Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/el_metodo.html

EL MÉTODO

Con objeto de determinar el monto de las inversiones federales en actividades económicas, sociales y administrativas, se analizan los presupuestos en proyecto y los gastos que realmente se hicieron en cada una de las categorías presupuestarias, según su importancia. Se supone, por ejemplo, que todo gasto hecho en la educación sirve a un propósito social,  y que el costo de la educación contribuye al desarrollo social. En los gastos para la educación se incluyen sueldos, obras de construcción, libros, equipos y todos aquellos gastos que permitan el funcionamiento de una dependencia del gobierno. A los gastos sociales se les clasifica de otro modo que a los gastos en actividades económicas, ya que los primeros se hacen a largo plazo y es difícil evaluar sus resultados. La construcción de una presa puede requerir diez años para terminar, pero la educación especializada de un joven puede requerir el doble, y ni siquiera después de ese tiempo podríamos obtener resultados concretos. En los gastos administrativos se incluyen solamente los desembolsos dedicados a gobernar la sociedad. Estos desembolsos no contribuyen a la edificación de la nación; sólo sirven para mantener una atmósfera ordenada en que pueda efectuarse el desarrollo. Ya que el gobierno actúa como agente transferencia de muchos fondos, los desembolsos de transferencia se incluyen en los gastos federales porque permiten el desarrollo que de otra manera no se llevaría a cabo. Sin embargo, como lo indica el cuadro I-4, los pagos de transferencia se separan por función y a fin de localizar  los pagos de transferencia para el desarrollo económico de 1937 a 1946 ha habido necesidad de ir más allá de los libros de contabilidad en donde se hallan  las cuentas de los gastos proyectados y ejecutados del go-

     8   Cfr. Robert E. Scott. “Budget Making in México”,  Inter-American  Economic  Affairs 9:2 (1955) 3-20, especialmente 4-5.   El Proyecto de Presupuesto es la clave para las cuentas ejercidas que son catalogadas sólo por el numero. Cuando a los gastos se les agregan nuevas partidas durante el año, ya no podrá obtenerse una clave con la cual identificar fácilmente los gastos hechos. En 1956 hubo 32 partidas de gastos en la proyección de Erogaciones Adicionales, y durante el año se agregaron  12 más; para el año de 1951 no se agregó ninguna.  La clasificación por lo regular es clará; no obstante, existe la necesidad de una mejora a fin de mostrar exactamente para qué fueron los gastos.

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bierno de México, y consultar los archivos de la Secretaría de Hacienda (auxiliares por ramo) para encontrar los registros de inversiones.

     Como indicamos antes, el Presupuesto Federal de México se formula sobre lineamientos trazados por dependencias, aunque muchas clases diferentes de gastos se incluyen en la categoría denominada Erogaciones Adicionales. Con objeto de resolver el problema de lo que significa esta partida, y para presentar una clara imagen de la naturaleza de todos los gastos federales, se tiene que desglosar esta categoría en partes: económica, administrativa y social, de acuerdo con la función que cada una de ellas desempeña. Y para hacer un análisis de los gastos federales, también se ha hecho necesario separar de su categoría algunas de las partidas presupuestarias con objeto de formar divisiones que no están incluidas en el presupuesto de México. Por ejemplo, el crédito agrícola  tiene su propia categoría según nuestra clasificación. Estaba incluido en la partida “inversions”, en los tondos asignados a la Secretaría de Hacienda de 1931 a 1932, después de lo cual las “inversions” se convirtieron en categoría presupuestaria separada. Sin embargo, el crédito agrícola sólo fue incluido en "inversiones" de 1935 a 1948 (de 1933 a 1934 no hubo provisión para crédito agrícola). Desde que la categoría Erogaciones Adicionales quedó establecida en el presupuesto, ha incluido crédito agrícola. Y así al separar el crédito agrícola de los fondos de Hacienda, en 1931-1932, de inversiones, en 1935-1948, así como de gastos no clasificados desde 1949, modificamos considerablemente las unidades de organización para que funcionalmente tuviesen consecuencia y validez históricas.

     Se han hecho necesarias otras modificaciones al presupuesto de México. Las pensiones del gobierno han sido separadas en una nueva categoría. Estuvieron incluidas en los gastos de la Secretaría de Hacienda hasta el año de 1923, cuando fueron reclasificadas como parte de la deuda pública, y en 1948 fueron transferidas a la categoría de gastos no clasificados. La misma deuda pública estuvo incluida en una partida de la Secretaría de Hacienda hasta quedar convertida en categoría separada del presupuesto en 1923. De estos cambios se hace mención en el Apéndice D, con objeto de mostrar los cambios efectuados aquí en la organización presupuestaria oficial.

     Para poner las cosas en claro, se han combinado muchas de las categorías en el presupuesto de México. La Secretaría de Fomento, por ejemplo, se convirtió en la Secretaría de Industria y Comercio (en que se incluye un departamento laboral inadecuado) después de la Revolución, y en la década de 1930, su nombre y sus funciones se cambiaron a Secretaría de Economía Nacional. Después, ésta se convirtió de nuevo en Secretaría de Industria y Comercio. Como veremos en los capítulos 6 y

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7, el cambio de nomenclatura de este ministerio en la década de 1930 y la creación de un departamento laboral autónomo marcó el surgimiento del Estado activo en México.

     En cuanto a la clasificación  por tipo de gastos en el cuadro I-4, tenemos que hacer algunos comentarios. Primero, las pensiones del gobierno son tratadas como gastos administrativos, siguiendo la clasificación de los Estados Unidos. De todas maneras, desde que las pensiones fueron incluidas como gasto de la Secretaría de Hacienda antes de 1922, y como no fueron separadas de las cifras de la deuda pública general en 1928, 1929 y 1931, nos parece más apropiado catalogarlas como costo administrativo. No cabe duda que los pagos por servicios médicos y seguro para los empleados públicos satisfacen necesidades sociales, y fácilmente se les puede clasificar como gastos sociales.

     Segundo, los gastos sobre la deuda pública se clasifican como gastos administrativos debido a que al gobierno le toca administrar el pago de la deuda, sus intereses, y el pago de los costos en relación con los gastos sociales y económicos. Asimismo, los pagos de la deuda no contribuyen directamente al desarrollo nacional; en tanto que al pago sobre la deuda se le excluye de los presupuestos analizados por los economistas, especialmente en las naciones desarrolladas, debiera ser incluida en ellos en las zonas en desarrollo que necesitan del capital extranjero y que deben pagar sus deudas para mantener su crédito con las naciones y los inversionistas del mundo. En México la deuda pública se ha ligado a la política, y la política es el tema de esta obra.

     Por último, al Departamento Agrario se le clasifica entre los gastos económicos, ya que su objetivo ha sido el cambio de la tenencia de la tierra en el sistema mexicano hacia una base económicamente más sólida de la que ofrecía el sistema de haciendas.

     La clasificación de los gastos de México según se presentan en el cuadro I-4, presenta una prueba pragmática para la ideología de la Revolución mexicana. Sorprendentemente o no, ésta se aproxima al presupuesto funcional preparado por la Secretaría de Hacienda desde mediados de la década de 1950. Un análisis funcional presupone una agrupación partida por partida que rebasa las líneas de organización, para reorganizar los gastos por sus funciones. El gobierno de México descompone su presupuesto de acuerdo con los siguientes grupos de gastos funcionales, a saber: 1) comunicaciones y transportes; 2) agricultura, ganadería, conservación y silvicultura; 3) industria y comercio; 4) educación y cultura; 5) salubridad, asistencia y programas hospitalarios; 6) beneficencia y seguro social; 7) defensa; 8) administración; y 9) deuda pública.9  Si considera-

     9  Véase el Apéndice A para una división completa de las clasificaciones funcionales del gobierno mexicano.

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mos estos grupos como desempeñando funciones económicas (1-3), sociales (4-6), y administrativas (7-9), podremos comparar el análisis de porcentaje de gastos del gobierno con nuestra forma de análisis. El cuadro I-5 nos presenta un resumen del análisis funcional del gobierno y nuestro análisis de porcentajes para gastos proyectados y reales.         

CUADRO I-4                           
Clasificación de los gastos presupuestarios del Gobierno        
Federal Mexicano, por tipo de hincapié
_________________________________________________________
Gastos Económicos:
Comercio e Industria (incluye Economía Nacional y Estadísticas)
Comunicaciones y Obras Públicas
Agricultura, Ganadería y Silvicultura (Fomento)
Crédito Agrícola
Departamento Agrario
Recursos Hidráulicos e Irrigación
Turismo
Inversiones en fideicomiso, acciones, bonos, ferrocarriles, industria eléctrica, etc.
Porción Económica de Categoría no Clasificada:
  Transferencias a industria y comercio, apoyo a los precios (Compañía
      Nacional de Subsistencias Populares, etc.), subsidios a las agendas des centralizadas (Puertos
      Libres Mexicanos, Comisión Nacional de Valores, Ferrocarriles, etc.)

Gastos Sociales:
Educación y Educación Física
Asuntos Indígenas
Salud Pública, Bienestar y Asistencia
Agua Potable y Desagües
Trabajo
Porción Social de Categoría no Clasificada:
   Instituto Nacional de la Vivienda e Instituto del Seguro Social
   Asistencia Social y Cultural (incluye seguro agrícola, Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, S. A., y Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital)
   Pagos por los servidos médicos de los empleados de gobierno
   Programas de Seguros para Militares y Civiles

Gastos Administrativos:
Deuda Pública (incluye redención, intereses, y costos)
Rama Militar (incluye ejército, armada, e industria militar)
Rama Legislativa

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Rama Ejecutiva
Rama Judicial
Relaciones Exteriores
Gobernación
Procuraduría General
Ministerio de Hacienda (incluye Contraloría)
Gastos Generales:
   Departamento de Suministros Generales (1919-1924)
   Departamento de Prensa y Publicidad (1937-1939)
   Recursos Nacionales (1947-actualidad)
Porción Administrativa de Categoría no Clasificada:
   Servidos en General (incluye intereses y fondos de contingencia)
   Transferencias (incluye subsidios a estados y territorios), pensiones de gobierno y administración de pensiones.
_____________________________________________________________

     FUENTE: México, Secretaria de Hacienda y Crédito Público, Presupuesto General de Egresos de la Federación (atado como Presupuesto) y Cuenta Pública por año.  Para Leyes de Secretarias y Departamentos de Estado, de 1821 al presente, consúltese  Revista de Administración Pública (Ciudad de México) 10 (1958), 49-165 y 11-40.

     Nuestro análisis de gastos proyectados, 1954-1964, resumido en el Cuadro I-5, se aproxima mucho en todos los casos al análisis funcional del gobierno, y las diferencias extremas entre uno y otro no pasan del 4.9 al —2.8 %. Este tratamiento se aproxima aún más al análisis gubernamental de los gastos reales ejercidos, y las diferencias extremas en este caso son insignificantes, variando entre el 2.3 y el —2.0 %. En efecto, la pequeña diferencia que existe entre el análisis funcional del gobierno mexicano y nuestro análisis de gastos sociales y administrativos se puede explicar en gran parte por la clasificación de pensiones como gasto administrativo en lugar de gasto social. El cuadro I-6 nos revela la diferencia si las pensiones se toman como gasto social.

     Con excepción de unos cuantos casos, todas las diferencias se han reducido al menor de los desacuerdos posibles. Por lo tanto, podemos decir con un grado de certeza que el método del análisis presupuestario aplicado aqui a toda la Revolución probablemente es bastante exacto, dentro de la tolerancia antes sugerida. En todo caso, la consecuencia en el análisis es más importante que las diferencias que pudieran existir si a una partida, como pensiones, se la cataloga como gasto social o como administrativo. Supuestamente el método de análisis presupuestario según las categorías presentadas aquí tiene una aplicación más sencilla y fácil que el complejo método del gobierno mexicano en su análisis partida por partida; y, de todos modos, podríamos dudar del sistema mexicano de clasificación, el cual define, por ejemplo, los pagos por administración

CUADRO I-5
Comparación presupuestria de (A) el análisis funcional del Gobierno Mexicano, con (B) la clasificación por tipo de hincapié, 1954-1963 (en porcentaje)

     FUENTE:  Presupuesto  y Cuenta Pública. 1954-1964.  Véase también Apéndice B.

CUADRO I-6
Pensiones calculadas como gasto social para justificar diferencias
en el cuadro I-5

I.  Gastos en proyecto

II.  Gastos ejercidos

     FUENTE: Cuadros  I-5 y V-5.

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de los programas de seguro social del gobierno como función social en lugar de administrativa.

     En México pueden utilizarse dos clases de proyectos de presupuesto: el que el Presidente envía como iniciaüva presupuestaria a la Cámara de Diputados para que se discuta y apruebe; el presupuesto aprobado por el Congreso teóricamente es la guía verdadera de la acción gubernamental. En la práctica, el presupuesto presidencial rara vez sufre modificación, y con frecuencia permanece sin ningún cambio. El cuadro I-7 compara estos dos presupuestos. Obviamente, desde el comienzo de la Revolución de 1910, el Congreso ha tenido poca autoridad para alterar los presupuestos presidenciales. El presidente Benito Juárez fue el que menos control tuvo sobre la Cámara de Diputados, y por ello sus iniciativas presupuestarias se redujeron en un 28.5 %. Los presupuestos del

CUADRO I-7
Presupuesto presidencial comparado con el presupuesto del Congreso

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CUADRO I-7 (continuación)

     a  En miles de pesos corrientes (redondeados).
     b  Presupuesto del Congreso es igual que el presupuesto presidencial.
     c  Cuenta Pública corrige error de imprenta en Presupuesto.
     FUENTES:  Aguilar, Los presupuestos mexicanos, tabla enfrente p. 172; Santillán López y Roasa Figueroa,  Teoría general, 222; Flores Zavala, Elementos, 393; El Popular, diciembre 15 de 1959; El Universal, noviembre  19 de 1955; El Día, diciembre 16 de 1964; México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Boletín de Informaciones, noviembre de 1929.  Véase también Apéndice B.

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presidente Porfirio Díaz sólo sufrieron cambios menores, del 1 al 2 %. Francisco I. Madero siguió la tradición de Díaz; pero Victoriano Huerto tuvo dificultades con los diputados, y sus presupuestos sufrieron cambios del 7.7 al 9.2 %.

     Desde Carranza, los presidentes han ejercido una autoridad absoluta sobre la Cámara de Diputados. De 1918 a 1928 hubo sólo un cambio en los presupuestos presidenciales presentados y aprobados por la Cámara, y éste apenas llegó al 0.1 %. Esta clase de control fue posible porque el Presidente podía desentenderse de la Cámara y decretar su presupuesto en caso de emergencia, como se hizo en los años de 1919, 1920, 1921, 1922 y 1924. En la década de 1930, el Congreso realizó las últimas modificaciones de consideración al presupuesto de México. En los años de 1932 y 1937 la iniciativa presidencial fue alterada alrededor del 1 %, y en 1934 el presupuesto sufrió una revisión que alcanzó el 6 %, lo más elevado en toda la Revolución. Durante los años de 1939 a 1953 los presupuestos presidenciales tuvieron pequeñas modificaciones del 0.1 al 0.2 %. Desde 1954 el Congreso ha abandonado toda supervisión de los gastos presupuestarios, excepto en un momento de osadía, en el año de 1960, cuando el proyecto de presupuesto se aumentó en un 0.1 %, y quizás esta excepción haya sido autorizada por el Ejecutivo para poner su presupuesto al día.

     El Presidente y la Cámara en realidad no tienen que preocuparse por los proyectos de presupuesto salvo como declaración de la ideología de gobierno traducida a términos prácticos, porque los dos sistemas del procedimiento presupuestario simplifican el cambio al gasto hecho. En primer lugar, muchas de las partidas del presupuesto presidencial son aprobadas por la Cámara para su ampliación automática en caso de que haya más fondos disponibles. Y, desde luego, el Presidente queda en libertad de determinar el monto de ampliación en cada caso. Segundo, si el Presidente desea hacer uso de los nuevos fondos disponibles para partidas que no hayan quedado cubiertas por las ampliaciones automáticas, o efectuar cambios en las asignaciones del presupuesto, él envía las iniciativas a la Cámara para modificar el presupuesto previamente aprobado para el año fiscal. El Congreso accede, se hacen los cambios pertinentes en el presupuesto, el procedimiento legal se cumple, y la flexibilidad presidencial por la distribución de los fondos federales permanece en su máximum. Y, como tanto el presupuesto original presidencial como el del Congreso estarán alterados completamente para cuando haya terminado el año fiscal, no hay necesidad de entrar en debate sobre la política presupuestaria a principios del año fiscal. De todas maneras, si un diputado deseara modificar el presupuesto, no debe alterar el equilibrio presupuestario entre los ingresos y los egresos propuestos por el Ejecutivo, a menos que proponga una nueva fuente de ingreso para cubrir el

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gasto. Y como los ingresos son controlados estrictamente por el secretario de Hacienda, una enmienda al presupuesto de parte de un diputado resulta prácticamente una imposibilidad.

     La autoridad del Presidente sobre el Congreso se basa en su poderío político. Como jefe del partido oficial, en la práctica es él quien hace los nombramientos de los miembros de las Cámaras de Diputados y Senadores, o bien delega sus poderes en algún personaje importante para el nombramiento de varios legisladores a cambio de apoyo político; las elecciones están bajo el control del Presidente y del secretario de Gobernación. Así, los diputados no están en condición de hacer objeciones al Presidente, y además, no hay razón para ello. Los diputados en realidad no representan a ningún distrito o estado, y por consiguiente no tienen votantes a quienes satisfacer con una ley de hacienda. El hecho de que los legisladores no puedan ser reelegidos en dos periodos en sucesión determina que no se empeñen mucho en ganarse la aprobación pública oponiéndose al Presidente. Cuando un político sale del Congreso, para poder obtener un nuevo puesto depende de la Familia Revolucionaria; de allí que la lealtad sea para el partido y no para el pueblo. Las reformas electorales (estudiadas en el capítulo iv) han introducido una representación considerable de los partidos de oposición en la Cámara de Diputados desde 1964; y aunque la calidad de los debates y el prestigio de la Cámara han aumentado enormemente, es el partido oficial el que aún controla el proceso legislativo, y así, por ahora, no se puede predecir cambio alguno.10

     Como la diferencia entre el presupuesto presidencial y el del Congreso es poca o ninguna, y como el Presidente es responsable de los dos presupuestos, en el análisis presupuestario de esta obra se hace uso de cualquiera de ellos. No nos ha sido posible localizar todos los presu-

     10  Aguilar, en Los presidentes mexicanos, 146-151, analiza los decretos presidenciales del presupuesto. Scott, “Budget Making in México”, 4, hace notar que los decretos presidenciales se hicieron necesarios por el incumplimiento del Congreso en legislar los presupuestos hasta después del principio del año fiscal, como pasó en 1919,  1923, 1929 y 1936. Scott discute el proceso de formular el presupuesto, así como William P. Tucker, The Mexican Government Today (Minneapolis: University of  Minnesota Press, 1957), capítulo 11. Los ejemplos de quejas por el proceso de formulación del presupuesto por los partidos de oposición podrán consultarse en México,  Cámara de Diputados, Diario de los Debates, octubre 11 de 1961, y El Dia, noviembre 28 de 1964. Una propuesta del Partido Acción Nacional, de modificar el presupuesto aumentando los sueldos de los ministros de la Suprema Corte a la par de los  secretarios del Gabinete es presentada en su totalidad en El Dia, diciembre 28 de 1964; la enmienda trataba de una cantidad insignificante, que “no alteraría el equilibrio del presupuesto”.

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puestos originales, o todos los aprobados. El cuadro I-8 tiene una nota sobre la clase de proyecto de presupuesto utilizado para cada año.

     Con objeto de evaluar un programa presidencial, todos los presupuestos se presentan en porcentajes. Los gastos administrativos, económicos y sociales se han calculado como porcentajes del total del presupuesto anual. (Los capítulos V, VI, y VII, dividen aún más los porcentajes de gastos para categorías especiales.) Presentamos también estadísticas detalladas para que éstas puedan ser arregladas de otra manera si el lector no está de acuerdo con la organización presentada aquí. Nótese que para ahorrar tiempo en los cálculos, muchas de las cantidades han sido redondeadas, por lo que los números de este estudio pudieran tener una pequeña diferencia con las cantidades preparadas por otros investigadores.

     Los presupuestos en proyecto y actuales se han calculado en pesos verdaderos per capita para facilitar la comprensión del significado de los gastos en el análisis histórico. El cuadro I-8 nos muestra cómo los presupuestos totales de cada año se convierten a pesos verdaderos. El índice de precios usado para conversión de los presupuestos per capita a pesos verdaderos es el índice de precios al mayoreo para la ciudad de México, basado en los niveles de precios de 1929, preparado por la Secretaría de la Economía Nacional en 1943.11 Desde entonces la Secretaría de Industria y Comercio ha seguido recopilando estos datos y, para el propósito de este estudio, el índice se ha convertido a pesos de 1950. El índice de precios al mayoreo incluye 33 artículos de antes de 1929, y 50 artículos después de ese año.

     Puede dudarse de que, en realidad, el índice de precios al mayoreo para la ciudad de México sea representativo de toda la República, pero como en el país no existe otro índice que abarque la historia de México desde 1900 hasta 1963, no nos queda otra alternativa más que utilizar dicho índice. De cualquier manera, la ciudad de México es la localidad principal productora y distribuidora de bienes manufacturados en el

     11   Federico Badí y Margarita Reyna. “El nuevo índice de precios al mayoreo en la ciudad de México de la Secretaria de la Economía Nacional”, El Trimestre Económico 10 (1943) 1-63. Como alternativa existe un índice de precios al mayoreo  para la dudad de México desde, 1939 preparado por el Banco de México. Si bien este índice es bastante completo, no lo podríamos usar aquí para un análisis porque contiene 210 artículos con lo cual parece quererse moderar el efecto de la inflación sobre las masas, y exagerar el costo del cambio sodal y económico, 1910-1960. El gran número de artículos incluidos no permite una comparación con el índice de precios preparado por la Secretaria de la Economía Nadonal para el periodo 1900- 1963. Santillán López y Rosas Figueroa, Teoría general, 247, presentan el índice del Banco de México. Sandford A. Mosk, Industrial Revolution in México (Berkeley: University of California Press, 1950), 274, usa el mismo índice de precios que nosotros usamos aquí.
PROBLEMA Y MÉTODO                            55

CUADRO I-8
Gastos federales proyectados y ejecutados desde 1900, en pesos de 1950

                            En miles de pesos corrientes                                     En miles de pesos de 1950

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CUADRO I-8 (continuación)
Gastos federales proyectados y ejecutados desde 1900, en pesos de 1950

                            En miles de pesos corrientes                                     En miles de pesos de 1950

     a  Presupuesto presidencial aprobado por el Congreso con alteraciones menores (si
las hay).
     b  12 319 783 redondeado a 12 320 000.
     FUENTES: Fuentes del Índice de precios, 1900-1947, Trimestre de Barómetros Económicos  2:8 (1948) 71; 1948-1957: Méxica, Dirrección General de Estadistica, Compendio Estadistico 1956-1957, 382 (citado como Compendio Estadistico); 1958-1962: ibidem, 1962, 177; 1963: México, Direción General de Estadistica, Revista de Estadistica 27:8 (1964) 911.  Fuente para los gastos: Appéndice B [cf. Apéndice V].

país y todos los artículos que se compran o se distribuyen en la nacíon se basan en los niveles de precios de la ciudad de México. A esto hay que agregar  los altos costos de transporte y el “peaje” tradicional para la policía de carreteras, con lo que los precios suben en gran parte de la República. Y asi, si el objeto de un índice de precios es medir el nivel de vida con que el México rural puede subsistir, entonces el índice al mayoreo para la ciudad de México obviamente no se presta para

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CUADRO I-9
Gastos proyectados y ejecutados desde 1900 en pesos de 1950 per capita

     a  Calculado del cuadro I-8
     b  Cifras del censo, véase Apéndice K.
     FUENTES: Cálculos de Población: 1900-1950 se dan por Ortiz Mena, Urquidi, Waterston, y Haralz, El desarrollo económico de México, 27; 1951-1962 se tomaron de 50 Años en Cifras, 42; `963 tomado de Revista de Estadistica, 27:8 (1964) 860.
     CENSO: México, Dirección General de Estadistica, Censos Generals de la Población; Resumen, 1910, 1921, 1930, 1940, 1950, 1960 (citado como Resumen del Censo).

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todo el país. Sin embargo, si nuestra mira es evaluar la modernización social en México, los niveles de precios de la ciudad de México serán nuestro indicador más apropiado para propósitos analíticos. La capital domina la nación. Es el centro urbano del país, y sobre todo es el centro financiero sin par en la República. Los desembolsos del gobierno se hacen en el Distrito Federal, y están relacionados con la perspectiva de la numerosa burocracia federal en el Valle de México.

     Con objeto de proveer las estadísticas para el análisis presupuestario, presentamos en el cuadro I-9 los gastos proyectados y ejercidos para todos los años desde 1917; se incluyen los años de 1910-1916 cuando hayan estado disponibles. La Revolución trastornó los archivos de los gastos reales de 1913 a 1915, pero las cantidades de gastos proyectados nos dan una idea de lo que los líderes mexicanos hubiesen gastado en condiciones normales. No pudimos conseguir datos para 1916. Y, para que sirva como contraste con el periodo revolucionario, hemos incluido dos años del gobierno de Díaz, porque es importante observar que durante el periodo de Díaz, después de 1900, los porcentajes de los gastos proyectados y reales no variaron mucho. Fue difícil encontrar datos comparativos para el presidente Benito Juárez, la figura de más relieve de mediados del siglo XIX, cuando gobernó a México desde su carruaje, de un lado a otro, a través de los campos devastados por la guerra civil. El año 1869-1870 ha sido escogido como un año representativo de la política presupuestaria de Juárez, porque en cierto grado se había restablecido para entonces la estabilidad después que los franceses fueron arrojados de México en 1867, y los gastos militares habían disminuido, de modo que Juárez pudo pensar en usos más creadores del tesoro federal. Y como nuestro índice de precios no se remonta hasta 1869-1870, el presupuesto de Juárez no se ha convertido a pesos de 1950.

     Las cifras de población desempeñan un papel importante para determinar hasta dónde se estirarán los gastos proyectados y ejercidos. Como en la Segunda Parte tratamos de medir indirectamente los costos del cambio social, los presupuestos reales del cuadro I-8 se reducen a términos per capita en el cuadro I-9. Los cálculos de población entre censo y censo se han tomado de los cálculos de la Dirección General de Estadística para los años 1901-1949 y 1963- 1964, y para los cálculos de la Nacional Financiera para el periodo 1951-1962.

     En las diferencias entre los gastos proyectados y ejercidos en pesos de 1950 per capita (cuadro I-9) se observa cierta pauta que necesita explicación. Tomemos como ejemplo el desembolso en la educación. En 1961, López Mateos había designado a la Secretaria de Educación el 19.1 % del presupuesto federal, o sea 27.3 pesos (cuadro VII-2). Sin embargo, para fines del año los gastos totales presupuestarios habían

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aumentado en un 84.4 % sobre la cantidad proyectada. Y así tenemos que el gasto total per capita en el cuadro I-9 subió de 142.9 a 263.5 en la cantidad ejercida. La Secretaría de Educación recibió 28.5 pesos, poco más de lo que se había proyectado, pero, debido al aumento del presupuesto, la Secretaría  llegó a recibir realmente sólo el 10.8 % del presupuesto federal. Si ésta hubiese recibido el 19.1 % proyectado, hubiera podido gastar 50.3 pesos. Irónicamente, en este caso la educación perdió en interés, pero ganó en afluencia monetaria. Esta norma se repite en el periodo posterior a 1936 y aun, en algunos años anteriores, para muchas partidas presupuestarias. El cuadro I-10 nos presenta el aumento anual en los presupuestos ejecutados sobre los presupuestos proyectados, que causa este fenómeno. El aumento es el mismo para pesos corrientes, para pesos de 1950, y para pesos de 1950 per capita.

CUADRO I-10

Incremento en el total de los gastos ejercidos sobre el total de los gastos
proyectados desde 1933

     FUENTES: cuadro I-8 y cuadro I-9.

     Desde 1935, primer año de la presidencia de Cárdenas, los gastos ejercidos per capita excedieron a los gastos proyectados per capita; y después de 1942 esta discrepancia llegó a ser asombrosa, en especial durante los años de 1952 y 1960. De hecho, durante las presidencias de Adolfo Ruiz Cortines y López Mateos, las desigualdades entre los presupuestos proyectados y los presupuestos ejercidos fueron tan continuamente dispares que parecen sugerir que los presidentes de México se habían negado a tomar en cuenta la tasa de crecimiento de los gastos federales. Por supuesto que si éste fuera el caso, el Presidente habría quedado con gran

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libertad para distribuir los nuevos ingresos, con lo cual, ya en la práctica, el proyecto de presupuesto sería casi inútil.           

           
     Por ejemplo, en 1960 el gobierno subestimó los gastos ejercidos, equivocándose en 4 662 736 000 pesos de 1950. Esta cantidad era casi la mitad de todos los gastos federales (49.1 %). Con los cambios al presupuesto y con la autorización automática que el Congreso extiende al Jefe del Ejecutivo para utilizar los ingresos adicionales como lo crea conveniente, el Presidente hoy día goza de más poderes —los cuales van en aumento— que los presidentes de la época en que el gobierno vivía en relativa pobreza.

     La práctica del gobierno mexicano de incurrir en gastos deficitarios se ha convertido en factor importante de la política presupuestaria sólo desde la época de Cárdenas, y desde 1936 esta práctica se ha vuelto costumbre. El análisis de los gastos deficitarios nos presenta un problema diferente del de los presupuestos ejercidos. Para este último caso hemos tenido la necesidad de usar los libros de contabilidad no revisados para cada año, y así poder averiguar el efecto total que ha tenido cada presupuesto. No ha sido posible poner al día estos libros de contabilidad, pues a menudo estas revisiones no llegan a publicarse hasta en diez años. Como estos cambios por lo general son pequeños, como partidas que no habían sido pagadas en los libros de contabilidad originados, y, como la manipulación de todas esas partidas exigiría un gigantesco arreglo contable que el gobierno mexicano nunca ha intentado siquiera, la revisión de los totales de gastos ejercidos no se efectuó. Para el primer caso, el Anuario Estadístico presenta los totales de los ingresos revisados y los de gastos ejercidos, revisados por año. Aunque estos datos se presentan sin análisis, conviene a nuestro objetivo resumir las cantidades de los gastos deficitarios. El cuadro I-11 nos ofrece estos datos.

     El mayor porcentaje de gastos deficitarios en relación con los ingresos se tuvo en 1911-1912, primer año de la presidencia de Madero. La confusión de haber llegado al poder después de una revolución violenta, complicada aún más con varias rebeliones importantes en 1911, hizo necesario tomar medidas heterodoxas en la política monetaria. Otros años de levantamientos violentos no produjeron mayores gastos deficitarios. Sin embargo, los levantamientos de 1918 y 1926 sí coincidieron con gastos deficitarios, pero esos déficits no fueron mayores, y el caso de 1926 aparentemente se extendió hasta 1927. En la época de Cárdenas, los gastos reales excedieron con regularidad a los ingresos, llegando al 15.1 % en 1938, año de la expropiación petrolera. Durante la segunda Guerra Mundial, los déficits tuvieron un nivel bastante alto. Desde 1947, los déficits han sido de menor cuantía, con excepción del año de 1953, como porcentaje de los ingresos.

PROBLEMA Y MÉTODO                            61

                                         CUADRO I-11

                                      Gastos deficitarios

     a  En millones de pesos.
     b  Cfr. Anuario Estadístico 1962-1963, 527, donde los totales no concuerdan con los gastos actuales en la Cuenta Pública debido al extraño método de Anuario Estadistico al presentar los pagos de la deuda. Por ejemplo, el pago de la deuda hecho en 1963 se presenta como 3472 millones de pesos en el primero, y como 12459 millones en el último: una diferencia de 8987 millones, lo cual se atribuye a operaciones compensadas y de renovación de la deuda pública que no se pueden considerar como  gastos ó ingresos efectivos. Estos datos están corregidos en el Anuario Estadístico 1964-1965, 559.
     FUENTE: Anuario Estadístico 1940, 741, 1955-1956, 728, 1964-1965, 559. Los totales han sido revisados y pudieran no estar de acuerdo con el cuadro I-8.
62                                EL  PRESUPUESTO  FEDERAL
                  
     Para los años anteriores a 1948 se han excluido los gastos extraordinaríos de los totales de déficits en el cuadro I-11, así como en los exámenes de los totales de gastos ejercidos en todo este estudio. Esta exclusion se hace de acuerdo con la política seguida por el gobierno mexicano. Las cantidades de gastos extraordinarios habitualmente han sido mínimas, Por ejemplo, en 1920 el total llegó al 1,0 % más que los gastos ejercidos, y el objetivo fue amortizar el papel moneda de la Revolución. Los gastos para ayudar a las víctimas de desastres en 1918 y 1919 llegaron al 0.2 y al 0.3 % más que el presupuesto ejercido. En 1944 los fondos extraordinarios llegaron a un total del 0.7 % para cubrir los prestamos que le hicieron la Secretaría de la Defensa y una de las dependencias descentralizadas de la Secretaría de Hacienda. Los gastos extraordinarios parecen haber llegado a un nivel marcadamente alto en 1940, alcanzando el 9.0 % más de lo que indicaba el presupuesto real. Cerca de la mitad de esa cantidad se usó para pagar un préstamo concedido por la Secretaría de Hacienda a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas para la construcción de caminos; el resto, para cubrir gastos superiores a las asignaciones, o que no estaban en el presupuesto. Al parecer, todos 1os gastos extraordinarios fueron incluidos en las erogaciones adicionales desde 1947 para eliminar el problema de un gasto federal directo que no esté en el presupuesto regular. El cuadro I-12 demuestra el tanto por ciento por medio del cual todos los gastos (ordinarios más extraordinaríos) exceden a los gastos ordinarios que se presentan en el cuadro I-8.

CUADRO I-12
                       
Aumento en porcentaje de gastos extraordinarios sobre datos  
en la tabla I-8

                        
     Si los gastos extraordinarios para 1942 se tomasen en cuenta (el año en que hubo más variación) éstos le darían un ímpetu al hincapié económico, del 29.4 % de los gastos actuales al 35.3 %