Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/elcontexto_politico.html

III.       EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA POLÍTICA   
PRESUPUESTARIA               

COMO la política presupuestaria es parte del plan de acción  política, este capítulo expone los problemas políticos y las consideraciones sociales y económicas concernientes a la acción gubernamental de los primeros regímenes revolucionarios.     

                                     
     La idea de que la “ideología” es importante en México puede molestar a quienes lo ven como ejemplo típico de un país donde la persona es el factor determinante en la política, no la idea. Sin embargo, tanto la ideologia como el gobierno personalista son fuerzas de acción recíproca. Y como lo ha aclarado una obra importante sobre la personalidad autoritaria, la ideología es “una organización de opiniones, de actitudes y de valores... una manera de pensar sobre el hombre y la sociedad... Las ideologías existen independientemente de cualquir individuo en particular; y aquellas que existen en un tiempo determinado son el resultado tanto del procedimiento histórico como de los hechos sociales contemporáneos”.1 Otra autoridad agrega que “una filosofía política es en sí una realidad social; es una ideología por la cual a unas instituciones y prácticas se les justifica y a otras se les condena; ofrece las frases con las cuales se inician demandas, se hacen orí deas, se pronuncian exhortaciones, se formulan proclamas, y a veces se determina la política a seguir”.2 En cuanto a la ideología de las naciones en desarrollo, un investigador hace la siguiente observación: “El diccionario define la palabra ‘ideología’ como un ‘esquema sistemático o un conjunto de ideas coordinadas sobre la vida o la cultura humanas’, definición que parece equiparar la ideología con la filosofía o la teoría social. Sin embargo, ya en el uso corriente la palabra tiene otros significados indirectos: compromiso (tanto emocional como intelectual), de orientación hacia la acción (el mantenimiento del statu quo, que puede ser meta de ideologías conservadoras, por sí mismo constituye una acción), y aun de la tergiversación consciente o inconsciente de los hechos para que encajen en una doctrina preestablecida.” Este investigador agrega que” las doctrinas de nacionalismo modernizante no poseen las cualidades abarcadas de los grandes sistemas ideológicos mundiales del marxismo, el cristianismo o el liberalismo utilitario, aunque pueden coincidir en algunos respectos con uno u otro elemento de estas ideologías. Esas doctrinas son abrazadas por lí-

     1  T. W. Adorno et al. The Authoritarian Personality (Nueva York: Harper, 1950)2                                                                 
     2  C. Wright Milis, The Marxists (Nueva York: Dell, 1962), 12.74

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deres con una gran variedad de puntos de vista religiosos y filosóficos o bien sin presuposiciones metafísicas en particular”.3
     La historia de México nos muestra que los líderes mexicanos han actuado de acuerdo con ciertos conceptos de la sociedad y del papel del Estado, aun cuando no siempre hayan expresado su parecer.

     Sin embargo, es importante señalar que los ideales nunca han llegado a dominar la nación mexicana por completo, y aun hoy día el Presidente de México es el amo omnipotente de la vida política.4 No obstante, si el Presidente desea mantener la posición que ocupa el Partido, tanto él como sus consejeros tendrán que estar dispuestos a aceptar cambios. Cárdenas, quien aseguraba que la debilidad de la política mexicana tenía su base en un gobierno poderosamente personalista, ha constituido y sigue constituyendo una influencia poderosa en asuntos nacionales. Y, hasta su muerte, en 1970, a él se le consideró el hombre fuerte de Michoacán, y sin embargo Cárdenas ha permanecido siempre fiel a su ideología o manera de ver la sociedad. Aunque Cárdenas encabezó el desarrollo económico del río Balsas y sus fuentes en ocho estados, el desarrollo social para él fue de primera importancia, y en su política internacional siempre siguió siendo marxista.

      Y ahora volvamos al comienzo de la ideología en los dirigentes de la Revolución Mexicana.

IDEOLOGÍA DE LA REVOLUCIÓN POLÍTICA

Francisco I. Madero fue un revolucionario renuente. Todo lo que quería eran elecciones libres en 1910 como lo había prometido Porfirio Díaz durante una entrevista concedida en 1908 al periodista norteamericano James Creelman, de la revista Pearson’s Magazine.5 Pero para el México de 1910 pedir elecciones libres era pedir demasiado, y Madero hubo de recurrir a la revolución para derrocar a Díaz. Díaz renunció el 25 de mayo de 1911, y partió inmediatamente para Europa. Pero su renuncia contenía una trampa, porque dependía de unas transacciones efectuadas en Ciudad Juárez, en la frontera con Texas, que desde un prin-

      3  Paúl E. Sigmund, Jr., The Ideologies of the Developing Nations (Nueva York: Praeger, 1963), 3-4. Víctor Alba hace un primer intento de examinar Las ideas sociales contemporáneas en México (México, D. F.: Fondo de Cultura Económica, 1960).
     4  Véase Frank Tannenbaum, “Personal Government in México”, Foreign Affairs 27 (1948). 44-57, y su “The Polítical Dilemma in Latin América”, Foreign Affairs  38 (1960), 497-515.                                                     
     5  Stanley R. Ross,  Francisco I. Madero, Apostle of Mexican Democracy (Nueva York: Columbia University Press, 1955), 57-64.

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cipio comprometían la revolución de Madero; el grupo de Díaz había logrado varias concesiones que contribuirían a la caída de Madero. Éste aceptó licenciar su ejército y dejar intacta la burocracia gubernamental. La Revolución que tomó el poder, no llegó con el propósito de derribar el sistema antiguo, y en realidad no intentó el cambio político en gran escala.

     Sin embargo, desde que principió la Revolución, en el Sur Emiliano Zapata encabezó el ataque contra Díaz en la creencia de que las grandes haciendas que existían desde la época de la Colonia serían divididas. Díaz había favorecido la concentración de propiedad de la tierra mexicana en manos de una élite que gobernaba la sociedad. Ya para la época de la revolución política, un investigador calcula que del 82.4 al 96.9 % de los jefes de familias rurales de México no poseían propiedad agrícola alguna.6  Los jómales de los trabajadores del campo se habían reducido durante el periodo de 1792 a 1908, especialmente después de 1891, cuando el trabajador rural fue explotado para que los monopolios de tierras rindieran aún más ganancias. Mientras el nivel de los jórnales permanecía fijo, el precio del maíz subía en un 197 %, el del frijol en un 565 %, el del chile en un 123 %, el del arroz en un 75 %, el del trigo en un 465 %, y el de la harina en un 711 %. Todo esto significaba problemas de consecuencia en un país donde el 71.2% de la mano de obra se dedicaba a la agricultura en 1910.7 Una vez, caído el gobierno autoritario que había mantenido las masas bajo el yugo, tanto los que tomaron parte en la lucha como los que no participaron en ella desearon un gran cambio de la sociedad, y empezaron a exigirlo. Zapata se negó a abandonar la lucha mientras no se dieran tierras a su gente. Pero Madero insistía en que, una vez terminada la lucha, el problema de la tierra se resolviera de manera ordenada, con lo cual trató de pasar por alto un problema que perduraría.

     A Madero se le tiene que considerar responsable del carácter que tuvo su administración durante el primer año fiscal del gobierno revolucionario de 1911 a 1912, ya que no sólo permitió que un gobierno conservador e inflexible gobernase a México desde el 25 de mayo hasta el 6 de noviembre de 1911, cuando se hizo cargo de la Presidencia, sino que

     6  [Moisés González Navarro], Estadísticas sociales del Porfiríato, 1887-1910 (México, D. F.: Dirección General de Estadística, 1956), 40-41 y 217-219; los cambios en las clasificaciones del censo hacen que el cálculo quede sujeto a error indeterminado.
     7  Eyler N. Simpson, The Ejido, Mexico's Way Out (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1937), 37-38; Jesús Silva Herzog, El agrarismo mexicano y la Reforma Agraria; exposición y crítica (México, D. F.: Fondo de Cultura Económica, 1959), 127. El dato de la población que trabaja en la agricultura tomado de 50 Años en cifras, 29.

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su tío Ernesto Madero, un conservador, y su primo Rafael Hernández, un reaccionario, se hicieran cargo de las importantes carteras de Hacienda y de Justicia, respectivamente.8 En febrero de 1912, Madero declaró: “Yo siempre he sido partidario de la creación de la pequeña propiedad, pero con eso no quiero decir que a cualquier propietario se le tenga que despojar de sus tierras.” 9 Con esto Madero no hacía más que engañar al público porque él no solamente era un liberal de fines del siglo XIX, sino que actuó al estilo de Díaz al nombrar a Rafael Hernández ministro de Fomento, dándole con ello el manejo de la política agraria. Hernández no solamente tenía fama de reaccionario, sino que había sido emisario de Díaz en el convenio de Ciudad Juárez. Hernández publicó una circular para tranquilizar a los hacendados que temían perder sus tierras, y puso un alto a la incautación arbitraria de las haciendas por los revolucionarios.10

     Se comprenderá entonces que, permitidas y sancionadas esas medidas políticas por Madero durante el primer año de gobierno revolucionario, el programa porfirista de enajenación legal de las tierras públicas en latifundios seguía su curso de manera acelerada. De 1911 a 1912 cerca de 434 532 hectáreas pasaron a manos de particulares, o sea un promedio de 36 211 hectáreas por mes. Estas concesiones incluyen números de hectáreas bastante grandes, todas concedidas en los últimos dos meses de 1911 y los primeros seis meses de 1912, cuando Madero fue directamente responsable por la administración del gobierno federal.  La United States and México Realty Company reclamó 14 389 hectáreas de tierras en la municipalidad de Durango, capital del estado de Durango, y tres personas de Durango recibieron 48 900 hectáreas: a Rafael Dorantes se le vendieron 132 932 hectáreas en varias partes de Tabasco, 103 760 de ellas en una sola partida; a “José Yrigoyen y Sucs.” se permitió adquirir 33 347 hectáreas en Tacámbaro, de acuerdo con las leyes de composición; Tirso Sáenz recibió 16 346 hectáreas declaradas “no públicas” en Uruapan, Michoacán; y a la “Compañía Mexicana de Tierras, Madera y Combustible” se le concedieron 26 881 hectáreas en Oaxaca al

      8  Charles C. Cumberland, Mexican Revolution: Génesis under Madero (Austin: University of Texas Press, 1952), 152-158, y Ross, Francisco I. Madero, 177-178, tratan la naturaleza conservadora del gobierno interino.

     9  El Imparcial, junio 27, 1912, citó a Ross, Francisco I. Madero, 241. Madero previamente  recalcó: “Se ha asegurado que la Revolución... se había propuesto resolver el problema agrario; eso no es exacto; la Revolución se propuso conquistar nuestra libertad, porque sólo la libertad resolverá por sí misma el resto de los problemas.” El Imparcial, junio 26, 1912, citado por Alba, Las ideas sociales contemporáneas, 299.
     10  Helen Phipps,  Some Aspects of the Agrarian Question in México... A Historical  Study (Austin: University of Texas Press, 1925), 134.

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amparo de las mismas leyes.11 En resumen, por la manera en que Madero enajenó las tierras nacionales se ve que no se proponía alterar las normas de los grandes latifundios, y de hecho sus normas pueden compararse con las de Díaz, El promedio de tierras que cada uno de estos presidentes repartió durante los primeros años de este siglo, en la mayoría de los casos sirvió para crear nuevos latifundios, como lo muestra el cuadro III-l. Los “promedios” que aparecen en este cuadro, desde luego, no tienen ningún significado, y se presentan sólo para mostrar la política relativa de los dos presidentes.

     Estas cantidades no muestran ninguna intención de Madero de crear una nación de pequeños terratenientes. También Madero continuó la práctica de conceder tierras comunales (ejidos) en posesión privativa a los comuneros, política liberal vieja para crear una nación de pequeños propietarios pese a que esa política estaba desacreditada desde la época de Díaz. Díaz se valió de esa política para colocar en el mercado abierto terrenos ejidales, porque una vez que los terrenos que eran propiedad común perdían la protección de la aldea, los individuos que recibían la cesión de esos terrenos quedaban sujetos a presiones para obligarlos a vender sus propiedades a los especuladores o monopolizadores.12

     Francisco I. Madero era un místico que no se daba cuenta de que México había entrado en el siglo XX siendo una nación atrasada. En 1910 más del 70 % de la población vivía en comunidades rurales dispersas en menos de 2 500 habitantes, y por lo menos el 87 % de la población no sabía leer ni escribir. El indio, definido por la lengua que habla, no podía tomar parte en la vida nacional debido a que cerca de 1 617 994 habitantes, o sea alrededor del 13 % de la población total de México,

     11  México, Secretaria de Fomento, Memorial 1911-1912, LXXXII. y 379-389.

     12  Madero se daba cuenta del problema de las negociaciones espurias con las concesiones de tierra en posesión privativa, y envió una circular de fecha febrero 17 de 1912 a todos los gobernadores de los estados para que las tierras comunales fuesen medidas y que se examinaran los títulos de propiedad, con objeto de solucionar el problema continuo de la propiedad y que la pertenencia comunal pudiera dividirse definitivamente (ibid 394). Durante el periodo de julio 1, 1911-enero 31, 1913, Madero enajenó 510 810 hectáreas para la posesión privativa, con un promedio dé 26 885 hectáreas por mes (ibid 1912-1913, 452 470). Es de interés contrastar la concesión que hizo Madero de dos hectáreas a 28 pobres labradores en Quintana Roo con las 10 142 hectáreas a los Sucesores de Domingo Diego en Campeche, y 15 793 hectáreas a A. F. Krohn en Sinaloa. Sin embargó, la venta de tierras públicas llegó a su fin definitivo después de julio 1. 1912 (ibid. 1912-1918, 452-470). Cfr. Manuel González Ramírez, Las ideas-la violencia, Vol. I de La Revolución social de México (México, D. F.: Fondo de Cultura Económica, 1960), capítulo 16, en pro de la defensa de Madero basado en el programa agrario de Madero en el estado de Chihuahua, que condujo a la rebelión de Orozco.

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CUADRO III-1

Promedio de enajenación legal de tierras públicas a posesión
privativa por método, 1901-1911 y 1911-1913

                                           Díaza                                            Maderob

     a Hasta junio 30, 1911.
     b De julio 1, 1911 a enero 31, 1913.
     c Compensación-tierras adjudicadas a compañías agrimensoras por declaraciones  de excesos; Venta—venta de tierras nacionales; Reclamados—concesiones de tierras nacionales sin título de propiedad (baldíos) entregadas a solicitantes; Declaradas No Públicas—tierras declaradas privadas en primera instancia; Composición—concesiones de tierras en posesión sin título legal; Concesiones en Posesión Privativa—concesiones de tierras comunales a miembros individuales de la comuna (ejido); Colonización—terrenos concedidos a colonos individuales; Labradores Pobres—concesiones de terrenos sin títulos y de un valor menor de 200 pesos; Ferrocarriles—concesiones por derecho de vía.      d Una hectárea = 2.471 acres.

     FUENTE: México, Secretaría de Fomento, Memoria, 1901-1904, vii, 1905-1907, 7; 1907-1908, xi; 1908-1909, 10-20; 1909-1910, 3; 1910-1911, 201; 1911-1912, lxxxii y 379-389; 1912-1913, 452-470.

no hablaba más que una de las lenguas indígenas; por eso el indio quedaba excluido de los mercados modernos, de los empleos y de los derechos

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civiles.13 Y así tenemos que, labradores que por norma trabajaban largas horas en condiciones penosas a cambio de una exigua remuneración empezaron a protestar, pero sus rebeliones contra Díaz en Córdoba, Veracruz, y Cananea, durante la primera década de éste siglo en nada mejoraron sus condiciones de vida. Madero nombró varias comisiones para estudiar esos problemas, sin aplicar ningún cambio porque opinaba que los problemas de México solamente podrían resolverse a largo plazo.14 Esta actitud no era ni realista ni revolucionaria; no cabe duda de que los problemas de México requerirían años de acción, pero Madero no vio que para que un revolucionario pueda tener éxito, debe emprender alguna acción inmediata y decisiva antes de que la iniciativa pierda su empuje, y de que la contrarrevolución tradicional recupere prestigio.

     El uso de los fondos federales que hizo Madero durante su primer año en el poder, así como sus proyectos para su segundo año, los cuales quedaron olvidados, por su caída, nos muestran que Madero era tan conservador en asuntos económicos como la reforma agraria (véase cuadro III-2). De 1911 a 1912 Madero y su tío Ernesto, ministro de Hacienda durante todo el año fiscal, planearon emular los desembolsos de Díaz en inversiones económicas, sociales y administrativas. Es claro que durante su primer año de gobierno el hincapié hecho por Madero en las esferas económicas y sociales de la vida nacional no fue mucho mayor que el que Díaz había hecho en su último año en la Presidencia; además. Madero había planeado un recorte en el porcentaje del presupuesto asignado a lo económico y lo social durante el año de 1912-1913. De hecho. Madero no fue más radical que Porfirio Díaz, y tampoco cambió la estructura del gobierno. Para ser justos, digamos que los gastos administrativos para el segundo año de Madero en la Presidencia, incluyendo los gastos militares, pudieron haber exigido más fondos. Sin embargo como el monto de los gastos militares no aumentó durante su primer año, en el cual se habían sofocado tres rebeliones de importancia, es difícil justificar la planeación de los gastos para el año 1912-1913, especialmente porque los gastos federales  per capita habían aumentado desde 1910. Quizá Madero pensó que, aumentando la partida para el ramo militar del 18.6 ejercido al 26.7 % del presupuesto proyectado, él podría pacificar al país y con eso allanar el camino de una verdadera democracia política; no sólo no licenció a las tropas de Díaz sino que agregó sus propios soldados a la nómina militar. Madero no estaba retrocediendo

     13  Véase capítulo IX.
     14  Cfr. Ross, Francisco I. Madero, Cap. 15, para una opinión que coloca a Madero  bajo una luz más favorable. Cumberland, Mexican Revolution. capítulo 12, también ofrece una opinión mas benigna sobre la actitud de Madero que la que se presenta aquí.

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ante ninguna revolución social, que tanto se necesitaba, puesto que jamás había ofrecido un programa de esa naturaleza. Sólo hizo hincapié en aquello sobre lo cual había predicado siempre al hacer un llamado a “restablecer” la práctica democracia política.15 Empero, el público no dejó de sentir los efectos de los gastos de Madero y de los en proyecto que ni siquiera tomaban en cuenta, por ejemplo, la reconstrucción de las comunicaciones nacionales.

     Era urgente que Madero reconstruyera las comunicaciones dañadas por la guerra, y forjara un nuevo sistema para la unificación del país. Con su tío Ernesto al frente del Ministerio de Hacienda, tanto durante su gobierno interino como durante su presidencia. Madero desde un principio tuvo oportunidad de actuar. Sus desembolsos en el ramo de comunicaciones, como lo muestra el cuadro III-3, dejan ver, sin duda alguna, que Madero nunca concibió su papel en el gobierno como de acción activa.

CUADRO III-2

Porcentaje del presupuesto federal por clase de hincapié, 1910-1911
a 1912-1913

     a  Madero fue derrocado en febrero de 1913. Véase también Apéndice C.
     FUENTES:  Presupuesto y Cuenta Pública, véase Apéndice B.

     El enfoque de Madero a la deuda pública refleja claramente que no estaba dispuesto a hacer cambios básicos en la sociedad; Madero se contentó con la filosofía liberal del siglo XIX que limitaba el papel del Estado a la administración del país, y distribuyó el presupuesto para hacer precisamente eso, es decir, gastar la cuarta parte en amortizaciones de la deuda pública interna y extema en 1911-1912. Había proyectado gastar casi lo mismo durante el año siguiente en época de crisis nacional, cuando se necesitaban fondos para el desarrollo nacional. Algunos dirán que a Madero no le quedaba otro recurso que cumplir con las deudas, o

     15  Citado por Ross, Francisco I. Madero, 241.

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     CUADRO III-3

Porcentaje de gastos presupuestarios en comunicaciones y obras
públicas, 1910-1911 a 1912-1913

     a  Madero cayó en febrero, 1913.
     FUENTES: Presupuesto y Cuenta Pública, véase Apéndice B.

tener que enfrentarse a la intervención extranjera, pero un verdadero revolucionario no se habría amilanado por ello.

     A pesar de la cautela de Madero, y debido a ella, el nuevo régimen demócrata se encontró ante problemas aterradores. Primero, como ejemplo, Madero se echó en contra a Henry Lañe Wilson, embajador de los Estados Unidos, porque pese a que Madero, como Díaz, insistió en el pago de la deuda, asignándole una gran parte de los gastos administratívos, y trató amistosamente a las compañías deslindadoras americanas, fue evidente que los días de intervención diplomática en los casos judiciales habían terminado.16 Segundo, la inquietud política tenía desalentado al comercio. Tercero, las demandas de una inmediata distribución de tierras de parte de Zapata en Morolos y de los indios yaquis en Sonora tenían atemorizados a los terratenientes. Cuarto, la prensa, aprovechando la nueva democracia, publicó editoriales inflamatorios que por muchos años habían estado prohibidos. Quinto, el clero temía que la tregua de la Iglesia con el Estado pactada durante la época de Díaz hubiese llegado a su fin, y que la temida Constitución de 1857, causante de una guerra de diez años, volviera a entrar en vigor, limitando las prerrogativas de la Iglesia. Y sexto, los generales no estaban tranquilos, puesto que el país estaba en ebullición y el líder que por tanto tiempo había mantenido el orden entre los mexicanos, don Porfirio, ya no estaba. Madero no teñía ni la energía personal ni un programa adecuado, y se hundió durante la “Decena Trágica” de febrero de 1913, que conmovió a México. Madero fue traicionado por el general Victoriano Huerta, su comandante en jefe, quien ascendió a la Presidencia con la expresa aprobación de Henry Lañe Wilson. Y a Madero se le aplicó la “ley fuga”.17

     16  Cumberland, Mexican Revolution, 250-251.
     17  Cumberland, Mexican Revolution. 250-253, y Ross, Francisco I. Madero, 322.  declaración juramentada de la señora Madero de abril 29, 1927, referente a su entrevista con Henry Lañe Wilson en un intento por salvar la vida de su esposo, resulta muy perjudicial para Wilson; la declaración completa encuéntrase en Ernest Gruening, México and its Herítage (New York: Century, 1928), 570-572.

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     Durante los años que siguieron, la Revolución degeneró en un caos interno que a menudo no tenía más objeto que el pillaje y la sed de sangre. La revolución de Madero principió con metas limitadas; su muerte sirvió de estímulo a los intelectuales para idear lo que debería ser la Revolución. El martirio de Madero rompió los moldes de vida de todos los habitantes cuando los ejércitos se movilizaron para definir quién sería el líder. Una vez vencido Huerta, los victoriosos vengadores Venustiano Carranza, Álvaro Obregón, Francisco Villa  y Emiliano Zapata entraron en pugna por el asunto de la sucesión presidencial. Esta historia, con sus aspectos diplomáticos e ideológicos, así como con sus problemas políticos y militares, está bien expuesta en otras obras.18 Sólo nos resta hacer ver aquí que, a fin de cuentas los continuos intentos del presidente Woodrow Wilson por aleccionar a México sobre cómo aplicar los métodos democráticos sólo sirvieron para enemistarlo con las facciones de la Revolución. La toma de Veracruz con objeto de evitar que Huerta recibiera armas, y el envío de tropas americanas a México en busca de Villa, cuyos hombres habían atacado una población del estado de Nuevo México, apilaron queja sobre queja contra la política exterior de los Estados Unidos. Wilson se negaba a reconocer a Carranza a menos que éste garantizase los derechos de los norteamericanos en México; a pesar de esas dificultades. Carranza y Obregón lograron vencer a Villa en 1915 y trataron de restablecer el orden en México.

     Carranza hizo un llamado a una Convención Constituyente en 1916-1917, en la cual los delegados elegidos por quienes apoyaban la Revolución planearon un orden nuevo. En la historia de México es cosa rara ver que una convención redacte su propio programa, ya que por lo regular el caudillo que hace un llamado para una reunión lo hace solamente para que sea ratificado su plan. Cinco de los principales artículos de Carranza en su liberal plan decimonónico, que únicamente modificaban la Constitución de 1857, fueron rechazados en 1917 por delegados radicales. Estos delegados, inspirados por la Revolución francesa, se llamaban a sí mismos “jacobinos”, y en su ataque a los “liberales clásicos” iban guiados por su líder Francisco J. Múgica.19 Múgica, representante

     18  Robert E. Quirk, The Mexican Revolution 1914-1915; The Convention of Aguascalientes (Bloomington: Indiana University Press, 1960).
     19  Véase el “Manifiesto a la Nación” firmado por “Los jacobinos” en contra de “los liberales clásicos”. El manifiesto acusa a los liberales de haber interrumpido la obra de la Convención, según Juan de Dios Bojórquez (seud. Djed Bórquez), Crónica del Constituyente (México, D. F.: Botas, 1938), 555-562; resumen del papel de; Múgica en pp. 699-704.

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de Michoacán, de 32 años, opinaba que el concepto de Estado que proponía Carranza a la Convención era anticuado. Él consideraba que el Estado no debía quedarse con los brazos cruzados y dejar libre la economía, ni mirar indiferentemente mientras eran explotados los desvalidos. Múgica declaró que el liberalismo había muerto y que era deber del Estado educar a la ciudadanía a que fuese leal a la Nación y no a la Iglesia. Pidió que se redactase un documento por medio del cual se trazaran rutas nuevas para la construcción de una nación, rutas positivas que fuesen dirigidas en todas sus fases por el gobierno. Y los colegas de Múgica estuvieron de acuerdo con él. Después de reñidos debates con el ala conservadora carrancista de la Familia Revolucionaria, izquierdistas y derechistas rivalizaban proponiendo el mayor número de desviaciones radicales para el Estado.20 Entre los delegados hubo uno quizás influido por el marxismo, el profesor Luis G. Monzón, de San Luis Potosí, pero por aquel entonces Monzón no era todavía un comunista declarado: la Revolución rusa no había tenido lugar, para ejercer la influencia que después llegó a tener en México. Fue el delegado Juan de Dios Bojórquez quien captó el espíritu de la Asamblea Constituyente, al declarar:

     En el sentido más amplio del vocablo, las tendencias del revolucionario no deben tener limitaciones. Para el revolucionario consciente de su misión, el mundo no tiene fronteras y por eso la revolución gloriosa de 1789 no escribió en sus anales los derechos del francés, sino que proclamó los derechos del hombre.         

                                       
     Por eso los socialistas universales se unen a través de todas las creencias y de todas las naciones. El sufrimiento es uno solo; el clamor que se levanta en México por mejorar es el mismo que conmueve a todas las naciones... el hombre no podrá jamás llegar a la perfectibilidad de las instituciones sociales... [ya que] el ideal marcha a la misma velocidad que nuestros deseos de conseguirlo.... sin embargo, es preciso luchar. Mientras seamos revolucionarios, tendremos que conmovernos siempre ante las miserias universales.21
                                                  
     La Constitución de 1917 se basa en muchos preceptos socialistas, peros se hizo con objeto de resolver los problemas de las tradiciones coloniales y liberales de México. En ella quedó estipulado que un estado fuerte

     20  Víctor E. Niemeyer, Jr. Revolutíon at Quéretaro: The Mexican ConsÍitutional Convention of 1916-1917 (Austin: University of Texas Press, 1974).
     21  Bojórquez, Crónica, 240.

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forjaría una nueva sociedad mexicana con base en el control de los derechos privados.
     El radicalismo quedó asentado en los artículos 3, 5, 27, 123 y 130; los que serán tratados por tema, no por orden numérico.
     El Artículo 5, modelado conforme a la Constitución de 1857, trata de la prohibición de lo que los delegados constituyentes consideraban sutiles formas de esclavitud. Y así, de acuerdo con esos conceptos, decidieron que nadie deberá ser obligado a firmar contratos, convenios o acuerdos que signifiquen limitación, pérdida o sacrificio irrevocable de la libertad del hombre, ya sea por razones de trabajo, educación o votos religiosos. “Por lo tanto, la ley no permite el establecimiento de órdenes monásticas...” Además, nadie podrá ser obligado a prestar servicios personales sin su consentimiento y sin recibir la compensación adecuada, salvo cuando quede especificado en la Constitución.22

     El Artículo 123 quedó relacionado específicamente con los preceptos enumerados arriba, fijando como máximo el día de trabajo de ocho horas, siete para el tumo de noche, y para la mujer quedó prohibido el trabajo nocturno, malsano o peligroso, así como para los menores de 16 años. Otras cláusulas requieren que el patrono conceda un día de descanso por cada seis días de trabajo. A las mujeres no se les podrá exigir trabajo físico agotador en los tres meses anteriores a un parto, y gozarán de privilegios especiales de descanso antes y después del parto. Los trabajadores tendrán derecho a un salario mínimo decente, y a una participación de las ganancias patronales, cantidad que será determinada por los estados de la Unión. Los salarios serán pagados únicamente en moneda y no con mercaderías, y el tiempo extra será pagado al doble. Los patronos serán responsables por las consecuencias de las enfermedades y accidentes ocasionados por el oficio que desempeñan los trabajadores, y se obligan a mantener higiénicas y saludables las instalaciones laborales. Además, los trabajadores tendrán el derecho de organización y de huelga, mientras que los patronos podrán hacer uso del paro solamente para mantener los precios razonablemente superiores al costo de producción, y cuando el exceso de esa producción cause una baja en los precios. La conciliación y el arbitraje son requisitos necesarios; el gobierno actuará como juez en última instancia. Todo empleado que sea despedido tendrá derecho a ser indemnizado con una paga de tres meses de sueldo, pero en caso de haber sido echado por su participación en una huelga, tendrá derecho a exigir al patrono el cumplimiento del

     22  H. N. Branch, comp., The Mexican Constitution of 1917 Compared with the Constitution of 1857 (Filadelfía: American Academy of Political and Social Science, 1917) , 3.

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contrato laboral. Para asegurar la eliminación del peonaje por deuda el trabajador no podrá contraer deudas con el patrono cobrables a su familia, o que, en pago de una deuda se le descuente más de un mes de sueldo Este artículo de “trabajo y bienestar social” también establece que el Estado determinará qué propiedad constituye el patrimonio familiar inalienable, que no podrá ser hipotecado, y requiere que las empresas agrícolas, industriales y mineras, suministren viviendas sanitarias, escuelas, dispensarios, y terrenos para el establecimiento de centros comunitarios para aquellas poblaciones que tengan más de 200 habitantes quedando prohibidas las cantinas y las casas de juego en esos centros laborales.23 El Artículo 27 estipula que el Estado es propietario de todas las tierras y las aguas, y que tiene el derecho de conceder títulos de propiedad a particulares. Y específicamente a la nación se le declaró poseedora directa de todos los minerales o riquezas del subsuelo. Como “la propiedad de la nación es inalienable y no puede perderse por prescripción”, las concesiones deberán ser otorgadas por el gobierno federal a particulares o a corporaciones civiles y comerciales a condición de que las fuentes de producción sean regularmente desarrolladas y que se cumpía la ley. Los extranjeros podrán ser propietarios de tierras siempre que estén de acuerdo en someterse a las leyes mexicanas sin invocar la protección de sus respectivos gobiernos. No podrán ser propietarios directos de tierras o aguas que queden dentro de cien kilómetros de las fronteras, o dentro de cincuenta kilómetros de las costas.

     En cuanto a tierras mexicanas y fuentes de producción, la Constitución estipula:

     La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, asi como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar de su conservación. Con este objeto se dictarán las medidas necesarías para el fraccionamiento de los latifundios; para el desarrollo dela pequeña propiedad; para la creación de nuevos centros de población agrícola con las tierras y aguas que les sean indispensables; para el fomeno de la agricultura y para evitar la destrucción de los elementos naturles y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los núcleos de población que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetundo siempre la pequeña propiedad agrícola en explotación.24

     23  Ibid., 94-103.     
     24  Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 47a ed. (México,  Editorial Porrúa, México, 1971) p. 19.                                     
EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA    87

     Carranza había promulgado el decreto del 6 de enero de 1915 con objeto de ganarse el apoyo de grupos que exigían la distribución de tierras. No obstante que el decreto permitía la restitución de tierras a las aldeas y la concesión absoluta de tierras a las aldeas sin títulos, las comunidades de acasillados y las rancherías de trabajadores residentes en haciendas no fueron incluidas, y éstas representaban un porcentaje muy grande de las aldeas agrícolas. Aquí se hizo hincapié, más bien, en la creación de la propiedad individual que en la propiedad communal. La tarea de iniciativa y prueba recayó en las aldeas, dando a los latifundistas la prerrogativa de obtener amparo judicial para impedir la restitución o la otorgación de tierras, incluyendo las dotaciones definitivas del mismo Presidente de México. Los constitucionalistas tenían una mayor visión del problema al haber hecho la provisión de que las dotaciones de tierras fueron automáticamente consideradas en caso de que fallasen las restituciones. El Congreso Federal y las legislaturas de los estados tenían poderes para limitar el tamaño de las propiedades que podía poseer cualquier individuo o corporación legalmente organizada. El derecho de las aldeas comunales a poseer tierras, suprimido en 1857, quedó expresamente provisto. Y sin embargo, persistían los problemas creados por el decreto de 6 de enero de 1915. Múgica más tarde se quejó ante Frank Tannenbaum de que los soldados de la Convención Constituyente deseaban socializar la propiedad, pero que tuvieron miedo de su propio átrevimiento y sus propias ideas al ver que todos los eruditos de la Asamblea estaban en contra de ellos.25 Y así, la propiedad particular constituye la base del Artículo 27.26

     El Artículo 27 quedó relacionado en parte con el Artículo 130, porque ambos regulaban los derechos de la Iglesia. El primero estipula que las instituciones religiosas de todas las denominaciones de ninguna manera podrán adquirir, poseer o administrar bienes raíces, y que esas propiedades, aun cuando se posean indirectamente, revertirán a la nación, y podrán ser denunciadas por particulares y vendidas a los mismos. Además, todos los locales de culto público son propiedad de la nación, la cual tiene el derecho de determinar cuáles de esos locales podrán continuar sirviendo con el mismo objeto. Los obispados, casas cúrales, los seminarios, los orfánatorios y los colegios de instituciones religiosas, conventos u otros edificios en uso para instrucción religiosa, pertenecen a la nación para dedicarlos a servicios públicos.27   

                       
     El Artículo 130 faculta al gobierno federal a ejercer un control regu-

     25  Frank Tannenbaum, Peace by Revolution, an Interpretation of México (Nueva York: Columbia University Press, 1933), 166-167.
     26  Simson, The Ejido, capítulo 5.
     27  Branch, The Mexican Constitution, 19.

88                                EL PRESUPUESTO FEDERAL

lador en todos los asuntos de culto religioso, pero no se le dio al Estado ningún derecho para establecer o prohibir religión alguna. A la Iglesia se le niega la personalidad jurídica, y a los clérigos se les considera por ley como personas que ejercen una profesión. Las legislaturas de los estados tienen facultad exclusiva para determinar el número máximo de clérigos de cada uno de los credos religiosos según las necesidades de cada localidad, y sólo mexicanos por nacimiento podrán ser clérigos. Éstos quedan excluidos de toda acción política y no podrán votar, ser funcionarios públicos o criticar al gobierno. La Constitución requiere que los clérigos se registren como tales ante el gobierno. Y finalmente, no les es permitido heredar inmuebles a menos que estén emparentados consanguíneamente con el testador dentro del cuarto grado.28  El radicalismo del general Múgica influyó en la adopción de este artículo anticlerical. Múgica hizo ver que él no creía que el Artículo 130 fuese a ofender a los mexicanos cuando dijo:

he visto [al pueblo] con delirio, con fruición, en Michoacán, en Tamaulipas, en la frontera del norte, lo he visto presenciar la incineración de las imágenes que días antes adoraban en los altares. Eso, señores, es consolador, eso viene a revelar que efectivamente el problema religioso no existe en México...29

El Artículo 3° faculta al gobierno a ejercer supervisión en asuntos educativos, a saber:

La instrucción es libre; y aquella que se dé en instituciones de aprendizaje públicas deberá ser laica. La instrucción primaria, ya sea alta o baja, que se dé en instituciones particulares deberá ser igualmente laica. A ninguna corporación religiosa, ni a ministros de cualquier credo religioso, les es permitido dirigir centros de instrucción primaria. Escuelas particulares de instrucción primaria podrán establecerse solamente bajo la supervisión oficial. La instrucción primaria en las escuelas públicas será gratuita.30

Mucho se discutió en torno a este artículo debido a que Francisco J. Múgica encabezó al grupo radical que abogaba porque se adoptara la “educación científica”. Desde entonces muchos han alegado que la reforma del Artículo 3° en 1934, que establecía una educación socialista no estaba de acuerdo con los preceptos constitucionales de 1917, pero

     28  Ibid., 103-107.
     29  Diario de los Debates del Congreso Constituyente, 1916-1917 (México, D. F.: Talleres Gráficos de la Nación, 1960, 2 vols.), II, 1058.
     30  Branch, The Mexican Constitution, 2.

EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA    89

esto no fue enteramente el caso. La Primera Comisión de Reforma, presidida por Múgica, a quien se le encomendó informar de parte de la Convención sobre los proyectos constitucionales, rechazó la propuesta de Carranza sobre el Artículo 3° y propuso una que estuviese en consecuencia con su propio parecer. Con esta resolución, el grupo de Múgica decidío también actuar contra la proposición de Luis G. Monzón que específicamente abogaba por una educación “racional”, cuando dicho grupo advirtió:

     La Comisión entiende por enseñanza laica la enseñanza ajena a toda creencia religiosa, la enseñanza que transmite la verdad y desengaña del error inspirándose en un criterio rigurosamente científico; no encuentra la Comisión otro vocablo que exprese su idea, más que el de laico, y de éste se ha servido, haciendo constar que no es su propósito darle la acepción de neutral. . .31

Sin embargo, con la confusión creciente sobre el significado de “educación laica” durante la década de 1920, a Luis G. Monzón le tocaría ver su desacuerdo vindicado con la reforma del Artículo 3°

     Carranza aceptó la Constitución, redactada contra su parecer, pero no le gustó y tampoco quiso ponerla en vigor. Sin leyes reguladoras, la Constitución solamente poseía una fuerza moral que serviría como guía para la acción, porque no se contaba con medios para hacerla efectiva, o castigar a los que la violaran. Y no cabe duda de que hubo muchos grupos que se negaron a reconocer la Constitución de 1917, porque no se les había permitido votar por los delegados a la Constituyente, y la ciudadanía en general no había aprobado ese documento; los líderes católicos y otros enemigos de la Revolución no fueron consultados sobre las leyes según las cuales tenían que vivir. Por entonces, ello tenía poca importancia, ya que Carranza no estaba dispuesto a aceptar ese reto lanzado al nuevo gobierno.

     Don Venustiano había sido un perenne senador porfirista, y cuando encabezó el movimiento para la restauración del gobierno constitucional en México y castigar a Huerta por su traición, no tomó en cuenta las súplicas de su asistente. Francisco J. Múgica, de que la Revolución actuase de manera revolucionaria. Carranza insistía en que la Revolución debería triunfar antes de arriesgarse a ponerse en contra de los grandes sectores de la opinión pública.32 Sin embargo, una vez conseguida la victoria, Carranza cometió los mismos errores que Madero, pues no adoptó

     31  Diario de los Debates del Congreso Constituyente, 1916-1917, I. 639.
     32  Armando de María y Campos, Múgica, crónica biográfica (México, D. F.: Compañía de Ediciones Populares, 1939), 29-30.

90                                EL PRESUPUESTO FEDERAL

una postura revolucionaria después de años, no meses, de violencia, habiendo decidido que el único sendero hacia la paz consistía en crear una fuerza militar que la impusiera enérgicamente. Y así. Carranza no sólo olvidó la Constitución y no repartió tierras, sino que favoreció los gastos federales, virtualmente olvidando también la reconstrucción social y económica del país. El cuadro III-4 muestra por qué Carranza no pudo Conservar mucho tiempo el respeto de la nación abatida por años de guerra, la cual poseía una constitución radical que expresaba los deseos de las masas.

CUADRO III-4

Promedio de gastos federales por tipo de hincapié, 1917-1919

     a  En pesos de 1950 per capita.
     FUENTE: Cuadros II-l y II-2.

     Aunque el desplome del promedio de gastos ejercidos  per capita en pesos de 1950, obligara a Carranza a asignar el 81.7 % de su presupuesto a gastos administrativos, las cantidades proyectadas no se redujeron, revelando un enfoque administrativo a los asuntos nacionales. Y en efecto, el cuadro II-2 muestra que los presupuestos proyectados habían subido de 31.8 a 38.0 pesos per capita desde la época de Díaz. Dada su actitud administrativa, es probable que Carranza no haya logrado pacificar México por haber mostrado el puño sin un programa social significativo alrededor del cual pudieran reunirse los elementos disidentes. Cuando Carranza trató de imponer su propio candidato en las elecciones presidenciales de México en 1920, el ejército lo obligó a salir de la ciudad de México y fue asesinado camino a Veracruz, donde había proyectado defender su gobierno.

IDEOLOGÍA DE LA REVOLUCIÓN POLÍTICA PACÍFICA

A Obregón le tocó heredar la presidencia después de que el gobierno interino de Adolfo de la Huerta presidió las elecciones de 1920. Obregón

EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA    91

se dío cuenta de que la sola fuerza militar no podría pacificar a México y emprendió la tarea de unificar a la Familia Revolucionaria. Carranza se había negado rotundamente a escuchar los anhelos de la Familia Revolucionaría, y llegó hasta tildar de traidor a todo aquel que le sugiriese reconsiderar sus políticas dictatoriales, como lo había hecho Múgica.33 Obregón envió a sus representantes a conferenciar con los líderes disidentes, como el general Juan Andreu Almazán, para pedirles su cooperación con el gobierno de México. El general Almazán había servido a las órdenes de Madero, Zapata y Huerta, y luchó como guerrillero contra Carranza, a quien Almazán consideraba como un senador intransigente de1 antiguo régimen. Como Almazán lo explica, estuvo anuente a unirse a Obregón en 1920 porque éste ofrecía la unificación del ramo militar para lograr la paz en México.34

     Obregón gozaba de cierto prestigio debido a que había apoyado a los “jacobinos” en la Constituyente de 1916-1917. y porque había expeditado la aprobación de una de las primeras leyes de salario mínimo, en 1915.35 Ahora, como presidente, una vez establecida la paz y con los gastos ejercidos per capita (en pesos de 1950) en su punto más alto en la historia de México, Obregón prometió revitalizar la Revolución empezando en serio la distribución de tierras y subrayando la dirección de la sociedad por parte del Estado. En el proyecto de presupuesto de Obregón para 1922, su primera oportunidad de planificar, se postulaba un aumento de los fondos para el desarrollo agrícola, del 2.9 % del presupuesto del último año de Carranza en la presidencia, al 10.1 %. Deseaba restaurar la importancia de los fondos para la educación, y en efecto los aumentó a un nivel nuevo para entonces del 13 % del presupuesto, pero las circunstancias reales de su periodo presidencial limitaron estos promedios a cuatro años. Y a pesar de que Obregón tuvo más esperanzas que Madero, su hincapié manifiesto en el porcentaje de los gastos se aproximaba en mucho al de Madero (cuadro III-5). Obregón tuvo que preocuparse bastante por el reconocimiento de los Estados Unidos, debido a que el presidente Coolidge, aprovechando la muerte de Carranza, rompió las relaciones diplomáticas hasta obtener la promesa de México de no poner en vigor las cláusulas de la Constitución Mexicana que amenazaban con suprimir los derechos de propiedad de los extranjeros en el subsuelo para la explotación de minerales y petróleo. Obregón tuvo además que en-

     33  Ibid., 68-69.
     34  Juan Andreu Almazán, entrevistas con James Wilkie y Edna Monzón de Wilkie,  4 de julio de 1964, Acapulco. Véase también James Wilkie, “El complejo militar industrial en México durante la década de 193O; diálogo con el general Juan Andreu Almazán”, Revista Mexicano de Ciencia Política. 20:77 (1974) 59-65.
     35  Bojórquez, Crónica,  88-91.

92                                EL PRESUPUESTO FEDERAL

frentarse a una grave rebelión militar en 1923 por haber escogido como su sucesor a la presidencia a su paisano sonorense, el general Plutarco Elias Calles, 1924-1928.36
                                          
CUADRO III-5                            

Porcentaje de gastos presupuestarios federales por tipo de hincapié
1921-1924

                         
     FUENTE:  Presupuesto y Cuenta Pública, véase Apéndice B.

     Calles se encontró en una posición extraña, porque se le veía algo así como a un monstruo de dos cabezas cuando llegó a la Presidencia. Por un lado, fue combatido por José Vasconcelos, quien había hecho la primera tentativa de organizar la educación federal durante la época de Obregón; Vasconcelos, criado en la frontera con los Estados Unidos, temía que Calles fuese un representante del pochismo, mezcla de las culturas de la frontera de los Estados Unidos y de México, en el cual predomina una confusión de idiomas y costumbres. Según Vasconcelos, la cultura pocha corrompería las tradiciones, el idioma y la religión de México.37 Por otro lado, los capitalistas mexicanos y extranjeros, así como el Departamento de Estado de los Estados Unidos no veían en Calles al representante de la cultura yanqui que tan insidiosamente iba infiltrándose en las tradiciones mexicanas, pues lo consideraban casi como un bolchevique. Calles trató de ganarse el apoyo de los sindicatos como portaestandarte del proletariado, y en sus discursos entonó notas altamente nacionalistas al hablar de los problemas de México.38 En realidad, durante la primera mi-

     36  John W. F. Dulles, El México de ayer, (México, D. F.: Fondo de Cultura Económica, 1977).
     37  José Vasconcelos, El desastre; tercera parte de Ulises criollo (México, D. F.:  Botas, 1938).
     38  Plutarco Elias Calles, México Before the World; Public Documents and Addresses of. . ., trad. Por R. H. Murray (Nueva York: Academy Press, 1927), por ejemplo 14-16.

EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA    93

tad de su periodo presidencial Calles se comportó como un nacionalista hostil a los Estados Unidos, pero su actitud cambió después de varios años de recapacitación, y en especial después de una revuelta militar en grande escala en 1927.
     Pero, en realidad. Calles nunca había sido tan radical como creía el Departamento de Estado. Por ejemplo, al tomar posesión de la Presidencia, en 1925, patrocinó una ley que cambiaba la forma de distribución de tierras, de una orientación colectivista a una individualista, por medio de la cual al que recibía tierras se le garantizaba su parcela. Anteriórmente, la tierra había sido concedida a las aldeas, para que ejercieran un control absoluto en la repartición de lotes.39 Desde luego, si los que recibían terrenos no cumplían con los requisitos de la ley, esos terrenos podían quitarse a los campesinos para ser entregados a otros, pero ahora estaban en vigor cláusulas para proteger el patrimonio de quienes recibían tierras por orden de la Revolución.

     Calles se vio enredado en un caos de relaciones diplomáticas heredado de Obregón. Éste se había comprometido a pagar las deudas de antes y después de 1910 en una serie de reuniones y acuerdos, después de 1922, con el Comité Internacional de Banqueros. Calles aceptó estos acuerdos pero tuvo continuas dificultades tratando de cumplir con esos compromisos en una época en que el propio desarrollo de México y las promesas de la Revolución exigían su cumplimiento. La maleza de las altas esferas financieras en que se encontró enredado en las postrimerías de la década de 1920, amenazaba con oscurecer las metas de la Revolución. En este trance. Calles tuvo que defender el honor nacional de México, ofendido por la actitud arrogante del embajador de los Estados Unidos, James R. Sheffield. Este diplomático insistía en que el gobierno de México estaba tratando de confiscar las propiedades de ciudadanos estadunidenses por medio de subterfugios legales.40

     Calles logró ponerse a flote con la llegada del nuevo embajador de los Estados Unidos en 1927. El presidente Calvin Coolidge, dándose cuenta de que con México no se llegaría a ningún arreglo con mano dura, envió a Dwight W. Morrow para "evitamos la guerra". Acto continuo, Morrow pudo ver que Calles no era un bolchevique y lo trató con el respeto debido al Presidente de un Estado soberano.41 Por su parte. Calles

     39  Simpson, The Ejido, 88-90.
     40  L. Ethan Ellis, Frank B. Kellog and American Foreign Relations, 1925-1929 New Brunswíck: Rutgers University Press, 1961), 24-40.
     41  En caso de interés en la técnica de Morrow para ganarse a Calles a su punto de vista, véase Stanley R. Ross, “Dwight Morrow, Ambassador to México”, Americas 14 (1958) 272-290, y “Dwight Morrow and the Mexican Revolutíon”, Hispanic American Histórical Review 38 (1958) 506-528.

94                                EL PRESUPUESTO FEDERAL

correspondió al gesto amistoso de Morrow explicándole sus dificultades con las compañías petroleras. Morrow escribió al secretario de Estado, Frank B. Kellog, dando cuenta de su entrevista del 8 de noviembre de 1927, a saber:

     [Calles] expresó que el gobierno de México nunca había tenido la intención de confiscar propiedad alguna, y menos confiscar las propiedades petrolíferas, puesto que tenían necesidad de esas entradas fiscales y que era patente que “ellos [el gobierno de México] no estaban dispuestos a suicidarse”; que la medida legislativa de 1925 había sido sumamente necesaria en su época debido a tanto desorden en el país, y a que existía un ala de extrema izquierda a la cual se tenía que complacer con esa legislación; que él creía que la concesión del derecho de 50 años era tan buena como un derecho perpetuo para la extracción del petróleo y que dicha concesión satisfaría todo propósito práctico pero que las compañías petroleras no habían cooperado en absoluto con él, sino que era un hecho que sus representantes se habían vanagloriado por todo México con que ellos no tenían por qué acatar las leyes de México.42

     Calles estaba ansioso por escuchar las sugerencias de Morrow sobre la manera de resolver los problemas de México en un momento en que a la antigua compañía de Morrow, la J. P. Morgan, le iba estupendamente en Wall Street, y Wall Street parecía tener la solución de un desarrollo económico próspero. Y esto no es de sorprender, pues Calles nunca atacó al capitalismo con mucho fervor cuando había tratado de ganarse al proletariado, y aun los críticos más irreductibles del capitalismo se habían apaciguado por todo el mundo mientras la bolsa de valores de los Estados Unidos subía cada vez más; por ejemplo, Thorstein Veblen fue atraído por el cebo de Wall Street, e invirtió en acciones petroleras en las postrimerías de la década de 1920.43

     Habiendo sido un exponente de la normalidad económica durante su primer año en la presidencia, y habiendo patrocinado un peso estable y un control monetario centralizado de parte del Banco de México, a Calles le fue fácil hacer un llamado al desarrollo de la infraestructura nacional. Y así principió la construcción de caminos de que tanto carecía la república, y su primera inversión de fondos la hizo en obras de riego.

     Aunque Calles instituyó el impuesto Sobre la renta efectivo y permanente en México, y estableció el impuesto a la industria como parte importante de los ingresos federales (como lo muestra el Apéndice F), el

     42  United States, Department of States, Foreign Relations, 1927, III, 191.
     43  Robert L. Heilbroner, The Worldly Philosophers; The Lives, Times, and Ideas of the Great Economic Thinkers (Nueva York: Simón and Schuster, 1961), 214.
EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA    95

análisis de sus gastos presupuestarios revela que no concebía que el Estado debiera desempeñar en asuntos económicos un papel mayor del que le había asignado Obregón (cuadro III-6). Cierto que cuando, fundó el

CUADRO III-6

Porcentaje de gastos federales presupuestarios por tipo de hincapié,
1925-1928

     FUENTE: Presupuesto y Cuenta Pública, véase Apéndice B.

Banco de México en 1925, Calles hizo gran hincapié en los gastos en pro de la economía, pero las cantidades ejercidas nunca se aproximaron a las de su primer año en el poder. La actitud de Calles hacia el papel que el gobierno debía desempeñar quedó resumida de la mejor manera cuando trató de hacer que el gobierno pagara sus propios gastos mediante impuestos por servicios públicos; estos impuestos llegaron a representar el 19 % de los ingresos federales para cuando él entregó la Presidencia.

     Calles había basado su Presidencia en una organización eficiente del gobierno mexicano, y en sus discursos siempre insistía en que el papel del individualismo en México era de primera importancia. Su gobierno fue postulado sobre lincamientos parecidos a los de Herbert Hoover en los Estados Unidos. Hoover estaba anuente a que el gobierno interviniese de manera limitada en los problemas nacionales, pero básicamente creía que el Estado debía permanecer pasivo. En noviembre de 1927 declaró Calles:

     En México existe la tendencia pronunciada de favorecer el individualismo, y este individualismo podrá satisfacerse solamente permaneciendo dentro de los límites marcados por el llamado sistema capitalista de hoy. Y por eso el gobierno pondrá todo de su parte por proteger los intereses de los capitalistas extranjeros que inviertan en México.44

     44  Calles, México Before the World, 194; cita del New York Times, nov. 27, 1927.  Véase también una obra de su ideólogo Luis L. León, La doctrina, la táctica y la política de la Revolución (México, D. F.: El Nacional Revolucionario, 1930?).

96                                EL PRESUPUESTO FEDERAL

     Cuando Obregón decidió que él era el único capaz de mantener la paz en México después de que terminara Calles su periodo presidencial, tuvo que imponerse a una vociferante oposición a su reelección, porque el lema de los políticos mexicanos desde el siglo xix ha sido la no reelección. Durante su campaña presidencial Obregón hizo una gira por todo el país, aun cuando no tenía oposición, y por la mera fuerza de su personalidad convenció a la Familia Revolucionaria de que él debía suceder a Calles en la Presidencia. Es irónico que en su campaña presidencial Obregón se valiera de la misma fraseología revolucionaria de Madero, con la diferencia de que no hizo mención del lema “sufragio efectivo, no reelección”.  En sus discursos abundaban los recuerdos nostálgicos de batallas, dando poca importancia a la lucha de clases que encendiera la chispa en las discordias de principios de la década de 1920.

Refiriéndose a la clase media, dijo Obregón:

     Es necesario que todos lo sepan: para nosotros la clase media no es sino una parte integrante de las clases trabajadoras, porque a su esfuerzo personal debe el ingreso cotidiano con que atiende a las necesidades de su hogar. Para nosotros es trabajador el que realiza un esfuerzo constante para resolver los problemas educativos de sus hijos y para cooperar al engrandecimiento de la Patria; por eso cuando nos hemos preocupado en formular una ley que resuelva con sentido práctico los problemas para las clases trabajadoras, hemos declarado que para nosotros sólo existen dos clases en la sociedad: los que trabajan y los que pagan; y son trabajadores los que realizan un esfuerzo con el músculo o con el cerebro para resolver los problemas domésticos, cada día que pasa. Por eso... siempre hemos buscado el apoyo de todas las clases que pertenecen a la familia trabajadora…45

Y esta declaración estaba muy lejos de concordar con el tono político de la década de 1930, que pronto sería introducido con motivo de la depresión mundial.                    

                                  
     El desbarajuste económico, causado por el colapso del sistema del mercado mundial y la reducción de inversiones de capital, fue precedido en México por una crisis política de primera magnitud. El 17 de julio de 1928, el presidente electo Alvaro Obregón fue asesinado por un fanático católico. Sin embargo, los partidarios de Obregón estaban seguros de que el asesinato había sido por orden de Calles y su grupo, con objeto de no soltar sus lucrativos puestos en el gobierno. Calles evitó una guerra civil en toda forma al anunciar que había terminado con la política.

     45 Alvaro Obregón, Discursos... (México, D. F., Biblioteca de la Dirección General de Educación Militar, 1932, 2 vols.), II 453-455, discurso de julio 15, 1928.

EL CONTEXTO POLÍTICO DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA    97

Haciendo un llamamiento a la fundación de un Partido Nacional Revolucionario oficial (PNR), Calles terminó su periodo dejando la Presidencia a cargo del que había sido su secretario de Gobernación.

     Emilio Portes Gil llegó a la presidencia interina el 30 de noviembre de 1928, dispuesto a introducir en la política nacional la lucha de clases y la reforma agraria, y su programa dio magníficos resultados, porque, como él lo ha explicado, con la ayuda de Calles logró suprimir un levantamíento haciendo un llamado al campesinado a que apoyase al gobierno.46 Tomando en cuenta los múltiples problemas a los que Portes Gil tuvo que enfrentarse durante sus catorce meses en el poder, logró hacer una obra admirable sin tener que hacer cambios en los moldes presupuestarios. La lucha religiosa que dio como resultado la muerte de Obregón había complicado el escenario mexicano desde 1926, pues los católicos se rebelaron contra los reglamentos gubernamentales que aplicaban las limitaciones constitucionales de las funciones de los clérigos. Una guerra de guerrillas en grande escala azotó al occidente de México desde el año de 1926 hasta 1929; pero en 1929 Portes Gil desempeñó un papel importante en lograr una tregua entre la Iglesia y el Estado, en la cual la Iglesia desistía de acudir a la guerra como medio de alcanzar sus metas.47 Y esto no fue cosa fácil puesto que Portes Gil estaba distribuyendo tierras a un ritmo mucho más acelerado que el de ningún otro presidente revolucionario, e intentó reformar el Código Federal Laboral para fortalecer la postura de los trabajadores ante el capital; al mismo, tiempo, organizó las elecciones para completar el periodo presidencial de Obregón, 1928-1934.

     En las elecciones presidenciales de 1929, Pascual Ortiz Rubio derrotó a José Vasconcelos y subió a la Presidencia en momentos difíciles, porque, en tanto que Portes Gil se había enfrentado sólo a una crisis política, Ortíz Rubio tuvo que enfrentarse a graves problemas económicos aunados a una deflación monetaria.       

                            
     Durante los años de 1910 a 1930, el Estado pasivo pudo ejercer una  autoridad casi ilimitada. Cierto que los constitucionalistas de 1917 habían propuesto otro tipo de Estado, pero su propuesta fue desdeñada en gran parte por los presidentes de México, cuando a éstos lo que les preocupaba era que se reconociera al gobierno de México en el exterior, y obtener respaldo financiero. Con objeto de estimular la integración nacional se crearon nuevas dependencias, pero con esto sólo se logró atacar los problemas sociales de manera oblicua. Al parecer, una década de

     46 Wilkie y Monzón  de Wilkie. México visto en el siglo XX: entrevistas, cap. VI.
     47 James W. Wilkie, “The Meaning of the Cristero Religious War against the  Mexican Revolution”, A Journal of Church and State 8 (1966) 214-233.

98                                EL PRESUPUESTO FEDERAL

guerra civil exigía una década de paz, y la ideología de una revolución política violenta se convirtió en la ideología de una revolución pacífica. Este programa no significaba que habría elecciones libres; significaba una reorganización de las formas políticas para lograr el desarrollo ordenado de la sociedad. La ideología expresada en la Constitución de 1917, según la cual las masas debían beneficiarse directamente del levantamiento mexicano, gradualmente fue echada a un lado durante la década de 1920. Los revolucionarios de la vieja guardia, por lo general, llegaron a apreciar las alfombras finas, las buenas viandas, las mujeres fáciles y el cebo de la mesa de juego. Para ellos era todo un cambio hallarse en un mundo donde imperaban la legalidad y los negocios fructíferos después de años de lucha, y muchos de los políticos de la década de 1920, tal vez con la mira de deshacerse de sus maneras rudas, no querían ni recordar siquiera su origen miserable. Se habían ganado el derecho de dirigir la sociedad, y lo hicieron planteando su concepto de lo que debía ser el Estado en términos políticos. Las exhortaciones de que la Revolución se preocupaba por las masas todavía estaban en evidencía, pero el poder político fue el factor que apagó el fervor de la conciencia social del gobierno. Portes Gil hizo un esfuerzo por despertar a la Familia Revolucionaria, pero se encontró incapacitado, pues el verdadero jefe de México era Calles, y Portes Gil entabló una batalla perdida de antemano.48

     48  Para una descripción contemporánea de la corrupción política de 1924 a 1928  véase Gruening, México and its Heritage, 393-512 y 657-664.