PROFMEX-Consorcio Mundial para la Investigación sobre México

Los siete capítulos siguientes caracterizan la política de cada uno de los presidentes desde 1910, y presentan una visión comparativa de cuatro diferentes periodos de ideología en la Revolución Mexicana. En el capítulo I se discute el método usado en la descomposición de los gastos presupuestarios para su análisis. En el II, se ofrece una visión sumaria de la política del Ejecutivo examinando el promedio de los desembolsos que realmente se efectuaron por parte de cada presidente. Como la política financiera del gobierno no se hace en el vacío, en los capítulos III y IV se examinan los programas presidenciales a la luz de la historia política de México desde 1910. En los capítulos V, VI y VII, se estudia el presupuesto federal con un enfoque temático, analizando los desembolsos administrativos, económicos y sociales en este orden. Este último enfoque ahonda en la Revolución para examinar, por ejemplo, los gastos en la educación que se realizaron de 1910 a 1963. En contraste con un examen general de todos los desembolsos dentro de uno o más períodos dados, un escrutinio temático de los desembolsos permite la presentación compacta de los datos estadísticos para cada una de las categorías de organización importantes en el presupuesto de México. Haber arreglado las estadísticas en forma de cuadros, según la clase de desembolso, facilita la interpretación de aspectos específicos de la política del gobierno, que abarca 50 años de historia.

En este estudio no hemos pretendido ofrecer una historia de México, ni duplicar las interpretaciones de otros investigadores. Aqui la Revolución Mexicana se examina a la luz de la ideología que se expresa por medio de una acción pragmática.

I. PROBLEMA Y MÉTODO

EL PRESUPUESTO federal ha sido siempre el desembolso más importante del gobierno de México, debido a que las autoridades estatales y locales han tenido poco acceso a las fuentes que producen rentas. El cuadro I-1 nos muestra la relación que existe entre el ingreso federal y todos los

Ingresos de México correspondientes a la Federación, Estados
y Municipios. Años seleccionados, 1900-1960

Año	Totala	Porciento	Federación	Estados	Municipios
1900	63	100.0	63.0	24.1	12.9
1923	84	100.0	72.6	14.5	12.9
1929	101	100.0	71.1	21.2	7.7
1932	86	100.0	64.0	27.1	8.9
1940	122	100.0	71.4	23.3	5.3
1950	180	100.0	78.3	18.4	3.3
1960	369	100.0	71.1	26.3	2.6

a En pesos de 1950 per capita.
FUÉNTE: México, Dirección General de Estadística, Anuario Estadístico (citado como Anuario Estadístico) 1906, 222-224; 1923-1924, II, 285; 1926, 285; 1940, 741, 745, 747-748; 1942, 1245; 1954, 695, 697-698; 1960-1961, 585, 587, 592.

demás ingresos del gobierno en México durante ciertos años selecciona dos. Aunque los ingresos reales han aumentado en todos los niveles, los gobiernos locales han recibido una participación cada vez menor de los ingresos nacionales (el gobierno federal y el de los estados han competido de manera desigual por el resto de los ingresos). El ingreso federal constituye el 70% de todas las recaudaciones.

Dada importancia del gobierno federal como cuerpo organizado, con recursos y con el deseo de efectuar cambios sociales, el problema al cual nos enfrentamos es la manera de analizar la política según se refleja en los gastos reales del erario federal. ¿Cómo podremos determinar el estilo de cada uno de los presidentes y de cada periodo? El análisis de la ideo-

logia en México se ha dificultado por el personalismo que ha tenido mucha importancia. ¿Se encuentra la política sujeta al capricho de un presidente, o de un hombre fuerte detrás de la presidencia?, o ¿ha respondido la Familia Revolucionaria, representada por un partido oficial que monopoliza la victoria electoral, a las cambiantes demandas de los diferentes grupos de interés? l Sabido es que a los políticos mexicanos les encanta la retórica, enredando la terminología ideológica que la sociedad occidental ha desarrollado en tan alto grado. Además, como cada uno de los presidentes en una u otra ocasión han prometido todo a todos, se complica todavía más el problema de determinar lo que en efecto es la política presidencial. Sin embargo, podremos resolver este problema si llegamos a establecer cuáles han sido las actuaciones concretas de los presidentes de acuerdo a una manera que haga fácilmente comparables los diferentes programas presidenciales. Si en realidad el capricho personal de uno de estos líderes tiene prioridad sobre las ejecutorias que sirven como norma en la solución de los problemas sociales y económicos, entonces se encontraría poca diferencia en los gastos de un ejecutivo a otro. Además, no se podría encontrar una correlación entre la dirección presidencial y los periodos de ideología en la Revolución Mexicana.

Varios investigadores han intentado hacer un análisis del presupuesto de México, mas no han podido ir muy a fondo en sus análisis. Gustavo F. Aguilar, de la Secretaría de Hacienda, ha publicado un recuento extraoficial de los proyectados presupuestos de México desde la época de la colonia, pero su obra adolece de dos graves problemas.2 Primeramente, los presupuestos proyectados que Aguilar presenta casi no tienen relación con los desembolsos efectuados desde 1910, como veremos. Segundo, Aguilar solamente presenta las cantidades totales que corresponden a cada una de las secretarías, sin examinar las funciones cambiantes de las dependencias a fin de poder dividir el presupuesto en partidas con categorías significativas, y que tengan a su vez continuidad y validez históricas.

1 Ct. Robert E. Scott, Mexican Government in Transition (Urbana: Uníversity of Illinois Press, 1959) quien ve un partido oficial relativamente democrático, en el cual los grupos de interés pueden influir sobre el presidente de México; desarrolla también el papel desempeñado por grupos de interés fuera del partido oficial. En contraste con Brandenburg, The Making of Modern México (Englewood Cliffs:

Prentice-Hall 1964) que ve en México a un país gobernado por la élite, Scott postula un enfoque más sutil para comprender por qué a la Familia Revolucionaria le ha sido dable mantenerse en el poder. Nosotros opinamos que los dos escritores, en esencia, tienen razón; pero demostraremos que el personalismo y la ideología pragmática han obrado recíprocamente (véanse capítulos 3 y 4).

2 Gustavo F. Aguilar, Los presupuestos mexicanos desde los tiempos de la colonia hasta nuestros días (México, D. F., s. p. i., 1947).

Otros investigadores se han visto ante la dificultad de encontrar las fuentes. En tanto que al prometo de presupuesto se le da una gran publicidad, al presupuesto real se le imprime en ediciones de número limitado que no están al alcance de cualquiera en México, y menos fuera del país. A las cantidades del presupuesto real casi nunca se las ve resumidas o comentadas en la prensa. Como ya lo señalamos antes, el análisis hecho en México se ha efectuado casi exclusivamente sobre presupuestos proyectados.3 Por eso no nos sorprende ver que los investigadores no han podido darse cuenta del problema que ofrece el presupuesto de México, y así vemos que investigadores talentosos como Howard F. Cline y Oscar Lewis han hecho comparaciones de presupuestos proyectados de un año, con los gastos ejercidos de otro.4 Sin tener a la mano las publicaciones sobre el presupuesto, esos investigadores no han podido descifrar la categoría presupuestaria denominada Erogaciones Adicionales. El presupuesto de México se ha vuelto confuso desde la creación de esta categoría en 1947, porque incluye fondos que corresponden a diferentes agendas y ministerios, y comprende del 15 al 23 % de los fondos erogados. Por regla general, los investigadores han tomado esta categoría como suma global de “gastos generales”, que impide comprender la política que determina el presupuesto de México.

Hay indicios de que la precisión del presupuesto mexicano mejorará un tanto, por la nueva ley promulgada que al entrar en vigor en 1965 puso a las agencias descentralizadas mixtas, públicas y privadas, bajo el control de la contabilidad proyectada y ejercida de la Secretaría de Hacienda. Las proyecciones para 1965 indicaron que los gastos regulares del gobierno casi se equipararán a los gastos autónomos de 52 agencias descentralizadas y 96 corporaciones mixtas.5 A estos últimos desembolsos se les clasifica como consideraciones presupuestarias “indirectas”, y por lo tanto el análisis directo que aquí presentamos se puede llevar adelante sin dificultad. El control presidencial sobre los desembolsos indirectos del sector público aparentemente había disminuido a tal grado que el abuso de la autonomía de la autoridad por miembros de la Familia Revolucionaria iba en aumento constantemente, por lo que hubo nece-

3 Como excepción véase El Día, octubre 30-31, 1964, que publicó los resultados de desembolsos ejercidos para 1963. El Anuario Estadístico presenta resultados totales de los presupuestos sin analizarlos, exceptuando partidas para educación y riego en años recientes.

4 Cline, México; Revolution to Evolution, 1940-1960, capítulo 25; Oscar Lewis, “México desde 1940”, Investigación Económica, 18:70 (1958) 185-256.

5 Para el número de agencias descentralizadas y el de corporaciones públicas y privadas véase El Día, enero 4, 1965; para el presupuesto proyectado, 1965, véase El Universal, diciembre 16, 1964.
38 EL PRESUPUESTO FEDERAL

sidad de una acción por parte del Ejecutivo para poner bajo control todos los gastos federales.6 Sin embargo, fue sólo después de las elecciones de 1964 cuando se anunció esta reforma presupuestaria. Los presidentes prudentemente han escogido hacer a menudo las reformas de gobierno al principio de su periodo presidencial y no a las postrimerías, con objeto de tener tiempo para recuperar la confianza de la Familia Revolucionaria y la del público en general, bastante antes de las nuevas elecciones y de la transferencia del poder.

Como los gastos totales de las agencias descentralizadas y de los organismos mixtos no se conocen, solamente podremos hacer un cálculo indirecto de la actividad del Estado en relación a la sociedad, como lo indicamos en la advertencia número cuatro. El cuadro I-2 nos revela el crecimiento en importancia del sector público; pero es incompleto para los primeros años.

Gastos de inversión de capital del sector público como porcentaje del
producto nacional bruto, años seleccionados, 1925-1961

Año	Porcentaje	Año	Porcentaje
1925	2.1	1940	4.3
1928	2.3	1946	3.9
1930	2.6	1952	5.8
1932	2.6	1958	5.8
1934	2.6	1961	7.8

FUENTES: México, Secretaría de la Presidencia, México: Inversión Pública Federal, 1925-1963 (México, D. F.; Talleres Gráficos de la Nación, 1964). PNB es de México, [Secretaria de la] Presidencia y Nacional Financiera, S. A., 50 Años de Revolución en Cifras (México, D. F.: Editorial Cultura, 196S), »2 (atado como 50 Años en Cifras).

El Apéndice J nos revela la relación que existe entre las inversiones de capital del sector público y las del sector privado, pero no se pudieron obtener datos para los años anteriores a 1939. En relación con este estudio, el cuadro 1-3 teóricamente debiera ser muy revelador porque presenta las inversiones federales directas como porcentaje del Producto Nacional Bruto. Pero, como no se ha presentado en la fuente un método para la formulación del PNB con el objeto de hacer comparaciones,

6 Vernon, The Dilemma of México’s Development, 118-119, comenta la falta de control del presidente sobre las agencias descentralizadas a principios de la presidencia de López Mateos.
PROBLEMA Y MÉTODO 39

ni tampoco un método para la conversión del PNB a precios del año 1950, en realidad no es posible calcular el efecto del gasto federal sobre la sociedad; por lo tanto, en nuestro análisis nos concentramos en caracterizar el concepto del gobierno de su propio papel. Nosotros simplemente intentamos medir el alza del “estado activo” por medio de los desembolsos directos proyectados y ejercidos del gasto federal.

Gastos federales ejercidos como porcentaje del producto nacional bruto
en años seleccionados, 1925-1961

Año	Porcentaje	Año	Porcentaje
1925	6.3	1940	8.6
1928	6.1	1946	6.6
1930	6.4	1952	10.8
1932	7.0	1958	11.1
1934	6.7	1961	13.7

Una vez que el investigador ha localizado y definido las fuentes apropiadas, ¿podrá estar seguro de que los datos han sido presentados con exactitud? Al efectuar nosotros los miles de cálculos necesarios para la presentación de cuadros estadísticos en los siguientes capítulos, no encontramos error en la exposición del gobierno. Sin duda, se podría poner en tela de juicio la veracidad de la contabilidad de México Como la Cámara de Diputados solamente efectúa revisiones contables muy superficiales de los desembolsos, se puede preguntar si no habrá falsificaciones en las cuentas. Pero aquí debemos señalar que la política mexicana siempre ha sido más sutil de lo que los investigadores extranjeros suelen indicar. Si las cuentas hubiesen sido falsificadas por el gobierno, los gastos reales habrían coincidido con las cantidades proyectadas, y éste no es el caso. Asimismo, la falsificación de cuentas es un método muy burdo de apoderarse de alguna parte del erario federal para usos particulares. El método puesto en práctica para favorecer a los fieles de la Familia Revolucionaria consiste en conceder contratos de obras públicas, y en la mayor parte de los casos esos contratos sé cumplen; sin embargo, los costos pueden resultar muy elevados. Lo que importa es que, en realidad, las obras lleguen a realizarse, y por regla general los fondos se convierten en lo que las oficinas de contabilidad certifican. Como en los Estados Unidos, las comisiones ilegales y las grandes utilidades obte-

nibles mediante el empleo de materiales inadecuados y de una mano de obra inferior, rinden los mismos resultados que el hurto de las arcas nacionales. Hay que tomar en cuenta, también, que nadie sabe cuándo pueda caer en desgracia. Si un individuo es simplemente un ladrón, está perdido; pero, si solamente ha hecho un contrato con el gobierno, se puede considerar a salvo; al gobierno no le convienen los escándalos, y la propaganda adversa es tabú.

Ramón Beteta, secretario de Hacienda durante la presidencia de Miguel Alemán, 1946-1952, en una entrevista oral ha resumido su particular punto de vista acerca de la falta de honradez en el gobierno, expresándose de la manera siguiente:
Ramón Beteta: La corrupción en el gobierno mexicano, desafortunadamente, es un hecho. Sin embargo, no es, como creen las gentes, que el secretario de Hacienda, o el Presidente de la República, o cualquier otro secretario pueda un día decir: “Bueno, de esas partidas del presupuesto mándeme a mi casa la mitad.” ¡Hay quien lo creel; le advierto a usted. Cuando salimos nosotros del gobierno se nos acusó (a mí personalmente, por ejemplo), de haberme llevado la reserva de oro del Banco de México a Europa cuando fui como embajador [a Italia de 1952 a 1958].

Digo que es absurdo; pero hay quien piense que es cierto, ¿no? Como usted dice, ni siquiera hay necesidad de hacerlo en esa forma que es, digamos, la más burda para obtener un provecho.

Hay muchas formas como un funcionario puede hacerse rico sin que necesariamente sean ilegítimas, aunque tampoco sean éticas. Por ejemplo, un funcionario que sabe que se va a abrir una nueva carretera, o el constructor que la va a hacer, o el que la va a ordenar; éstos pueden, ya seadirectamente o por trasmano, comprar terrenos que van a quedar afectados por esa carretera y así obtener un provecho. Esto éticamente no es correcto; pero legalmente tampoco es un delito. Y estas cosas existen en un número mucho mayor de lo que la gente cree. El funcionario público tiene innumerables maneras de obtener ventajas de su posición, sin que sea necesariamente una corrupción en el sentido de que se coluda para recibir dinero, como pasa en los niveles muy inferiores, digamos en las aduanas, o de parte de los inspectores fiscales, o de los inspectores que sí reciben lo que en México se llama "mordida", o sea una gratificación por hacer o no hacer determinada cosa. Esto tiene varios grados: hay la mordida para que se haga con prontitud aquello que una persona tiene derecho a pedir, y eso más bien constituye una propina; luego hay la mordida para que alguna cosa se haga lentamente, que no se haga de prisa, y eso sí ya es una cosa seria; luego tenemos la tercera dase de mordida que se hace para conseguir algo a lo que una persona no tiene derecho, como por ejemplo pasar mercancía por una frontera sin pagar derechos.

Esto desgraciadamente sí existe, pero no es México el único país que lo tiene, y no se hace a altura secretarial; es decir, no hay ningún presidente,

ningún secretario, digamos de los últimos cinco o seis gobiernos, que haya jamás obtenido una ventaja importante para él en formas verdaderamente ilegales.

James Wilkie: Tenemos que cada miembro del gabinete en México recibe un sueldo. Pero también recibe otras remuneraciones de los diferentes consejos en que toma parte.

Ramón Beteta: Sí; digamos el Secretario de Hacienda recibe un sueldo relativamente bajo; en mi época eran cinco mil pesos [mensuales]. Pero recibe gastos de representación; yo no recuerdo cuánto eran entonces, pero digamos tres mil o cuatro mil pesos mensuales. Pero además el secretario es miembro del Consejo de la Nacional Financiera, miembro del Consejo del Banco de México, miembro del Consejo de Ferrocarriles, miembro del Consejo de Petróleos, miembro del Consejo..., bueno, de muchas cosas como de los organismos descentralizados que tienen con frecuencia la costumbre de dar una participación de las utilidades que se han obtenido en el año. Algunas veces esto significa una cantidad muy importante.

Si, un secretario bien puede recibir unos 100 mil o 150 mil pesos en un año de uno de esos organismos como participación en las utilidades que ha tenido. Esto es perfectamente legítimo de un lado o del otro y es una de las formas como un funcionario obtiene mayores ingresos de los que su sueldo indica.

James Wilkie: Se habla mucho de la fortuna que Miguel Alemán amasó Uñando estuvo en la Presidencia. ¿Es verdad, o cómo surgieron estos comentarios?

Se dice que Alemán es uno de los hombres más ricos del mundo y sería muy importante poder aclarar eso.

Mire usted: Nos han hablado de la riqueza de Alemán, y cuando yo era niño se hablaba de Porñrio Díaz. Se decía que Porfirio Díaz al salir de México se había llevado 60 millones de pesos a Francia, lo que en esa época era una cantidad fabulosa. Cuando murió, dejó una cantidad relativamente pequeña, y después de haber estado treinta y cinco años en la Presidencia.

Cuando Calles, también decían sus enemigos y contrincantes que era, además de un asesino, un ladrón.

Decían también que era dueño de una enorme fortuna. Pero yo conocí la fortuna de Calles: fui apoderado general de toda la familia para vender sus tierras en Sonora: Calles tenía un lote o dos (ya no recuerdo) en Cajeme y sus hijos tenían otros.
¡Claro! para el standard mexicano, pues parecían gentes ricas, ¿verdad? Un lote de cien hectáreas de riego, pues es una cantidad importante de

dinero. Cuando murió el general Calles dejó un millón de pesos, que realmente no es una fortuna.

Ahora, yo estaba en las oficinas del periódico The Times de Nueva York en esa época que he dicho que tenía yo la misión de tratar de defender la Revolución, y el jefe de redacción, lo que llaman City Editor, me hizo la pregunta que si era cierto o no que el general Cárdenas tenía varios hoteles en Miami, y que cuánto le habían dado por la expropiación petrolera La cosa es de lo más estúpido porque, ¿quién se lo podría dar?, si Cárdenas les había quitado a las compañías las propiedades. Pues no sé yo quién se lo pudo haber dado, ¿no? Pero los de The Times pensaban que un mexicano, un funcionario mexicano no sería capaz de expropiar nada si no recibía una gratificación. Es una idea muy vieja.

Yo no sé, no conozco cuál sea la fortuna del licenciado Alemán. Si sé que ha tenido muchas veces, y me consta, la necesidad de pedir dinero prestado con bastantes dificultades para atender a su standard de vida, que es muy alto. Desgraciadamente los presidentes de México viven como príncipes orientales. ¿No? 7

La declaración de Beteta es una de las más sinceras y autorizadas sobre el problema de la corrupción en México que jamás se haya publicado.

En resumen, la eficacia de los gastos del gobierno mexicano no es un tema primordial en la determinación de la política gubernamental. Podríamos decir, en efecto, que existen gastos no determinados en el mantenimiento de cualquier burocracia. Y esto no quiere decir que la política no se pueda determinar; quiere decir que la política puede ser demasiado costosa en todos los ámbitos del gobierno. Ello parece ser un aspecto especialmente necesario para gobernar en países que están bajo el dominio de un partido político. Algunos observadores opinan que este exceso en el costo del gobierno contribuye a la formación de capital en los países de menor desarrollo, pero, como quienes reciben estos heterodoxos subsidios del gobierno por lo general prefieren invertirlos en artículos de lujo y en bienes inmuebles, antes que en bienes de capital tal opinión es difícil de comprobar.

En las consideraciones históricas finales se toman en cuenta las transferencias que hacen los presidentes de México de fondos asignados a ciertas categorías en el presupuesto, a otras, así como los desembolsos de fondos no autorizados por el presupuesto. Si fuésemos a examinar sola-

7 James Wilkie y Edna Monzón de Wilkie, México visto en el siglo xx: entrevistas de historia oral: Ramón Beteta, Marte R. Gómez, Manuel Gómez Morín Vicente Lombardo Toledano, Miguel Palomar y Viicarra, Emilio Portes Gil, Jesús Silva Herzog (México, D. F.: Distribuida por Cuadernos Americanos para el Instituto Mexicano de Investigaciones Económicas, 1969), 67-68.

mente los proyectados presupuestos, este factor nos plantearía un problema. Sin embargo, cualquiera de las discrepancias en las partidas asignadas con las cantidades que realmente se gastaron, salen a relucir en el recuento final, y esto nos ayuda a explicar por qué los gastos ejercidos tienen poca relación con los presupuestos proyectados.8