ingreso se había proyectado en cerca de un 50 % menos de lo real.

     La norma de los gastos del gobierno central para el periodo de 1947 a 1969 podrá verse en el cuadro E-4. Los presidentes Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz Ordaz hicieron los gastos totales funcionales del gobierno central de la misma manera, no obstante que el último tenía en proyecto gastar casi tanto para el desarrollo social como para el económico. Ambos presidentes redujeron la parte del presupuesto asignada a asuntos económicos, favoreciendo los desembolsos sociales, necesarios para el cambio que hubo, de la revolución industrial a la equilibrada. Y mientras tanto, los fondos para la administración general fueron aumentados (no obstante las proyecciones) para ganar renovado apoyo de la burocracia, que se quejaba de no haber recibido beneficios comparables con los que recibieran otros sectores sociales. Aparentemente tal acción fue apropiada para guardar la estabilidad, debido a que el PRI había tenido dificultades electorales en el Distrito Federal, sede de un gobierno sumamente centralizado.20    

     El crecimiento y la importancia del capital de inversión descentralizada de México en los gastos en proyecto del sector público (véase cuadro E-5) demuestra que desde fines de la década de 1940, el gobierno central ha ido perdiendo cada vez más influencia en este aspecto del desarrollo nacional. Lo mismo pasaba en 1925, antes que la política activa del gobierno central recibiera el estímulo del presidente Calles. Y cuando Cárdenas subió al poder en 1934, el aumento de los gastos del gobierno central eclipsó aún más a los gastos en inversiones descentralizadas (que entonces se limitaban a los Ferrocarriles Nacionales de México) , y que se redujeron a menos del 30 %. Sin embargo, con la expropiación de la industria petrolera en 1938, el sector descentralizado recibió

     18 México Contaduría de la Federación, Cuenta Pública, “Estado analítico de ingresos anuales”.
     19 Ibid.
     20 Véase James W. Wilkie, “New Hypotheses for Statistical Research in Recent Mexican History”, Latin American Research Review 6:2 (verano de 1971), 3-17.

454                                                      EPÍLOGOS

CUADRO E-4. Promedio del porcentaje de los gustos presupuestarios del
  gobierno central mexicano por clase de hincapié y periodo presidencial
desde 1940

     a Para una definición del énfasis funcional, véase cuadro E-3, anotación “a”.

     FUENTE: Qíadros 7 y II-I; México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Presupuesto General de Egresos de la Federación, anuales; México, Contaduría de la Federación, Cuenta Pública. Para un análisis que omite amortizaciones sobre la deudadsaSn véase Reynolds, La economía mexicana; además, el Dr. Reynolds proporciona las categorías funcionales del gobierno mexicano, que dan detalle que no desarrollamos en este ensayo.                                                                  

un nuevo ímpetu, una capacidad de crecimiento que llegó a fructificar durante la presidencia de Alemán, quien hizo hincapié en el aumento de las inversiones en el desarrollo descentralizado de la energía eléctrica, así como en el de los ferrocarriles.21 Las cantidades reales en las inversiones de capital (en contraste con las proyectadas) no están disponibles, con excepción de los de la presidencia de Gustavo Díaz Ordaz;22

     21 Es de interés señalar que los presidentes Cárdenas y Ávila Camacho proyectaron sus inversiones de capital para asuntos agrícolas en participaciones casi iguales (20%)  a las del presidente Alemán. Véase México, Dirección de Inversiones Públicas, México: Inversión Pública Federal, 1925-1963, 55-57.
     22 Para cantidades regionales en proyecto 1939-1968 véase Ibid., passim; y para 1959-1966 véase Wilkie, “New Hypotheses for Statistical Research in Recent Mexican History”, cuadro 3.                                                             

EPÍLOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   455

    CUADRO E-5. Inversión descentralizada de México como
porcentaje de la inversión total en el sector público, 1925-1970            

       (Datos proyectados en base de informes incompletos)

     FUENTE: Apéndice Q. Cfr. Apéndice R.                                        
y los datos no se han desglosado para determinar los desembolsos centratizados y descentralizados. No obstante que estos datos en sí (presentados en el cuadro E-6) no nos dicen nada sobre el efecto de la política del gobierno central, el hecho de que siquiera existan indica que por pri;mera vez el gobierno central no solamente puede medir el verdadero papel que desempeña la política del sector público, sino que también puede definir este papel en lo que afecta las 32 entidades políticas de México. Del total de 87 007 millones de pesos que se invirtieron entre 1965 y 1969, el 25.1 % era para fines sociales, con solamente el 2.2 % del total asignado a funciones administrativas, de manera que el 72.7 % se usó para inversiones económicas, incluyendo el 10.8 % dedicado a programas agrícolas, ganaderos, y de pesca.     

                        
     En cuanto al desarrollo industrial (el 39.9 % de la inversión total), casi la cuarta parte fue asignada al estado de Veracruz (23.4%); Tamaulipas (13.8 %) y Tabasco (10.9 %) recibieron también una participación mayor que la del Distrito Federal (8.2 %), que tradicionalmente ha sido el centro industrial del país. En los cuatro casos la inversión casi

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se dividió con igualdad entre el desarrollo de la industria petrolera y el de la energía eléctrica en todas las entidades, con excepción del Distrito Federal, donde las inversiones se hicieron en la industria de producción de hierro y acero.

     Las inversiones de infraestructura en favor de transportes y comunicaciones (22.5 % del total de la inversión pública), no fueron lo bastante altas para apoyar el crecimiento industrial para el cual fueron diseñadas. Solamente el Distrito Federal con el 10.9 % (cantidad que incluye la construcción de un sistema de ferrocarril subterráneo) y Veracruz con el 8.2 % recibieron cantidades relativamente altas. Y a pesar de la crítica que se hizo a la construcción del Metro de la ciudad de México (algunos intelectuales opinan que ese dinero habría sido mejor gastado en el
desarrollo rural), la relación que existe entre inversiones y población estuvo bien equilibrada durante la época de Díaz Ordaz.

CUADRO E-6. Inversión de capital del sector público
 mexicano por entidad, 1965-1969, comparado con población de 1970

(En porcentaje)

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   457

CUADRO E-6. [Conclusión]

     a 87 007 millones de pesos; total incluye social (25.1 %), agricultura, ganadería, silvicultura (10.3 %), y administración y defensa (2.2 %). Las inversiones no están separadas aquí.
     b 34 719 millones de pesos equivale al 39.9 % de la cantidad total.
     c 19 593 millones de pesos equivale al 22.5 % de la cantidad total.
     d 48 225 238.
     FUENTE: Estos datos de inversiones reales fueron suministrados por la Dirección de Planificación Sectorial y Regional de la Secretaría de la Presidencia de México; subsecuentemente se ha publicado como México, Dirección de Inversiones Públicas, Inversión Pública Federal, 1965-1970, p. 174. Cfr. [Emilio Múgica Montoya, coordinador], Programa de Desarrollo Económico y Social de México, 1966-1970 (México, Comisión Imersecretarial, Secretaría de' la Presidencia, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, s. f.) para un análisis de lo que se tenía en proyecto (295 páginas más el apéndice) lo que por desgracia fue impreso solamente para una distribución limitada. Los datos de la población fueron suministrados por la Dirección General de Estadística, IX Censo General de Población, 1970, Resumen General Abreviado.

     En donde los críticos de la centralización del Distrito Federal pueden ofrecer sus mejores argumentos queda fuera de la esfera de la política industrial. Como la población de la capital reside en el espacio de un

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valle angosto, y al parecer es la más susceptible para una movilización póliüca, las dos terceras partes del poderoso éníasís en el sector público, en cuanto a gastos sociales, fueron asignadas a esa región. Este hincapié se impuso al efecto total de los gastos del sector público en el Distrito

Federal; si los desembolsos sociales se restan de la inversión total en el cuadro E-6, la participación del Distrito Federal en las inversiones se reduce desde cerca de un cuarto al 10.8 %. Y así, el desglose de las cantidades totales nos lleva a un cuadro diferente del que se presenta en los sumarios oficiales y parciales.23

     El hecho de que el gobierno central hubiese adquirido esta nueva capacidad para estimar el desarrollo es impresionante. Con el enorme crecimiento de las agencias descentralizadas, y con la confusión en cuanto a su situación, el gobierno de Díaz Ordaz demostró verdadero talento organizador en la recopilación de las cantidades que aparecen en el cuadro E-6. Después de 1940 se hizo cada vez más evidente que el gobierno central tendría que hacerce cargo de esta tarea.24 De cerca de 300 deparlamentos descentralizados de los cuales la Secretaría del Patrimonio Nacional podía dar informes en su Directorio de 1964,25 seis fueron fundados por Porfirio Díaz, 3 por Alvaro Obregón, 5 por Calles, 8 durante los años de 1929-1934, 20 por Cárdenas, 45 por Ávila Camacho, 54 por Alemán, 53 por Ruíz Cortines y 79 por López Mateos.26

     23 Por ejemplo, véase México, Secretaria de la Presidencia, Sexto informe que rinde al H. Congreso de la Unión el C. Presidente de la República Gustavo Díaz Ordaz, 1970. Anexos 1-4.

     24 Sobre la planificación mexicana en general, véase William P. Glade, Jr. “Las empresas gubernamentales descentralizadas”. Problemas Agrícolas e Industríales de México 11:1 (1959); Miguel S. Wionczek, “Incompleto Formal Planning: México”, en Everett S. Hagen (ed.), Planning Economic Development (Homewood, Illinois, 1963) 150-182; Robert J. Shafer, México: Mutual Adjustment Planning (Syracuse University Press, 1966); Clark W. Reynolds, The Mexican Economy: Twentieth-Century Structure and Growth (New Haven: Yale University Press, 1970); y Roger D. Hansen, The Politics of Mexican Development (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1971).

     25 México, Secretaría del Patrimonio Nacional, Directorio General de Organismos Descentralizados, Empresas de Participación Estatal, Establecimientos Públicos, Comisiones, Juntas e Institutos Dependientes del Gobierno Federal, 1964, preámbulo. Sin embargo, el Directorio señaló que su información está incompleta por falta de datos disponibles así como por deficiencia en las clasificaciones jurídicas de las agendas.

     26 Sería presuntuoso decir que el número de agendas creadas durante los periodos presidenciales según se indica arriba está completo. Entre las agencias, no solamente se dan 21 sin la fecha de su formación, sino que no se dan fechas de cuándo fueron creadas antes de la última reorganizadón. El Manual del gobierno mexicano de 1969 que da esta información nos ofrece sin embargo solamente datos de menos de 100 de casi 250 agendas que tienen en su lista. Una confusión como esa indica que aun para 1970 la información del gobierno mexicano en lo que constituye el sector descentra lizado deja mucho que desear y que la planificación nacional está lejos de llegar a completarse. Véase México, Secretaria de la Presidencia, Manual dé Organización del Gobierno Federal, 1969-1970. Cfr. David Ibanra, “Mercados, Desarrollo y Política  Económica: Perspectivas de la Economía de México”, en El Perfil de México en 1980 (2 vols.: México: Siglo XXI, 1970), I, 192.197 como una alternativa útil. pero que constituye una lista incompleta de las agendas descentralizadas.

EPÍLOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   459

     Las prioridades en los gastos del sector público se presentan en el cuadro E-7, con algunas reservas. No solamente se ha logrado que los datos sean más completos en los últimos años, sino que también los periodos se alteren entre los datos proyectados y ejercidos. No obstante, es claro que las inversiones gubernamentales —centralizadas y descentralizadas— en la industria han ido ganando terreno lentamente. Y como sugerimos arriba, fue sólo en las postrimerías de la década de 1930 cuando el gobierno llegó a considerar que tenía el papel principal en el desarrollo industrial, y este concepto se impuso con lentitud después que se iniciaron los grandes gastos en favor de la industria en 1940. Sólo a mediados de la década de 1950, el sector público asignó la tercera parte de la inversión de capitales al sector industrial, y al cuarenta por dentó de participación no se llegó sino en la década de 1960.

     En el ínterin, el sector público concibió que su papel residía principalmente en el desarrollo de los sistemas de comunicaciones y transportes. Y aunque las inversiones en la infraestructura se habían reducido entre los años de 1925 a 1970. del 93.9 % al 21.5 %. el aumento del gasto en términos verdaderos (ajustados en relación con la inflación) quiere decir que estaban ganando muchos más pesos per capita que durante las décadas de 1920 y 1930, cuando las tres cuartas partes de la inversión de capital público se asignaba a comunicaciones y transporte. Por ejemplo. esta categoría recibió (en términos verdaderos) 22 pesos per capita, cantidad que llegó a 41 pesos para 1968.27

     En tanto que en el pasado muchos de los observadores creían que el crecimiento industrial moderno de México dependía del desarrollo de mercados en las zonas rurales (y que por tanto había necesidad de hacer las inversiones de capital en el sector rural).28 los términos del debate parecen haber cambiado de una manera que pocos habían previsto. No obstante que en las prioridades de inversión (cuadro E-7) el gasto en favor de la agricultura (incluyendo riego, ganadería y silvicultura) ex-

     27 Calculado (a) del índice de precios al por mayor de la dudad de México para  1939 convertido a términos de 1950; y (b) de los cálculos de población también suministrados por la Direcdón General de Estadística. (Entre 1938 y 1968, en precios corrientes el total de la inversión pública de México aumentó de 198 millones de pesos a 20 447 millones de pesos, de acuerdo con la fuente para el cuadro E-7).

     28 Véase, por ejemplo, Sandford A. Mosk, Industrial Revolution in México (Berkeley: University of California Press. 1950).

460                                          EPÍLOGOS

cedían por regla general a los gastos en favor de la industria hasta el año de 1947, después de ese año ocurrió lo contrario. Pero aún más importante es ver que en el sector agrícola se hicieron menos inversiones que en gastos para el bienestar social. Y hubo indicios de que al desarrollo social se le atribuiría más importancia que al gasto para el desarrollo agrícola, en los años de 1929,1930,1931, 1933, 1934 y 1952; y desde 1956 las funciones del bienestar social consistentemente se han considerado más importantes que el crecimiento agrícola. Y así, de facto, la cuestión no parece ser si el desarrollo agrícola tiene o no la prioridad en el pro-

CUADRO E-7. Promedio de las prioridades de inversiones
        públicas mexicanas centralizadas y descentralizadas por periodo
presidencial, 1925-1970

(En porcentaje)a

     a Excluye la categoría de “defensa/administración” que no está desglosada; el lector deberá tomar nota de lo problemático de la naturaleza de los datos cuando se han tenido que usar cantidades ejercidas y proyectadas de acuerdo con lo obtenible para poder formular una serie de tiempo. Los desembolsos se dan para 1965-1969. Las inversiones proyectadas se presentan para los años 1925-1964 y 1970. [Nota: Véase Apéndice Q].

     FUENTE: Los datos para 1925-1963 proceden de México, Dirección de Inversiónes  Públicas, México: Inversión Pública Federal, 1925-1963, pp. 19, 5S-58 y 119.     Los datos para 1964 son de idem., Inversión Pública Federal, 1964, 1965, 1966. (Mimeo., 1967). Los datos para 1965-1970 provienen de la fuente en el cuadro E-6  (cfr. México, Secretaría de la Presidencia, Sexto Informe que rinde al H. Congreso de la Unión el C. Presidente de la República Gustavo Díaz Ordos., 1970, 97, lo que nos da totales mayores con algunas diferencias en los porcentajes, pero que son incompletos debido a que no se presentan totales sobre la distribución regional).

EPÍLOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   461

cedimiento de la modernización nacional/sino averiguar la magnitud del porcentaje de los fondos de inversión que deberían asignarse para mejorar la calidad de la vida que se necesita para modernizar la sociedad. Como señalamos arriba, ha sido el Distrito Federal la región que ha recibido la mayor participación de los gastos para el bienestar social, y. como ejemplo cuando el presidente Díaz Ordaz anunció en 1965 que la capítal recibiría solamente el 10 % del total de los fondos de inversión,29 la cantidad real llegó a casi al doble de esa cantidad.30    

            
     A pesar de las dificultades para la coordinación de las actividades centralizadas y descentralizadas que se han analizado antes, la economía de

CUADRO E-8. Crecimiento en porcentaje del producto bruto interno real
    (PIB) y rendimiento industrial de México, 1961-1975        

         (Con base en precios de 1960)            

     a Incluye minería, productos petroleros, industria manufacturera, construcciones y electricidad.
     b Incluida en los totales de la industria.
     FUENTE: El Mercado de Valores, marzo 3, 1975, 165; y NAFIN, La economía mexicana en cifras, 1977, 36; y Apéndice M.
      29 “Primer Informe de Gobierno [del] presidente Gustavo Díaz Ordaz”, El Día, septiembre 2, 1965, suplemento, p. 2.                                       
     30 Calculado de la fuente para el cuadro E-6.

462                                          EPÍLOGOS                             

México y su industrialización han continuado realizando grandes avances cada año. El caudro E-8 nos muestra que para la década de 1960, el promedio de aumento anual en el PIB real era del 7.1 %. El subtotal para la industria era aún mayor, con un promedio de 8.9 %; el sector manufacturero se equiparaba a esa tasa de crecimiento.              

    
     Al sugerir, al principio, que la falta de planificación le había permitído al gobierno mexicano anotarse éxitos políticos, llegados a este punto se podría plantear la hipótesis de que la economía de México fue tan saludable en la década de 1960 que la desarticulación de la política de estado pudiera ser a veces positiva. Como esta idea es discutible y compilcada, nos reservamos su elucidación para después de examinar los casos de Bolivia y Costa Rica. De todos modos, esto está relacionado con un número de dilemas a los que se enfrenta el desarrollo en la América Latina.

5. BOLIVIA

Si la desarticulación del gobierno mexicano ha constituido una amenaza implícita al poderío del poder ejecutivo, la situación de Bolivia es aún más crítica. Aunque teóricamente el gobierno central ejerce un control sobre los departamentos descentralizados al nombrar sus directores, ya en la práctica su influencia (y no se diga control) sobre esas agencias solamente es posible después de vencer grandes dificultades. Si las agencias no ponen en práctica un sistema de contabilidad común, la comparación entre una y otra resulta imposible. Además, también es difícil llegar a establecer el papel de las agencias frente al gobierno central, porque las auditorías se hacen muy de vez en cuando, y porque también sus directores llegan a saber muy de vez en cuando el alcance de las actividades de sus propias agencias. Y así los departamentos descentralizados se convierten en estados dentro de otro estado, precisamente porque el gobierno central ha cedido sus poderes, sin darse cuenta de lo que ha hecho. (Es preciso indicar también que con frecuencia le resulta difícil al Presidente mismo averiguar lo que su propio gobierno central está haciendo, no se diga llegar a determinar las actividades de las agencias autónomas.)

     El problema de la desarticulación del gobierno boliviano se complica por varios factores, no siendo el menor el hecho de que la información estadística disponible para Bolivia es todavía menos cuantiosa que la de México. Primeramente, el Presidente de Bolivia se ha visto incapacitado en sus actividades de planificación por las prerrogativas del Congreso de asignar los ingresos fiscales, problema que los presidentes de México no

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   463

tienen. Cuando los ingresos fiscales asignados fueron omitidos del presupuesto, en 1964, para eliminar las cuentas que no estaban sujetas a una auditoría, formaron un agregado del 36.5 % del gasto bruto.31 En se cundo lugar, es costumbre no preparar los presupuestos a principios de año, sino mucho después de tomadas las decisiones de facto (por ejemplo, el presupuesto de 1970 no se dio a luz hasta agosto). En tercer lugar, el análisis funcional de las finanzas del sector público ha sido confuso, por la falta de datos sobre el poder relativo de la presidencia, comparado con el de las agencias autónomas.

     En tanto que los datos publicados por el Ministerio de Planificación de Bolivia en 1966 muestran más del 70 % de los gastos del sector público bajo control del gobierno central,32 los datos revisados y suministrados por la U. S. Agency for Intemational Development (USAID) en Bolivia nos revelan otra cosa.33 Entre los años de 1963 y 1969, de cuando algunos datos fehacientes se encuentran disponibles, el gobierno central hizo los siguientes desembolsos del sector público en la participación de gastos respectivos, a saber: el 26 %, el 26 %, el 31 %, el 33 %, el 33 %, el 33 % y el 32 %. Además, el primer análisis de contabilidad consolidada en detalle (cuyo resumen podrá encontrarse en el cuadro E-l) indica que el papel del gobierno central en 1970 no pasó del 28 %.

     A pesar de la ausencia de un análisis funcional que nos permita echar una ojeada a las prioridades en las inversiones del sector público para (a) cualquiera de los años, y (b) para cada una de las regiones del país, la tendencia histórica presentada en el cuadro E-9 muestra que el gasto del gobierno central durante la era financiera dominada por Víctor Paz Estenssoro (1945-1946) le dio al gobierno central un papel de poca importancia en el desarrollo económico.

     La historia reciente de los gastos del gobierno central de Bolivia gira alrededor de la política de Paz Estenssoro, quien hizo una revolución financiera en el año de 1945 y parte de 1946, cuando ocupó la cartera del Ministerio de Hacienda. Su política de hacer hincapié en los gastos sociales, a costa de la economía, estuvo en vigor durante los años siguientes, hasta que su partido, el MNR, llegó al poder durante la revolución de 1952. Y aunque el énfasis en el gasto en pro de la economía llegó a ganar un poco, aún quedó muy por debajo de las normas establecidas

     31 Los ingresos fiscales asignados se excluyen aquí de este análisis; véase Wilkie, The Bolivian Revolution ana U. S. Aid Since 1952, p. 52.
     32 Bolivia, Secretaría Nacional de Planificación y Coordinación, Bolivia en Cifras, 1966, p. 6.
     33 USAID/Bolivia. Estadísticas Económicas 11 (1970) p. 39.

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durante el periodo de 1942 a 1944 por el presidente Peñaranda. La caída de Paz Estenssoro en 1964 no cambió las normas que él estableció en 1945.

     Solamente en el presupuesto de 1970 se observa un cambio proyectado, del gasto en pro de lo social hacia una política más equilibrada. Si los técnicos (muchos de los cuales se formaron durante el periodo del MNR)

     CUADRO E-9. Promedio en porcentaje de gastos presupuestarios
      Ejercidos del gobierno central de Bolivia por clase y por época

     a Comprende partes de las presidencias de Peñaranda y Villarroel.
     b Comprende la época iniciada por el periodo de Paz Estenssoro como Ministro de Finanzas bajo el presidente Villarroel (1 de enero de 1945- 19 de julio de 1946); e inclusive las presidencias de Hertzog y de Urríolagoitia.                     
     c Comprende las presidencias de Paz y de Siles Zuazo.                      
     d Comprende las presidencias de Ovando, de Barrientes y de Siles Salinas. Como el gobierno de Bolivia intentó hacer una reorganización presupuestaria en 1965-1966, este autor temía que los datos tomados de un tiempo atrás para un análisis de las series de tiempo pudieran quedar interrumpidos (véase Wilkie, The Bolivian Revolution and U. S. A id Since 1952, p. 18). La reorganización, que incluía el mantenimiento de datos en tarjetas según los programas, ha sido abandonada desde entonces, quedando reconstituidas las series de tiempo para las actividades ministeriales. Estos datos han sido ajustados aquí para lograr que los análisis presupuestarios funcionales  posteriores a la época del MNR tengan consistencia con los datos durante toda la era  del MNR.                                                                
     e Comprende las presidencias de Ovando, de Miranda (un día), y de Torres.  
     f Gastos proyectados, en contraste con gastos ejercidos.                         
     FUENTE: Wilkie, The BolivÍan Revolution and U. S. Aid Since 1952, 21; Balances, Departamento de Contabilidad, Tesorería Nacional; y Bolivia, Ministerio de Finanzas, Presupuesto General de la Nación, 1970.

triunfan, el gobierno central principiará a asumir el control directo del desarrollo económico. En el pasado este control quedó teóricamente delegado a: a) la USAID, y b} a una proliferación de departamentos autonomos.

EPÍLOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   465

     Como he escrito en otra parte, la USAID nunca cumplió sus promesas.

Durante la década de 1950, se necesitó mucha ayuda para apoyar directamente los presupuestos, si se quería evitar que el gobierno de Paz Es tenssoro fuera dominado por líderes radicales de la izquierda laboral, y por los comunistas. Y aun durante la década de 1960, cuando la USAID intentó hacer un viraje hacia el desarrollo económico (a pesar de las exhortaciones de la Alianza para el Progreso, de que Se hiciera hincapié en el gasto social), el cambio hacia proyectos económicos de parte de la USAID fue contrarrestado por nuevos programas no económicos llevados a cabo a través de operaciones del Cuerpo de Paz y de ayuda militar.34

     Entonces, los asuntos económicos de Bolivia fueron descentralizados entre agencias autónomas, la mayor parte de las cuales operaban con pérdida. El gobierno central vio, por ejemplo, que no podía contar con ganancias anticipadas de esas agencias, procedentes del estaño, del transporte, y del petróleo, y que a menudo tenía que subsidiar una serie de empresas arriesgadas y que no daban ninguna utilidad.

     Dado el crecimiento confuso de las agencias que aparece en el cuadro E-10, no es de sorprender que en 1970 los técnicos de Bolivia sostuvieran que solamente por medio de una reorganización del gobierno podría el gobierno central efectuar un desarrollo racional del país.35 No obstante que el gobierno del MNR estableció un Ministerio de Planifícación y Coordinación en 1963, como muchos de esos ministerios en la América Latina, pronto descubrió que la coordinación era un procedimiento agotador. Y, como los mismos técnicos señalaron con referencia al sistema existente en 1970:

     En cuanto a la planificación, el resultado ha sido un caos. Y a pesar de la existencia de una agencia de planificación encabezada por un fundonario con rango de ministro, los otros ministros y los directores de las agencias descentralizadas por regla general efectúan sus propíos planes bien no hacen ningún plan siguiendo con la rutina acostumbrada). Y como consecuencia, no hay coordinación ni manera de ejecutar y evaluar esos planes…36                           

    Siguen diciendo los técnicos:                                        

     34 James W. Wilkie, “Public Expenditure Since 1952”, in James M. Malloy  y  Richard S. Thorn (eds.), Beyond the Revolution: Bolivia Since 1952 (Pittsburgh:  [University of Pittsburgh Press, 1971), cuadro 3.                                  
     35 [José Ortiz Mercado, coordinador]. Estrategia socio-económica del desarrollo naional, 1971-1991 (2 vols.; La Paz, Ministerio de Planificación y Coordinación, 1970).  
     36 Ibid., I. 116-117.

466                                          EPÍLOGOS

CUADRO E-10. Crecimiento de las agencias del sector público
de Bolivia desde 1952

     a Importa señalar que un observador rédente asegura que el MNR no fue en efecto un partido revolucionario, porque representa un “estilo de vida elitista”. Según James M. Malloy en su obra, Bolivia, The Uncompleted Revolution (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1970), 306-307, una de las causas del derrocamiento de Paz Estenssoro en 1964 “fue que Paz creía en la necesidad de crear una nueva élite tecnocrática que pudiera en realidad conducir al país al desarrollo”, y así Paz “se preocupaba cada vez menos de los asuntos del partido”.          

           
     Y como ironía, podrá verse en este cuadro, los gobiernos de la era post-MNR fragmentaron el poder del Estado con la creación de tantas agendas descentralizadas que los mismos técnicos están ahora empeñados en adarar la confusión por medio de la recentralizadón. Sin embargo, si el sector popular hubiese logrado influir en 1970-1971 sobre el Presidente de Bolivia, Juan José Torres, es daro que la descentralizadon se habría efectuado con venganzas, sustituyendo a los técnicos por estudiantes, obreros, mineros y campesinos.                                          

        
     FUENTE: [José Ortiz Mercado, coordinador]. Estrategia socio-económica del desarrollo nacional, 1971-1991 (2 vols.; La Paz: Ministerio de Planificadón, 1970), I, 115 c.

La función administrativa se lleva a cabo por medio de un procedimiento que es sumamente complejo y costosa El sistema existente, que es rudimentario, requiere 173 operadones diferentes simplemente para el pago de una partida presupuestaria; y para lograr una autorizadón para el pase de una mercadería por las aduanas, requiérense 87 operadones; y para una simple solidtud de vacadón anual en una agenda descentralizada se necesitan 59 operadones antes que un empleado pueda obtener la autorización

EPÍLOGO II: RECENTRAUZACIÓN                    467

final. Pero también existen otros ejemplos peores de procedimientos burocráticos -defectuosos. Por ejemplo, se ha descubierto en uno de los ministerios que se necesitan 59 operaciones diferentes para recibir una carta y archivarla con su respuesta. Y como corolario de estos ejemplos, para extender una concesión de explotación de una mina en Bolivia, país que se dedica a la minería, requiérense 250 operaciones.37

     Estas declaraciones reveladoras hacen mucho por desvirtuar el mito de la planificación del Estado, tan ponderada por la propaganda de los gobiernos recientes de Bolivia. Al principio, los dirigentes de Bolivia (siguiendo ejemplos de otros países de la América Latina) creían que con simplemente establecer un Ministerio de Planificación y Coordinación podría resolverse la desarticulación entre las agencias centralizadas y descentralizadas (así como entre las agencias dentro de cada uno de los sectores). No obstante, los técnicos de Bolivia explícitamente han hecho ver por qué la mera coordinación no es factible:

     Durante los últimos treinta años, el gobierno ha estado creando asistemáticamente un número excesivo de agencias descentralizadas, con el promedio de una agencia por cada tres años. Desde 1965, el promedio ha sido de tres agencias por año, sin poner atención a principios científicos de administración. Bajo el concepto falso del significado de lo que es “autonomía” y “autarquía”, este crecimiento ha provocado la separación de las agencias del núcleo de control del gobierno. Este fenómeno debe ser atribuido fundamentalmente a la ausencia de normas jurídicas en cuanto al concepto de [las relaciones entre las centralizadas y las descentralizadas] que no se han definido ni científicamente ni jurídicamente en la legislación del país. Y al fin de cuentas [las relaciones quedan afectadas por la dirección personal de las agencias descentralizadas].38

     En pocas palabras, sólo ahora se está dando cuenta Bolivia de lo que México descubrió en los últimos diez años; que la coordinación sin un control presupuestario es un término vago, casi con ningún significado en cuanto a planificación efectiva del estado.

     Pero si el gobierno central de Bolivia ha sido tan inepto en el manejo de los asuntos de una sociedad “revolucionaria”, ¿cómo se explica un crecimiento tan notable del PIB durante la década de 1960?
     Como podrá verse en el cuadro E-11, el PIB total tuvo un promedio de aumento anual del 5.0% entre 1959 y 1969. El crecimiento industrial muestra un fortalecimiento sorprendente después de 1962, y al parecer los esfuerzos de Paz y de Barrientes por alentar las inversio-

     37 Ibid., I, 117.
     38 Ibid., I, 114-116.
468                                          EPÍLOGOS

nes del sector privado fueron ampliamente recompensados. Como en el caso de México en la década de 1960, el subtotal de la industria manufacturera creció en un promedio igual al total de la industria (6.8% al año), aunque el promedio de México fue varios puntos más alto La guerra interna provocada por el movimiento del Che Guevara al parcerno tuvo ninguna influencia sobre el crecimiento del PIB, pero esto puede ser consecuencia de que los datos en sí son discutibles.39

     Si loss técnicos de Bolivia han criticado el papel del estado en el desarrollo nacional, su postura es importante, desde dos puntos de vista.  En primer lugar, es claro que ellos consideran el papel que desempeñan como la influencia más importante y la base indispensable y vital para una dirección racional de su propia sociedad. El tono de su obra es como de omnisciencia. Si se les da a estos técnicos el lugar que les corresponde en la estructura del poder, su programa será sencillo, a saber:

     La nueva administración y su nueva burocracia deberán tener sus bases en tres preceptos básicos: a) lealtad a la sociedad que se sirve; b) una pasión por la responsabilidad hacia el servicio público; y c) un permanente crecimiento intelectual y profesional.

     Y en oposición al sector privado, el sector público utiliza cada vez más las nuevas técnicas, en especial en cuanto a la investigación en economía, finanzas y producción. Pero esta contribución del estado, positiva hacia el desarrollo de las fuerzas productivas, hasta ahora no se ha llevado a cabo sistemática y orgánicamente. Más bien [ha sido una reacción en muchos de los casos a decisiones urgentes o arbitrarias hechas por agenciase internacionales o extranjeras]. La nueva burocracia deberá participar en la nueva misión que lie corresponde al Estado en la sociedad moderna.40

     Además, los técnicos indicaron que existen dos posturas concernientes al papel del sector público, la primera de las cuales no niegan, sino que tratan de corregirla, a saber:

     39 Sin embargo, durante la década de 1960, la mayoría de los observadores se convencieron de que la economía de Bolivia había dado grandes pasos hada adelante, por muchos problemas de medición que tuviera. Y haciendo uso de una variedad de análisis tocantes a los aspectos cualitativos del desarrollo, se llegó al consenso entre varios investigadores que Bolivia principiaba a sobreponerse a su atraso histórico. Véase, por ejemplo, Malloy y Thorn (eds.), Beyond the Revolution: Bolivia Since 1952; Dwight W. Heath, Charles J. Erasmus, Hans C. Buechler, Land Reform and Social Revolution in Bolivia (Nueva York: Praeger, 1969); y Cornelius H. Zondag, The Bolivian Economy, 1952-1965; The Revolution and its Aftermath (Nueva York: Praeger, 1966).

     40 [Ortiz Mercado], Estrategia socio-económica del desarrollo nacional, 1971-1991, I, 126.

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   469

La primera postura arranca de que el Estado es un “mal administrador”, y condena directamente la intervención del Estado en la vida económica del país [asignándole el papel suplementario de mantener]... “la tranquillidad y el orden público”. Y su resultado es una mezcla de un liberalismo neoeconómico y de un absolutismo político.

     La otra postura, mantenida dentro de la estrategia presente para el desarrollo [postula que el Estado]... deberá cumplir con una función dirigente, innovadora y de empresa [para llegar a crear un desarrollo económico. Y un crecimiento como ése alcanzará tal grado que las masas quedarán movilizadas dentro de un sistema de planificación que se adapte a nuestras características nacionales, las cuales] sustituirán “las leyes del mercado libre”, con el esfuerzo común dirigido hada metas previamente escogidas y de una planificación racional.41

Que los técnicos de Bolivia hayan ideado una estrategia detallada en

CUADRO E-ll. Crecimiento en porcentaje del producto
   interno bruto real y la producción industrial en Bolivia, 1959-1969

(A base de precios de 1958)

     a Incluye minería, petróleo, manufactura, constrcción y electricidad.
     b Incluido en el total de la industria.
     c Preliminar.
     FUENTE: Bolivia, Ministerio de Planificación y Coordinación, Revista de planificación y desarrollo; cuentas nacionales, 1950-1969 1 (1970) p. 7. Para una crítica devastadora sobre el método del Ministerio para llegar a los datos de arriba, véase Laurence Whitehead, “Basic Data in Poor Countries: The Bolivian Case”, Bulletin of the Oxford University Institute of Economics and Statistics 31 (1969) 205-227.
      41 Ibid., I, 128.

470                                          EPÍLOGOS

pro del desarrollo nacional es digno de admiración; sin embargo, al hacer el análisis de su propio país, no han tomado en cuenta cuatro factores importantes. Primero, los técnicos suponen que el plan será llevado a cabo en un vacío apolítico, presunción que ha quedado desvirtuada por el hecho que entre los días 6 y 7 de octvibxe de 1970, la Presidencia cambió, al menos, tres veces de manos. Segundo, la base analítica para el crecimiento proyectado en todos los campos es lastimosamente inadecuada; y son pocos los estudios históricos disponibles que nos demuestren si existe o no existe una reserva de experiencia que aporte un estímulo realista para un cambio. Tercero, el hecho que el sector descentralizado ofrezca ventajas de empleo a personas más calificadas significa que, en general, la burocracia del gobierno central está formada por la gente menos capacitada. Cuarto, las consideraciones financieras no se toman en cuenta en la planificación.42 Por estas razones, son muy remotas las esperanzas de que los técnicos logren llevar a cabo su propio plan.

     En suma, interesa señalar que a pesar de tener planes ambiciosos para la década de 1970, en general los anteriores políticos de Bolivia se han preocupado de la falta de gente capacitada para llevar los asuntos públicos del país. Debido al analfabetismo tan elevado del país (cerca del 69 % en 1950, fecha del último censo de población) ,43 y debido al continuo problema del desarrollo educativo, el estereotipo común coloca a Bolivia entre los países de la América Latina que sufren de desventajas a las que no se enfrentan países más desarrollados, como Costa Rica.

6. COSTA RICA

Desde hace mucho tiempo, a Costa Rica se la ha descrito como un país culto, de clase media, con gente del campo que ha resuelto muchos de sus problemas sociales empleando más maestros de escuela que soldados. Según esta opinión. Costa Rica no sufre los males de que se quejan sus vecinos latinoamericanos, debido a que posee a) propiedades de tierras de un tamaño equitativo (en contraste con los latifundios), y b) tradiciones democráticas arraigadas que la hacen “un sistema modelo político [con]... agencias gubernamentales que operan independientemente del control presidencial”.44 Por desgracia, esta estereotipada descripción no parece ser tan exacta como se creía, y fue revaluada por el anterior jefe

     42 Ibid., II, 503-541.
     43 UCLA Statistical Abstract of Latín América, 1962, 25.
     44 Joseph A. Ellis, Latín América: Its Peoples and Institutions (Nueva York: Bruce, 1971), 204-205.

CUADRO E-12. Comparación de los gastos ejercidos entre las agencias
centralizadas y descentralizadas de Costa Rica, 1950-1968

   a En precios corrientes; puede haber duplicidad en transferencias entre sectores, motivo de algunas de las discrepancias discutidas en las notas “c” y “d”.
     b Las funciones del Instituto del Seguro Nacional se dividen aquí en partes iguales entre los gastos económicos, sociales y administrativos.
     c La serie descentralizada de 1950 a 1958 quizá no esté completa, según como se considere a las agendas públicas semiautónomas. Véase también la nota “a” arriba.
     d La serie descentralizada de 1959 a 1968 parece más completa que las de 1950 a 1958 (véase también nota “a” arriba), como excepción cfr., Costa Rica, Dirección General de Estadística y Censos, Anuario Estadístico, 1968, 306-307, por ejemplo, que nos da una cantidad mayor para 1968, Según como se defina al sector descentralizado. Para una definición muy diferente de lo que es este sector, véase el sistema de
clasificación ideado por el Banco Central de Costa Rica.
     FUENTES: Las cantidades centralizadas proceden de los libros de contabilidad de las oficinas de la Contraloría General de Costa Rica; la serie es consistente en todo el periodo 1950-1968.
     Los datos descentralizados para el periodo 1950-1958 proceden de la Universidad de Costa Rica, El desarrollo económico de Costa Rica, Vol. 4, Sector público de la economía costarricense, 1962, 96-97, y los datos para 1959-1968 los suministró el Departamento de Control Presupuestario de la oficina de la Contraloría General.

472                                          EPÍLOGOS

del Ejecutivo. José Figueres, a quien se considera en gran parte ser responsable de haber puesto en práctica ese llamado “modelo”,         
     Cuando José Figueres encabezó en 1948 un movimiento que derrocó a un gobierno de orientación comunista, se propuso establecer un sistema en el cual el jefe del Ejecutivo no tuviera grandes poderes. Según Figueres, el gobierno centralizado garantizaría la paz, la estabilidad y la honradez, con todo lo cual el sector privado prosperaría. Su solución consistiría en extender las propiedades y el control del Estado, más allá de los ámbitos tradicionales del seguro y los ferrocarriles, para incluir la banca, energía eléctrica, viviendas públicas, comunicaciones y empresas agrícolas. De casi 130 agencias descentralizadas de Costa Rica,45 solamente 9 agencias fueron fundadas antes de la revolución de Figueres.46     

     Aun cuando Figueres sacó gran parte de la actividad económica de la arena política, fomentó el desarrollo de la empresa privada, así como el crecimiento de un mercado económico libre: dos elementos en la vida de Costa Rica que condujeron al éxito que él tuvo en sus propios negocios. En pocas palabras, Figueres trató de crear un sistema capitalista mixto (o, como él mismo lo había llamado en años anteriores, “un sistema socialista mixto”) en el cuál el gobierno central no desempeñaría un papel dominante.

     Según Figueres, al crear una serie de agencias autónomas, su sistema permitiría una planificación a largo plazo, y la consideración política se reduciría a un mínimo al nombrar juntas directivas que tuvieran periodos escalonados, que coincidieran en parte con los de los presidentes. De esta manera no podría partido alguno ejercer un control sobre ninguna de las agencias, a menos que un partido ganase sucesivamente dos elecciones, lo que no sucedió hasta 1974. En contraste con el PRI de México y el MNR de Bolivia, el PLN de Costa Rica nunca ha podido ganar el dominio de un partido.                                          

     La importancia de los gastos de un sector descentralizado comparados con el gasto total centralizado podrá verse en el cuadro E-12. Aunque estos datos incluyen a) problemas de definición, y b) posible duplicidad en las transferencias de un sector a otro, nos dan un indicio del poder relativo de las agencias autónomas desde 1950. Esto sugiere con toda claridad que si la planificación del estado deberá llevarse a cabo, también

     45 Costa Rica, Dirección General de Estadística y Censos, Anuario Estadístico, 1968, 306-307.
     46 Véase él incompleto Manual de Organización de la Administración Pública de Costa Rica, publicado en 1962 por el Ministerio de Economía y Hacienda. Cfr. Universidad de Costa Rica, El desarrollo económico de Costa Rica, Vol. 4, Sector público de la economía costarricense, 1962, 27-28.

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   473

deberán crearse series que tomen en cuenta los problemas de definición y transferencia.    

     En cuanto al sector descentralizado, el porcentaje del gasto anual dedicado a actividades económicas muestra cantidades menores al 50% después de 1959. Estas cantidades incluyen capital y gastos corrientes, siendo los últimos tan importantes para fines de análisis político como los primeros para una interpretación económica. Sin un marco de organización adecuado (que incluya, por ejemplo, la preparación de un presupuesto para la administración competente, supervisión para los proyectos y auditoría), el éxito de las inversiones de capital es muy dudoso.47

Y, como se sugiere en el cuadro E-3, entonces, la repercusión económica descentralizada de los últimos años de Costa Rica no ha sido tan grande como el mismo PLN lo hubiera deseado.

     Además de haber desarrollado el gobierno descentralizado, Figueres intentó limitar aún más el poder del Ejecutivo (específicamente para evitar la corrupción en el gobierno, motivo por el cual en la guerra civil se derrocó al gobierno en 1948). Y así Figueres logró lo que esencialmente era una revolución de la administración pública al crear la oficina del Contralor General para los gastos del gobierno central. En pocas palabras, Figueres pondría un límite estricto al poder presupuestario de la Presidencia. Sin embargo, en la práctica el Contralor General (nombrado por la Asamblea Legislativa para un periodo de ocho años) 48 ha llegado a rivalizar con el poder presupuestario presidencial, porque, sin su consentimiento, los fondos no pueden transferirse de una cuenta a otra; y además posee poderes para dictar algunos de los controles presupuestarios (incluso auditorias) sobre el sector descentralizado.49 En contraste con México, donde el poder discrecional del presidente sobre  los fondos del gobierno central es absoluto, el presidente de Costa Rica, al igual que el de Bolivia, tiene poderes que han quedado limitados, teniendo que contentarse con las asignaciones de ciertas cantidades; el presidente de Costa Rica queda todavía más limitado por la Contraloría General y por el sector descentralizado.

     47 En Costa Rica, los problemas de supervisión de los gastos de las agendas descentralizadas se discuten bajo el subtítulo 8.
     48 A pesar que el PLN ha tenido el control de la Asamblea Legislativa desde 1953 (véase Henry Wells, “The 1970 Election in Costa Rica”, World Affairs 153:1 [1970] 13-28, especialmente 15), el nombramiento de ocho años del Contralor General lo independiza de todos los objetivos prácticos; no puede ser removido de su puesto excepto por las dos terceras partes de todos los votos de los miembros del cuerpo legislativo (véase Costa Rica, Asamblea Legislativa, Ley Orgánica de la Contraloria General de la República, 1968, 10-12.
     49 Ibid., passim.

474                                          EPÍLOGOS

     Dadas las limitaciones antes descritas de la presidencia de Costa Rica, podrá apreciarse la decreciente influencia económica del Poder Ejecutivo, como se muestra en el cuadro E-13. Antes de la revolución de Figueres en 1948, los presidentes de Costa Rica solían gastar más de la tercera parte del presupuesto del gobierno central en asuntos económicos. El presidente Rafael Ángel Calderón Guardia, “el protector de las masas”, en realidad dedicó cerca del 47 por ciento del presupuesto al desarrollo económico, principalmente reduciendo los gastos administrativos al punto más bajo en toda la historia. Fue durante el “periodo de ocho años” de Calderón Guardia y el de su protegido Teodoro Picado cuando la “corrupción” llegó a niveles sin precedente en la historia de Costa Rica, según se dice, mediante un favoritismo al firmar contratos para el desarrollo económico.50

     En 1948, el costo de la guerra civil significó un cambio en el gasto federal. Los gastos en pro de la economía bajaron conforme la participación de los gastos administrativos aumentaba para cubrir los gastos de la guerra civil. Y como el grupo de Figueres personalmente costeó los gastos, con grandes dificultades y riesgos, para poder derrocar al gobierno de Picado, esos gastos fueron reembolsados como gastos del nuevo gobierno.51

     El último año en que ocurrió un desembolso bastante alto en pro de lo económico fue 1949. Y la mayor parte de la participación del 49 por ciento correspondiente a lo económico se empleó en la nacionalización del sistema bancario y el pago de la deuda nacional. Una vez tomadas estas medidas, de una plumada, y después de haber emprendido en serio la creación de las agencias descentralizadas,52 la participación

     50 En las Entrevistas con Wilkie, Michaels y Monzón de Wilkie, José Figueres (Buffalo, marzo 28 de 1968) hizo hincapié en la corrupción así como en el comunis- mo como razones que generaron la revolución de 1948.

     51 Para una justificación y contabilidad de esos gastos, véase Movimiento de Liberadón Nacional, Los pagos de la guerra de liberación nacional ([San José]: Editorial Liberación Nacional, 1953). Aparentemente el grupo de Figueres tuvo la intendón de usar parte de estos reembolsos para derrocar otros dictadores del Caribe, pero se vio frustrado en su intento al enfrentarse a dificultades internas en la organizadón de un nuevo gobierno, mientras defendía a su país de incursiones procedentes de Nicaragua.

     52 Dentro de las antiguas agendas descentralizadas, la Fábrica Licorera del Estado fue privada gradualmente de la subvendón del gobierno central en 1947, y los ferrocarriles diez años después. Los impuestos del 10 por dentó que Figueres fijó al capital en 1949 permitieron la nadonalizadón de los bancos, aumentando con eso no solamente el gasto en la economía sino la cantidad absoluta de los fondos que se gastaron ese año; en 1949 el gobierno central gastó 208.6 millones de colones, en comparadón con 114.9 millones gastados en 1948 y 136.1 millones en 1950.

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   475

CUADRO E-13. Promedio en porcentaje de gastos ejercidos del
presupuesto del gobierno central de Costa Rica por clase
de hincapié y periodo presidencial

   a Los periodos de control presupuestario no coinciden exactamente con los de la Presidencia (por ejemplo, en cuanto al periodo de cinco años, Figueres estuvo en el poder del 8 de noviembre de 1953 al 8 de mayo de 1958).
     b Para una definición del “hincapié functional”, véase el cuadro E-3, nota “a”; el total incluye desembolsos extraordinarios tales como los fondos de la Carretera Interamericana (1942-1946) y gastos fuera del Presupuesto (como en 1956 y 1962).
     c El desglosamiento de las categorías de subvención y afectaciones especiales (de lo cual no se puede obtener un detalle para 1948) se basa en la distribución del porcentaje de los gastos proyectados. Los datos por año incluyen gastos extraordinarios de la guerra civil.
     d La clasificación funcional del gobierno de Costa Rica para 1967-1968, por ejemplo, difiere de los datos oficiales reorganizados aquí para su comparación con los datos de México y Bolivia. Y así, la Oficina de la Contraloría de Costa Rica estima que la participación que tienen del presupuesto los sectores económico, social y administrativo es del 18.1, 44.4 y 37.5 por ciento, respectivamente. Gran parte de la diferencia se debe a la clasificación que el gobierno hace en los fondos para jubilaciones (5.3 por dentó) como gasto social, lo que en nuestro análisis se incluye como gasto administrativo. (Véase, Costa Rica, Contraloría General de la Nación, Liquidación del Presupuesto del Gobierno Central, 1967, 13-A; y 1968; cuadro E-6.
     FUENTE: Datos adaptados de los libros de contabilidad de la Oficina de la Contraloría General de Costa Rica del gobierno central en las funciones económicas principió a decaer a un ritmo continuo.