Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/epilogos_parte2.html

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      351

     No solamente están sujetos los presupuestos del sector descentralizado a la aprobación pro forma del gobierno central (dándole principalmente al gobierno central una oportunidad para coordinar los planes de hacer empréstitos en el mercado internacional de bonos), sino que también en general las agencias hacen sus propias revisiones contables, sin que el gobierno central tenga auditores ni deseos de emprender una tarea tan grande o provocar una confrontación continua. De cualquier manera, como la mayor parte de las agencias recolectan sus propios ingresos con los cobros a los usuarios, el gobierno central ha tenido poco qué decir en las operaciones de las agencias. Es cierto que la mayor parte de las dependencias han recibido subsidios de parte del gobierno central, con cierto grado de licencia en la manera de gastar los fondos, pero hasta hace poco, el gobierno central se hacía cargo automáticamente de los déficit de las agencias.

     Al hacer que las agencias autónomas se costearan sus propios gastos, el gobierno central perdió mucha de la injerencia que le proporcionaban los subsidios. En pocas palabras, la única manera de poner al sector descentralizado bajo la autoridad del gobierno central sería que las entradas pecuniarias de cada una de las agencias entraran a formar parte del fondo común en la Tesorería Nacional para ser distribuidas a discreción del Presidente, como lo ha hecho con los fondos del gobierno central.

     Aunque pudiera argumentarse que el gobierno central ejerce el control de planificación del sector descentralizado por medio de los nombramientos del personal de las agencias y por medio de grupos interministeriales de planificación, tal influencia tiende a afectar solamente los asuntos ocasionalmente visibles; pocas operaciones se efectúan por medio de la coordinación, y menos se efectuarán por medio del escrutinio presupuestario.

     La naturaleza problemática de los gastos descentralizados podrá verse en la siguiente cita del Dictamen suscrito por la Comisión de Presupuesto y Gasto Público de la Cámara de Diputados el 25 de noviembre de 1974:

     A partir de 1973 se incorporaron nueve organismos y empresas estatales más al control presupuestal que ejerce la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En tales condiciones, en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del ejercicio de 1973 se incluyen 25 organismos y empresas. [Apéndice O, abajo.]

     Las 9 entidades que se adicionaron en 1973, son: Guanos y Fertilizantes de México, Productos Pesqueros Mexicanos, Diesel Nacional, Instituto Mexicano del Café, Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, Siderúrgica Nacional, Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas, Ferrocarril Sonora-Baja California y Forestal Vicente Guerrero.

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352                                          EPÍLOGOS

     En atención al volumen de recursos que manejan, puede afírmarse que los 25 organismos y empresas estatales incluidos en la Cuenta Pública, representan el grupo más importante dentro de la operación de la totalidad de las entidades que integran el sector descentralizado y paraestatal del país. En efecto, el capital y los recursos de estos 25 organismos y empresas equivalen al 79 y 74 por ciento, respectivamente, del capital y recursos del total de organismos y empresas estatales, dedicados a producir y distribuir bienes y servicios para el mercado y con funciones de fomento económico y social.49                                                        

Y así en 1973, las nueve agencias autónomas cuyos gastos en proyecto fueron incorporados al presupuesto nacional por primera vez, tentían el 12.6 por ciento de los gastos descentralizados planificados.       

     En el Apéndice P podrá verse el análisis funcional de los gastos consolidados del gobierno mexicano, un análisis parcial basado en la expansión gradual del número de agencias incorporadas a los asuntos presupuestarios que dio principio en 1965. Aun cuando dé una información incompleta, el análisis funcional del sector descentralizado es de importancía para poder damos cuenta del efecto del total de gastos del sector público en asuntos nacionales.    

                                
     Sin embargo, no debe haber confusión en un hecho simple: debe hacerse distinción entre el efecto del sector público en conjunto y el efecto del sector centralizado sobre el cual el Presidente ejerce control. Si esto no se hace, aquellos que se dedican a estimar el poderío presidencial caerían en un error. Y no hay duda de que si se le da énfasis al primer análisis, el Presidente aparecerá como si tuviera mayores poderes de los que tiene,       

                                               
     Si los técnicos (o también los observadores)50 no hacen esta distinción elemental, caerán en la creencia, aparentemente lógica, de que, como el sector descentralizado gasta fondos en “E” clases de funciones económicas, entonces el gobierno central podrá desviar sus propios fondos de “E” a los servicios sociales “S”. El problema aquí estriba, por ejemplo, en que los fondos gastados en “E” por el gobierno central podrían desembocar a través de la economía en formas diferentes y en épocas diferentes que los fondos descentralizados gastados en “E”. En este ejemplo, la compensación presupuestaria apenas es lo bastante avanzada para permitir un equilibrio efectivo en la actividad centralizada y desentralizada.                                                        

     49 Citado en El Mercado de Valores, diciembre 16, 1974.                 
      50 Dos que no hacían esta distinción son: Thomas E. Skidmore y Peter H. Smith; véanse sus “Notes on Quantitative History: Federal Expenditure and Social Change in México since 1910”, Latín American Research Revíew 5:1, primavera de 1970. pp. 71-85.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      353

     Y así, a pesar de tener disponible una cantidad mayor de fondos per capita para el gobierno central y la “integración” del sector descentralizado, no parece que ya esté disponible el conocimiento detallado de las normas de la trayectoria de gastos, para comprender el impacto de los fondos. Para poner al día mi conclusión, a la que llegué en 1966, de que en México ha llegado la posibilidad de una revolución avanzada y equilibrada con el aumento de los fondos per capita (a través del aumento en tasación y crédito), permítaseme decir que esa posibilidad ha disminuido a causa de la actuación técnica del gobierno de Echeverría, sean cuales fueren las influencias de conjetura. Y parte del problema consiste en el hecho de que con solamente un periodo de seis años no renovable en la presidencia, cada régimen tiene que actuar con relativa rapidez si desea imprimir su propio carácter a la administración y no tiene tiempo para dejarse arredrar por las circunstancias, especialmente si siente que 1a reacción a la protesta es de inmediata exigencia.51

GASTOS FEDERALES BAJO ALM, GDO, LEA

En cuanto a los gastos federales (o centrales) bajo el control directo de la presidencia, el cuadro 7 nos da una ilustración de la norma de desembolsos en el último año de López Mateos y bajo Díaz Ordaz, 1965-1970. (Las abreviaturas para el cuadro 7 se encuentran en el cuadro 8.)

     A pesar de que Díaz Ordaz fue tildado por los críticos de “derechista”, especialmente por haber suprimido las protestas estudiantiles, la caracterización del profesor Martín Needler de Díaz Ordaz como un “moderado” es aceptable por el hecho de que Díaz Ordaz continuó con el empuje presupuestario de la revolución integral.

     En materia de gastos sociales en proyecto, Díaz Ordaz ofreció las mayores cantidades de la historia de México. Y a pesar de que, como hemos visto, estas proyecciones tuvieron poco qué ver con la realidad, sí tuvieron los efectos de propaganda necesarios en la época, como las asignaciones para la educación, que alcanzaron el 28.3 por ciento para 1970. (Compárese la máxima de Cárdenas, de 18.1 por ciento en 1937; véase e1 cuadro VII-2.) Esta tendencia iría acompañada de una baja de las asignaciones administrativas al 23.7 por ciento de los gastos federales en 1967 (compárese el cuadro V-l); la distribución económica sería mantenida al mismo nivel de los dos últimos años de López Mateos (véase el cuadro VI-1).

     51 Para obtener el punto de vista de una politóloga, véase Evelyn P. Stevens: Protest and Responso in México (Cambridge, Masa.: MIT Pren, 1974).

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CUADRO 7. Gastos del gobierno central mexicano proyectados y ejercidos por clase de énfasis, 1964-1970a

(Económico = Social = Administrativo = 100 porciento cada  año)b

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CUADRO 7 [continuación]

     a Excluye gastos descentralizados, incluidos aquí en el Cuadro 31 y en los Apéndices O, P, R, S, T, U, V.
     b Para lista de símbolos, véase cuadro 8; para totales absolutos, véase cuadro 6.
     FUENTE: Wilkie, Statistics and National Policy, 167, basado en datos tomados de México, Secretaría de hacienda y Crédito Público, Presupuesto General de Egresos de la Federación, annual; y México, Contaduría de la Federación, Cuenta Pública, annual, edición azul limitada. Para gastos no proyectados en el Presupuesto, habrá necesidad de consultar el Catálogo de Cuentas.

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CUADRO 8. Lista de los símbolos de la clasificación de gastos
   presupuestarios mexicanos y sus definiciones usados en el
cuadro 7 a

Económicos
AI                    Agricultura, Ganadería, Silvicultura e Irrigación.
CR                   Crédito Agrícola.
SCOP              Comunicaciones y Obras Públicas.
IN                    Inversiones en fideicomiso, acciones, bonos, etc.
EO                   Compartición económica de Erogaciones Adicionales.
SIC                  Industria y Comercio.
AR                  Reforma Agraria.
TO                   Turismo.

Sociales
ED                   Educación y Educación Física.
SP                    Salud Pública, Bienestar y Asistencia.
H                     Agua Potable y Drenaje.
T                      Trabajo.
SO                   Compartición Social de Categoría no Clasificada
(Erogaciones adicionales).

Administrativos
                                    M                     Ramo Militar (incluye Ejército, Armada, y la Industria Militar),
D                                 Deuda Pública.
H                     Secretaría de Hacienda (incluye Contraloría).
R                                 Pensiones.
L                      Ramo Legislativo.
P                      Ramo Ejecutivo (Presidencia).
J                       Ramo Judicial.
F                      Relaciones Exteriores.
G                                 Gobernación.
PG                   Procuraduría General.
NR                  Recursos Nacionales.
AO                  Compartición Administrativa de Categoría no Clasificada
(Erogaciones Adicionales),                          

MEMO            Memorándum.                                     
I                       Irrigación (incluido en AI).                          
OP                   Obras Públicas (incluido en SCOP).                    

     a Para una discusión detallada del sistema de clasificación, véase cuadro 1-4, especialmente en cuanto a AO, SO y EO.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      357

     En realidad, las asignaciones sociales de Díaz Ordaz alcanzaron del 40 al 50 por ciento menos que la repartición proyectada. Y mientras a primera vista esto pudiera parecer como un monstruoso fraude, como para emparejar la mala reputación adquirida por asuntos de derechos civiles, el registro (cuadro VII-2 y VII-7) también demuestra que, con excepción de López Mateos, después de 1966 Díaz Ordaz tuvo el más alto nivel de gastos sociales de cualquier presidente de México. Si el partido oficial no fuera adicto a inflar los éxitos del gobierno, que raras veces se han puesto a prueba, tal vez no habría necesidad de inflar los éxitos de Díaz Ordaz; su bien ganado promedio en puntos de porcentaje llegó a 21.0, en contra del 19.5 de López Mateos. La educación en realidad alcanzó arriba del 14.0 por ciento durante cuatro años, comparado con uno de López Mateos.                  

                             
     En cuanto a la actividad administrativa, los gastos ejercidos cayeron por debajo del 40 por ciento, con un promedio de 38.4 por ciento. Dada la hostilidad contra Díaz Ordaz, esta baja del apoyo a las faenas domesticas del gobierno es algo sorprendente: los militares tuvieron una perrelativa bajo Díaz Ordaz que habían ganado ya para las postrimerías  del periodo de López Mateos. Desde luego podría alegarse que aunque su proporción fue de 4.6 en 1970, su cantidad absoluta había aumentado a 19.5 pesos per capita de 1950 (una ganancia de 4.3 sobre 1964, y la cifra más alta de pesos estándar per capita desde 1943), y los militares seguramente se percataron de que eran “los parientes pobres” en el gobierno federal. Si hubiesen recibido su porcentaje de 1943 en 1970, ¡habrían recibido 76.6 pesos per capita! No hay duda de que para los setentas, los militares sabían bien que habían perdido influencia ante la agencia que tenía en sus manos la acción financiera.

     Los gastos económicos durante ios periodos de López Mateos y Díaz Ordaz se mantavieron casi al -mismo nivel, con -on promedio de cerca del 40 por ciento; por un lado, la proporción del crédito agrícola siguió la misma tendencia para los dos presidentes, principiando con poco, hasta llegar a más del triple a fines del periodo presidencial, pero todavía fue demasiado poco para satisfacer todas las necesidades. La porción para agricultura, riego, ganadería y silvicultura bajó, por otro lado, cayendo el promedio del 6.4 al 4.7 por ciento, siendo la asignación más pequeña registrada desde los años de Obregón. Si se quisiera argumentar que tal vez las promesas de Díaz Ordaz se habían cumplido a través del sector descentralizado, al consultar el Apéndice P se verá que el énfasis consolidado de todos los gastos muestra un promedio de solamente 4.1 por ciento, llegando del 3.0 al 8.0 solamente durante el último año. Dadas estas cifras bajas, la mayor parte de los esfuerzos de Díaz Ordaz de-

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CUADRO 9. Análisis funcional de México de los gastos de su
gobierno central, 1971-1976
(Totales=100%)

1. Comunicaciones y Transportes.
2. Recursos Naturales.
3. Industria y Comercio.
4. Educación y Cultura.
5. Sanidad y Asistencia Social (incluye parte de categorías SP, H, T, SO en cuadro 8).
6. Bienstar y Secguro Social (incluye parte de categorías SP, H, T, SO en cuadro 8).
7. Ramo Militar.
8. Administración General (incluye montos para pagar)
9. Deuda Pública (incluye amortizaciones e intereses).

FUENTE: Apéndice B. (Véase detalle de estas categorías en Apéndice A).

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biera de hacerse en obras de riego porque el promedio del número de hectáreas afectado por los proyectos de riego fue de 5 641 por mes (mucho más de los 3 400 de López Mateos)52 como lo fueron los 7 418  por mes de Echeverría durante sus primeros dos años en la presidencia  (compárese con el cuadro VIII-9).    

                               
     En cuanto a los presupuestos de los setentas, aunque aún no tengo una descomposición completa del sistema mexicano para ponerlo de acuerdo con mi sistema funcional de análisis, con sus 27 subcategorías, en el cuadro 9 podremos examinar el análisis funcional del gobierno mexicano con sus 9 subcategorías. Sin embargo, recordemos que mi comprobación independiente de las tres categorías principales (económica, social y administrativa) en que el presupuesto es analizado funcionalmente confirma el empuje de la norma mexicana. El cuadro 10 muestra la concordancia de enfoques, con la gran diferencia en los porcentajes ejercidos para 1965 explicado por el error en la clasificación de la deuda de la CEIMSA.53 Y con la reforma presupuestaria en progreso, es de suponer que los dos análisis se parecerán más.54    

                           
     En el cuadro 9 podremos ver que Echeverría asignó mucho más a las funciones económicas de lo que se había proyectado, una ejecutoria sorpresiva de retroceso hacia el gran hincapié económico de Alemán y Ruiz Cortines (compárese con el cuadro E-4). Esto fue sorprendente, en particular después que López Mateos y Díaz Ordaz habían hecho reducciones sucesivas al ramo de la economía; y aún más después de la retórica del gobierno desde 1970 en pro de un cambio hacia el hincapié social en los gastos federales. (Las normas consolidadas en el Apéndice P muéstran que Echeverría ha seguido a Díaz Ordaz en hincapié de porcentaje en asuntos económicos, sin efectuar ningún gran rompimiento con el pasado.) Una alza en la proporción económica puede ser que refleje la necesidad de estimular la economía que ha sufrido, como hemos visto, por otras medidas gubernamentales

     Y, sin embargo, Echeverría logró alcanzar los porcentajes sociales más altos en la historia de México; la educación tuvo un promedio real del 14.8 por ciento, aunque declinó entre los años de 1971 y 1973. Salubridad Pública, Beneficencia y Asistencia tuvieron aumentos reales que llegaron al 9 y al 10 por ciento, comparados con el 7 por ciento de su antecesor.

     52 Los datos sobre el riego fueron proporcionados por NAFIN: La economía mexicana en cifras, 1972 (México, Nacional Financiera, 1974), 47.

     53 véase la nota 41.

     54 Habrá que recordar que en mi método se agrupan las secretarías y departamentos según sus fundones principales; en el del gobierno de México se analizan todos los fondos para cada una de las secretarías y departamentos, y sin embargo
los dos resultados ahora casi concuerdan.

360                                          EPÍLOGOS

CUADRO 10. Comparación de dos análisis funcionales de los gastos
del gobierno federal (central) mexicano 1964-1970: a
Secretaría de hacienda (M); y Wilkie (W)

I. Porcentajes en proyecto

     a Para años anteriores, véase cuadro 1-5.
     FUENTE: Véase Apéndice B.

     La pérdida en porcentaje en las asignaciones reales la tuvieron las participaciones administrativas, casi como se proyectó. Al aproximarse a los niveles más bajos de asignación de Alemán y Ruiz Cortines, entonces podremos especular que Echeverría pudo haber reducido la asignación de fondos a un nivel lo bastante bajo para poner a prueba su apoyo entre la burocracia, elevando la tensión en proporción inversa a la asignación de fondos a la cual han llegado a acostumbrarse los funcionarios. Si esto es o no es el caso, es demasiado prematuro para poder decirlo. Sin em-

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bargo, al especular sobre los setentas, es de interés hallar normas inesperadas así como variaciones sutiles entre los planes y las acciones de la política.

LIDERAZGO Y LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA

Tal vez sea apropiado reflexionar aquí sobre la interesante puesta a prueba de mi análisis presupuestario mexicano, llevada a cabo por Kenneth M. Coleman y John Wanat.55 Desde el punto de vista de esos señores, mi estudio no refleja la flexibilidad presidencial como la tendencia de los presidentes entre los años de 1934 y 1964 a gastar en asuntos económicos proporciones de dinero mayores de las que habían planeado, subesdmando así “el deseo o la capacidad de presidentes individuales para imprimir sus propias huellas al procedimiento presupuestario”.56 Al observar “poca variación en el porcentaje del promedio real de los gastos sociales (variación = 13.3 % — 19.2 %)57 ellos alegan que la noción de ideología se refiere a lo que uno cree que deberá hacerse en lugar de si uno “tiene la capacidad política, o los recursos políticos para efectuarlo”. Y así, reenfocarian mi metodología para examinar el caso de los subsidios del gobierno federal a los estados de México, un caso en su punto de vista, con pocas restricciones sobre el poder del Presidente.

     Y aunque yo encuentro el análisis de subsidios de Coleman y Wanat muy valioso para abrir avenidas a una línea de investigación fructífera (habiendo tomado nota de que confirma mi caracterización de cada uno de los presidentes), yo simplemente quiero decir que nuestras investigaciones no son mutuamente excluyentes. Por un lado, he argumentado que los presidentes han tenido lo mejor de las dos partes al cumplir con las asignaciones de cantidades absolutas a las secretarias que se las disputan, y sin embargo, al subestimar los ingresos les han sobrado cantidades relativas para sus prioridades verdaderas, según las oportunidades se van presentando. Y en efecto, habría que pensar si tenían o no tenían un presupuesto en proyecto oculto además de los proyectos publicados. De esta manera la manipulación de intereses en competencia podría ser un procedimiento creador que contribuya a la Política del Desarrollo Esta-

     55 Véase, “On Measuring Mexican Presidential Ideology through Budgets: A Reapraisal of the Wilkie Approach”, Latín Amerícan Research Review 10:1 (1975), 77-88.  
     56 Ibid., p. 78, 87.                                                          
     57 Pero véase James A. Hanson, quien critica este análisis de Coleman y Wanat en su “Federal Expenditures and ‘Personalism’ in the Mexican ‘Institutional’ Revolution”, en James W. Wilkie (ed.), Money and Politics in Latín América (Los Angeles: UCLA Latín American Center Publications, 1977), capítulo 2.

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bilizador y a su producto, el “Milagro Mexicano” de un crecimiento económico continuo.

     Por otra parte, dadas las reformas presupuestarias que tienen en la mira hacer realistas las proyecciones presupuestarias, es evidente para la opinión mexicana citada antes (en las notas 45 y 47) que el gobierno mexicano ha decidido traducir el hincapié de su programa a terminos de porcentaje. Un cambio así quiere decir que el gobierno ha sometido a una nueva prueba su capacidad para el desarrollo y ejecución de planes. Desde un punto de vista, esto acaso signifique menos flexibilidad de la que previamente tenía el gobierno, precisamente porque todos los que compiten en la burocracia federal conocerán ahora las verdaderas reglas del juego, reglas a las que el Presidente tendrá que sujetarse. (El cuadro 9 sugiere, por ejemplo, que la parte de las asignaciones en proyecto para la educación ya habían bajado para 1973; de no reducirse, educación recibiría las altas proporciones que siempre se le han prometido.) Desde otro punto de vista, Echeverría es posible que haya liberado la flexibilidad del gobierno central de una nueva manera, desligando a las agencias descentralizadas de los deficitarios subsidios automáticos, de mañera que pudieran sostenerse a sí mismas y dejar esos fondos disponibles para otros usos.      

                                            
     Las especulaciones sobre los resultados de la reforma presupuestaria también nos conducen a la siguiente pregunta: ¿Pudo haber tenido lugar el cambio radical a la revolución equilibrada si la flexibilidad del Presidente hubiese quedado sin alteración? (Otros aspectos de flexibilidad podrán observarse en muchos de los cambios de énfasis entre las 27 subcategorías de mi análisis presupuestario.) En lugar de dar una respuesta directa, permítasenos sugerir que el cambio repentino de la política económica a la equilibrada no pudo ocurrir (igual que el cambio menos repentino de la política social a la económica no pudo haber ocurrido) si los presidentes de México no hubieran creído que estaban ejecutando los “mandatos de su época”.

     Tal vez esto constituya todo lo que significa el liderismo: que los presidentes tienen la obligación de servir de guía y. a la vez, de obedecer los dictados de la mayoría de la sociedad (o por lo menos de aquellos que se expresan políticamente, en cualquier forma que estén organizados para expresar sus necesidades y/o sus exigencias). El buen dirigente no solamente parecerá expresar las necesidades de este o de aquel grupo de intereses sino también organizar el apoyo general de la sociedad para los hechos que deberán hacerse en beneficio de los grupos que de momentó reciban su atención.
     El liderazgo en el caso de la ley de repartición de utilidades ha sido

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bien descrito por Susan K. Purcell, quien muestra que en el desarrollo de la ley del trabajo durante los sesentas, en consonancia con las metas escritas en la Constitución de 1917 y al moldear un compromiso aceptable a patronos y obreros, los puntos de vista de influencia tendrán que ser movilizados por medio del uso de la prensa nacional con el objeto de obligar a un compromiso.58 Y aquí, por ejemplo, la noción de lo que debe hacerse fue manipulada en el mundo real de la política por políticos diestros, quienes midieron su propio éxito por la puesta en vigor de una ley que en su estado original en la década de 1960 no era viable, pero que diez años más tarde puede ser enmendada y reformada. Y así al trabajar dentro del sistema mexicano donde pasaron más de cuatro décadas entre la promulgación constitucional y la ley inicial que permitía la repartición de utilidades, y dada la decisión del partido oficial de permanecer en el poder, el cumplimiento gradual de promesas en un frente amplio ha dado a presidentes de persuasiones políticas variadas espacio para maniobrar, escogiendo asuntos que puedan resolver parcial o totalmente dentro de los periodos presidenciales, teniendo fiexibilidad para dejar la puerta abierta a las opciones.

     En pocas palabras, los políticos pragmáticos que üenen que servir de guía y a la vez ser guiados, pueden tener una idea general de a dónde quieren llegar, pero dejarán los vagos “detalles” de más importancia para las negociaciones. Por ejemplo, el ex secretario del Trabajo, López Mateos, inició el movimiento de repartición de utilidades al subir a la presidencia, asegurando que su liderazgo sería reconocido por la historia, y sin embargo actuó en el momento más propicio de la historia mexicana para esa ley, cuando las huelgas generales que marcaron su transición a la presidencia en efecto exigieron un cambio de la revolución económica a la equilibrada.

     En mi opinión de la ideología política, lo que puede hacerse y lo que debiera hacerse a menudo convergen; si no, el político ducho quedará expuesto a la crítica por su fracaso, como resultado de su sectarismo o dogmatismo. Un proceso tal nos explica la capacidad del partido oficial de México para mantenerse en el poder tanto tiempo. Por ejemplo. Cárdenas dejó la revolución social al darse cuenta de que la marejada histórica del principio de los treintas ya no lo apoyaba. Y, entre el bullicio y la violencia, en 1968 Cárdenas se negó a dar su apoyo a un llamamiento a una nueva revolución. En un discurso pronunciado en La Orilla, Michoacán, Cárdenas dijo:

     Considero que si son válidas en la actualidad las fórmulas revolucionarias que fueron postulados de la Revolución iniciada en 1910 y quedaron

     58 Purcell: The Mexican Profit Sharing Decision.

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consagradas en la Constitución de 1917, que establecen normas para la garantía de las libertades ciudadanas y para elevar las condiciones de vida de los sectores más necesitados del país...

     La responsabilidad que pesa sobre el Primer Magistrado de la Nación merece que se le guarden las consideraciones inherentes a su alta investidura institucional para que él, a su vez, pueda proseguir en su tarea de desarrollar al país con justicia y libertad, y, asimismo, con creciente independencia.

     Cada una de las administraciones del régimen de la Revolución ha tratado de cumplir con las responsabilidades que han estado a su cargo para mejorar las condiciones del país; sin embargo, ha faltado unidad de todos los mexicanos alrededor del programa de la Revolución para contribuir a la solución de los problemas que afronta el pueblo.      

        
     Ha faltado también conocimiento, tanto de jóvenes como de adultos, de todas las clases sedales, de cómo vivía él país en 1910 y, después, en las distintas etapas de los años posteriores a la Revolución... Es importante que los distintos sectores conozcan la situación del país, sus carencias y sus realizaciones y, con espíritu patriótico, contribuyan a la solución de los problemas existentes.59

Aquí Cárdenas, que falleció en 1970, demostró su comprensión de las dificultades a las cuales cada presidente tiene que enfrentarse. También expresó su aprecio a la contribución que cada quien hiciera durante su propio periodo y dentro de sus limitaciones. Que Cárdenas creía firmemente en lo antes expresado es un hecho que yo puedo atestiguar: durante el curso de cada una de las conversaciones que tuvimos él y yo durante los años sesentas sobre la historia mexicana del siglo XX, Cárdenas afirmó su convicción de que todos los presidentes de la Revolución han respondido a los problemas de su época. Esto lo decía como para convencer a las jóvenes generaciones de la importancia de la experiencia histórica de México, que las más de las veces ha sido olvidada por estudiantes que no tienen el sentido de la historia y por académicos que plantean los problemas en términos de ciencia política.        

      
     Que Coleman y Wanat se muestren sensibles a estos problemas del liderazgo en México no es tan claro como su propia sensibilidad a lo complejo de ejecutar los planes. Y para traer a cuenta el caso de Cárdenas una vez más, como presidente él trató de hacer la revolución social mientras, a la vez, buscaba una base económica para lograrlo. Y así, él nunca alcanzó la meta de su anunciado Plan Sexenal de lograr un 20 por ciento del presupuesto para la educación (capítulo VII), habiendo desviado los escasos fondos hacia gastos económicos, con lo cual se pusieron las bases para la revolución económica. Sin embargo, la clase de revolu-

     59 Cárdenas citado en Encinas: La alternativa de México, pp. 195-196.
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ción económica de Cárdenas fue muy diferente de la clase de revolución económica hecha por Alemán. Por eso, los observadores de México deben ir más allá de mis tres categorías sumarias (económica, social, administrativa) hacia mis subcategorías, en donde podrán ver las diferencias graduadas entre presidente y presidente; no todas las diferencias, pero sí las de importancia, y tal vez las representativas.

     Las decisiones presidenciales sobre la política de la deuda pública nos ofrecen un punto de observación de gran valor para comparar periodos reveladores,60 especialmente entre las épocas anteriores a 1960 y las posteriores. Los presidentes de los cuarentas y de los cincuentas empezaron a hacer uso de la deuda (la que iba en aumento en términos per capita, si no de porcentajes, véase cuadro 11) para generar una cantidad mayor y siempre creciente, de bienes y servicios, que a su vez generaban el pago de más impuestos, permitiendo al gobierno hacer más gastos (y lograr nuevos empréstitos). López Mateos conünuó esta política con cierta renuencia. Si él haría grandes empréstitos, también habría de pagar grandes cantidades, no sólo para establecer el “buen crédito”de México en un sinnúmero de maneras ante el mundo en general (asegurando así a extranjeros que él no era el radical que pensaban), sino con el objeto de obtener empréstitos mayores a intereses más módicos.61 Después, Díaz Ordaz y Echeverría, cada quien, procedió a casi duplicar la deuda del gobierno como lo había hecho López Mateos, según se muestra en el cuadro 12.62

     Escribiendo en el año de 1966, yo no había llegado a una conclusión sobre esta política de deuda pública de López Mateos y de su secretario de Hacienda, Ortiz Mena. Ahora, después de unos diez años, me doy cuenta de que esa política no dejó de tener éxito, aunque cerca del 36 por ciento de los gastos federales se usó para hacer pagos sobre la deuda en 1961. Inviniendo este procedimiento de los sesentas, a Echeverría le fue dable volver a las normas de los cuarentas y de los cincuentas en cuanto al mero monto de la deuda (cuadro 12) que le permitió una baja en los porcentajes, de los gastos asignados para los desembolsos de la deuda pública (cuadro 13); así, porcentajes menores dieron cantidades absolutas mayores.

     60 Para un dato histórico, véase Jan Bazant, Historia de la Deuda Exterior dé México (1823-1946) (México, El Colegio de México, 1968). En cuanto al crédito público en general véase Robert T. Aubey, Nacional Financiera and Mexican Industry (Los Angeles: UCLA Latín Amerícan Center Publications, 1966).

     61 Para datos sobre gastar endeudándose, véase el cuadro 4, arriba.

     62 En cuanto a datos sobre gastar endeudándose (229.2 millones de pesos entre 1971 y 1976) y emisión excesiva de billetes (incremento de 297 por dentó entre 1970 1976), véase el cuadro 4, Partes II y III.

366                                          EPÍLOGOS

CUADRO 11. Desembolso por pagar la Deuda Pública del
      Gobierno Central,a años seleccionados, 1928-1958

    a Incluye amortización e interés.
     FUENTE: Cuadro V-3.

     Aunque los partidarios del Desarrollo Compartido desde 1970 han estado hablando de romper con la dependencia de los empréstitos (“Las economías a base de empréstitos tendrán más que perder en una depresión mundial que las que viven de acuerdo con sus propios recursos: cuanto más pequeños menos fuerte es el golpe”), éstos han continuado contratando empréstitos, sin duda por la necesidad causada por la recesión y por las consecuentes bajas de las inversiones privadas.63 Esta demostración de querer y no querer finanzas extranjeras no ha contribuido a la confianza del sector privado que se necesita en la economía, confianza que a su vez aliviaría las necesidades del gobierno de tener que contratar empréstitos. Debido a la capacidad de México para pagar viejas deudas con nuevos empréstitos, me inclino a creer que se ha exagerado el temor de tener que depender de préstamos siempre que los empréstitos se usen con cordura. Los empréstitos podrán ser pagados al aumentar los inventarios de los bienes y servicios disponibles de México. To-

      63 La lucha entre los consejeros presidenciales que estaban en favor o en contra de la reforma fiscal radical durante los primeros meses de la administración de Echeverría fue resuelta por los acontecimientos de receso e inflación de principios y mediados de los setentas,, acontecimientos que requerían la confianza de los inveraionistas, por lo que no hubo reforma radical. En cuanto a los asuntos sobre reforma de impuestos, véase Ifigenia M. de Navarrete, “La evolución del sistema tributario de México y las reformas 1972 y 1973”, Comercio Exterior, enero 1973, 48-35; y Roberto Enríquez Cervín, “Evidencia econométrica sobre el desenvolvimiento del ingreso y la carga tributarios en México (1950-1972)”, Comercio Exterior, noviembre, 1974, 1159-1165.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      367

CUADRO 12. Deuda en vigencia del sector público mexicano, 1960-1976

(En millones de dólares)a

     a Estas cifras quizá sean las menos publicadas del gobierno mexicano; y al publicarse, raras veces se encuentran en las series de tiempo, y raras veces internamente consistemes, y en especial para la última columna —véase anotación f.
     b Incluido en los totales para el sector público.
     c Incluye el Departamento del Distrito Federal en 1968 y 1969.
     d Principiando con 1965, excluye los bonos que fueron transferidos al sector descentralizado.                                   
     e En cuanto a los problemas que surgen al hacer los cálculos, véase Joseph S. La Casia, Capital Formulation and Economic Development in México (Nueva York: Praeger, 1969), capítulo 4.
     f Calculable de una manera significativa solamente a principios de 1965 cuando el sector público fue “unificado”.
     g La serie parece cambiarse entre 1969 y 1971.
     FUENTES: Wilkie, Statistics and National Policy, 168 y El mercado de valores, junio 16, 485. Los datos para 1971 son del Banco Nacional de Comercio Exterior, México: 1973, 219; para 1972-1973 de El mercado de valores, diciembre 16, 1974; los datos externos para 1974-76 son de Comercio Exterior, marzo de 1977, 345; los totales de la deuda externa e interna para 1971-75 son de la Cuenta Pública, 1976 y José López Portillo, Primer Informe de Gobierno, 19 de septiembre de 1977.

368                                          EPÍLOGOS

CUADRO 13. Desembolso por pagar la Deuda Pública del
Gobierno Central,a 1960-1970

(Porcentaje)

     a Incluye amortización e intereses.                                          
     b Cálculos de la Secretaria de Hacienda.                                   
     FUENTES: Cuadro V-3, cuadro 7, Mexican Newsletter, dic. SI, 1975, las siguientes ediciones del Mercado de valores: dic. 21, 1970; dic. 13, 1971; dic. 18, 1972- dic. 17, 1973; feb. 11 1974; sept. 22, 1975; y cuadro 9.

mando en cuenta la inflación, puede ser que en el futuro las deudas de México no sean tan agobiadoras como ahora parecen serlo. El problema para cualquier país viene cuando un presidente aplica los empréstitos en proyectos grandiosos pero poco factibles o innecesarios.   

 
     Sin embargo, muchos observadores norteamericanos de la escena política mexicana alegan que esto sería de poco provecho- para las masas si no tiene acceso a la expansión de bienes y servicios facilitados por la política financiera del gobierno. Y en verdad podríamos preguntarnos, ¿qué efecto ha tenido la política de una revolución equilibrada sobre las masas de los mexicanos pobres de todo el país?

EL ÍNDICE DE POBREZA DE MÉXICO            

Aunque la política presupuestaria y otros programas gubernamentales

EPILOGO I: MÉXICO DESDE 1965                      369

no pueden ser ligados directamente al cambio social, podemos reiterar la siguiente observación: sin importar la eficiencia de gobierno, podríamos decir que un periodo de “revolución económica” entre 1940 y 1960 no causó, como muchos han creído, un estancamiento en la disminución de las características de pobreza compartidas por un gran sector de la población mexicana. Además, hemos visto en el cuadró X-7 que míentras el cambio social no puede ir directamente correlacionado con el cambio económico, el crecimiento del último aparentemente es de mayor beneficio para el cambio social. Y sin embargo, habrá que tomar nota de que aunque el cambio económico es de suma importancia para el cambio social, sus respectivos porcentajes no pueden igualarse el uno con el otro. Y llegar a la conclusión de que las políticas económicas debieran ser adoptadas en lugar de las sociales sería un error: el único periodo de hincapié puesto en la “revolución social” en México, en realidad tuvo tendencias contradictorias. Y por los datos que presentamos aquí se verá que aquellos que ven la política económica como derechista y que no contribuye al bienestar del pobre, simplemente han subestimado los complejos procedimientos de la historia.   

                   
     El cuadro 14 nos presenta el nivel del Índice de Pobreza de 1970 comparado con los datos de los años de 1910-1960, presentados en la Segunda Parte de este libro. Los exámenes especulativos del Índice de Pobreza sugieren la siguiente interpretación como hipótesis alternativa en cuanto a la razón de su baja: una vez que se ha dado principio a la modernización, la mayor parte de cualquiera de las políticas específicas subsecuentes dentro de su marco general tendrá como resultado un cambio continuo. Y de allí la causa de la baja continua del Índice de Pobreza desde la década de 1930, con la proporción en aumento por décadas. Sin embargo, ¿cómo se puede justificar que el cambio social llegara con más lentitud durante los veintes que durante los dieces? La respuesta: no hay duda de que la modernización se encontraba en marcha, pero los problemas de dirección y rapidez no habían sido resueltos del todo. Si esta respuesta es acertada, entonces una baja aún más rápida del Índice habría tenido lugar durante los treintas si los programas de Cárdenas no se hubieran demorado por las dificultades de la depresión mundial. En contra de esa versión, podría argumentarse que Cárdenas trató de fijar con firmeza cierto curso de modernización a grupos no dispuestos a acceptarlo.64   

                                                 
     En cuanto al nivel del Índice de Pobreza durante los sesentas, vale la

     64 Para los lectores interesados en este tema, véase James W. Wilkie y Albert L.  Michaels (eds.): Revolution in México: Yean of Upheaval, 1910-1940 (Nueva York:  Knopf,1969).

370                                          EPÍLOGOS

CUADRO 14. Nivel e Índice de Pobreza en México, 1910-1970

     FUENTE: Cuadros IX-10. X-5 y cuadro 15.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      371

pena tomar nota de que en varias ocasiones los estudiosos han llegado a cálculos independientes más o menos no cuantitativos del número de la gente pobre de México, cálculos que están bastante aproximados al nivel del Índice de Pobreza. A pesar de que las obras de Óscar Lewis podrían dar la apariencia de ser inconclusas, hicieron notar que, “en el año de 1956 más del 60 por ciento de la población estaba todavía mal nutrida, mal albergada, y mal vestida”,65 habiendo asegurado que lo mismo ocurría en 1960;66 pero en 1961 Lewis escribió diciendo que, “la cultura de la pobreza incluye por lo menos la tercera parte de la poblacíon baja rural y urbana”.67 Su último cálculo para 1960 estaba en armonía con la época en que escribió Los hijos de Sánchez, mientras que su cálculo del 60 por ciento está más en consonancia con la visión que tuvo de México durante su primer periodo de investigación en México, y la rural durante los cuarentas.68 Que su obra publicada en 1960 no era más que la puesta al día de sus puntos de vista anteriores, y que éstos no fueron apuntados sino hasta a mediados de los cincuentas, nos demuestra las dificultades que se presentan en “observar” un cambio a un nivel nacional. Y sin embargo, después de sus experiencias en las zonas urbanas, su revaluación se aproximó mucho a la cifra de 1960 para el Índice de Pobreza.69

     Escribiendo en 1962, Howard F. Cline vio el problema a partir de la

     65 Óscar Lewis, “México desde 1940”, en Investigación Económica 18 (1958), pp. 185-256.
     66 Óscar Lewis, “México since 1940”, in Social Change in Latín América Today (Nueva York: Vintage, 1960), p. 343.                              
     67 Los hijos de Sánchez (México, D. F.: Fondo de Cultura Económica, 1964).
     68 Óscar Lewis, Life in a Mexican Village: Tepoztlan Restudied (Urbana: University of Illinois Press, 1951).                                                    
     69 Además de la versión cuantitativa de Lewis, deberíamos tomar en cuenta su vision cualitativa de la Revolución. En su obra Los hijos de Sánchez (xxviii), llega a la siguiente conclusión: “La persistencia de la pobreza en la ciudad más importante de la nación, cincuenta años después de la gran Revolución mexicana, presema varias interrogantes acerca del grado en que este movimiento ha logrado alcanzar sus objetivos sociales. A juzgar por la familia Sánchez, por sus amigos, vecinos  y parientes, la promesa esencial de la Revolución no ha sido cumplida aún.” Aunque  pudiera argumentarse que esta opinión pesimista fue el resultado de su primera investigación de importancia en estudios urbanos, y que Lewis la modificaría, así como modificó su opinión anterior sobre Tepoztlan (después de haber estudiado la vida  de aldea en la India, admitió que si tuviera que escribir de nuevo su libro sobre Tepoztlán con ese fondo, su punto de vista sobre la vida de la aldea mexicana habría
sido mucho más positivo), yo prefiero que Los hijos de Sánchez quede como punzante contrapunto cualitativo a las revelaciones cuantitativas del Índice de Pobreza. (Véase Óscar Lewis, Village Life in Northem India: Studies in a Delhi Village [Nueva  York: Vintage, 1965].)                                                            

372                                          EPÍLOGOS

estructura de clases de México, con la clase popular haciendo un agregado del 91 por ciento de la población de México en 1895.70 Este sector que está por debajo de la clase superior, la media y la de grupos en transición de la sociedad mexicana, demostró los siguientes cambios para 1940, 1950, 1956 y 1960, respectivamente, a saber: el 78, el 53, el 45 y el 40 por ciento. De acuerdo con el Índice de Pobreza, la compartición de la clase popular estaba un 13 por ciento por encima en 1950, habiendo disminuido a cerca de 7 por ciento en 1960. En pocas palabras, el conocido punto de vista sumario de Cline sobre la sociedad, basado en datos de ingresos y ocupación, ha ayudado a conceptualizar los cambios que han tenido lugar en México.

     Robert E. Scott define los subsectores de la vida mexicana de una manera diferente, calculando que a mediados de los sesentas, en términos de la cultura política, la cuarta parte de la población vivía “dentro el marco de la tradición, con orientación pueblerina, localista, y esencialmente pasiva”; la cifra había disminuido desde 1910 cuando era el 90 por ciento.71 Y en esta cultura política de los “desposeídos”, los que pertenecen a este grupo a menudo se contentan solamente con la reforma agraria (o por lo menos con la promesa de que se efectuará), sin esperar nada de un sistema nacional “del cual hay que desconfiar”. La cifra para 1910 parecerá alta en comparación con el Índice de Pobreza, pero la cifra que presenta en su publicación de 1965 parece acertada, y si los análisis de Scott y Cline se toman en conjunto, sugieren un gran cambio, con un alejamiento de la pobreza política y social; en efecto, un cambio del 90 al 25 por ciento tendría la apariencia de un levantamiento de proporciones gigantescas en la escena mexicana. ¿Significaría esto que mi índice de pobreza hasta recientemente ha subestimado los problemas sociales de México, o que Cline y Scott los han sobrestimado? O, ¿acaso los tres estamos midiendo fenómenos diferentes? Cuando Cline y Scott se preocupan por la ocupación, el ingreso, y la cultura política, es que están tratando con superestructura social; mientras que yo trato de comprender su estructura social.

     Un estudio atiborrado de datos, por Pablo González Casanova, sobre la población marginal de México, pudo haber ampliado nuestro análisis, pero, por desgracia, el autor no se atrevió a sacar conclusiones.72 Por un

     70 México: Revolution to Evolution, 124.
     71 “México: The Established Revolution”, en Ludan W. Pye y Sidney Verba (eds.): Political Culture and Political Developrnent (Princeton: Princeton University Press, 1975), Capítulo 9. Roger D. Hansen aceptó esta opinión en su libro: Mexican Economic Developrnent: The Roots of Rapid Growth (Washington, National PIanning Association, 1971), capítulo 5.                               
     72 Pablo González Casanova: La democracia en México (México, Era, 1965).

EPILOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      373

lado, constantemente se refiere a las dos partes en que divide a México -el rico, y el pobre— y mide cinco aspectos de marginalismo, diciendo:

     El marginalismo se puede medir de las más distintas maneras. Los censos mexicanos recogen datos de tipo universal y otros específicos que son de gran utilidad para analizar el fenómeno: así, registran la población que es analfabeta, la población que no come pan de trigo porque come exclusivamente maíz o no come ni lo uno ni lo otro —hecho estrechamente vinculado a los niveles de vida y al marginalismo—, la población que no usa huaraches o anda descalza, la población en edad escolar que no va a la escuela, la población que no bebe leche, ni come carne o pescado.73

     Por otro lado, González Casanova asegura que estos aspectos son “predominantemente rurales”, y hace hincapié en el número absoluto de personas incluidas (número que va en aumento debido al crecimiento de población; véase el cuadro 15). Aun admitiendo la baja en porcentaje, el hincapié en las cifras absolutas no solamente significa que González Casanova no ha podido llegar a una conclusión sobre la dimensión del sector pobre que es “íntegramente marginál”74 sino que conduce al lector a preguntarse si todas las categorías están tan íntimamente interrelacionadas cuando, por ejemplo, el número de gente analfabeta en 1960 llegaba a los 10 millones, pero menos de 2 millones no comían pan, pescado o huevos, ni bebían leche. Yo estimo que González Casanova pasó por alto varios puntos de importancia, como: que el fenómeno de pobreza no es unidimensional sino de muchos aspectos; y que al tratar de mostrar el inmemorable problema nacional por medio de números absolutos, sin cambio o en crecimiento, él perdióse en sus datos sin llegar a resumirlos. Y mientras es de importancia demostrar esos números absolutos en particular (y que a su vez procede hacer ver lo que esos números representan en las penas por las que pasó el pueblo), 75 a fin de

     73 Ibid., 62-63.
     74 Él hace, sin embargo, un sumario del porcentaje de población despojada politicamente en 1960 que varia entre el 50 y el 70 por ciento, Ibid., 68-69, 114.
     75 Según González, idem, 68-69: “Haciendo un balance de todos estos datos se derivan algunas conclusiones muy importantes, directamente vinculadas a los problemas actuales de la política y el desarrollo: a) A la integración del país, a la disminución relativa de la población marginal y al incremento absoluto de la población participante —datos todos ellos halagüeños— corresponde sin embargo un incremento absoluto de la población marginal. Esto es, que si hoy existe en México una proporción menor de población marginal, sin embargo en números absolutos, hay una cantidad mayor que en el pasado de mexicanos marginales, que constituyen un problema -económico, cultural y político— de magnitud nacional; y b) Que esta población

CUADRO 15. El Índice de Pobreza para México por Entidad Federativa, 1970
(Porcentaje de población)

     a Calculado de datos del censo por muestreo de 1969; véase el texto.
     b Para el método usado en el cálculo del promedio, véase cuadro X-2.
     FUENTE: México, Dirreción General de Estadistica, Resumen del Censo, 1970; y también para los datos “Que no Comen Pan de Trigo”, Dirección General de Muestreo, Ingresos y Egresos de las Familias en la República Mexicana, 1969-1970.