Mexico and the World
Vol. 6, No 2 (Spring 2001)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume6/2spring01/bilateral_immigracion.html
Acuerdo Bilateral sobre Immigración?
¿Porqué la Llegada Tan Tarde?1
Jorge Bustamante, Ph.D.
University of Notre Dame
Quisiera yo centrar mi enfoque en algo que está en el ambiente cuando se habla de un acuerdo bilateral sobre trabajadores migratorios entre México y Estados Unidos. La pregunta obvia es: por qué no se ha firmado algo que suena como una opción tan lógica, desde la perspectiva de las premisas a que fueron aludidas en la ponencia del Embajador Olloqui?
Creo que es importante que en México se debata más sobre el tema, empezando por que se conozca más sobre algunos de los elementos que hacen tan complicada una solución racional como sería un acuerdo bilateral sobre trabajadores migratorios., Quizá la primera premisa para hacer un comentario breve de las leyes estadounidenses en materia laboral, es que, desde principios de los años cincuenta del siglo XX, la famosa Ley Taft-Hartley, estableció que los derechos de los trabajadores en todo el sector industrial, estarían consignados en leyes laborales que a partir de entonces tendrían que prevalecer en las relaciones obrero patronales. El problema es que esa Ley hizo la excepción de los trabajadores agrícolas, que desde entonces quedaron discriminados, porque no serian tratados como los trabajadores industriales.
Este es un primer elemento de carácter estructural que explica por qué es tan difícil la realización de un convenio de trabajadores migratorios, tomando en cuenta que la mayoría de ellos serian trabajadores agrícolas en Estados Unidos. Esto haría que, en el contexto de las leyes de ese país, se verían subvaluados como trabajadores. No lo serían, en el mismo sentido que es definido por sus leyes con referencia a los derechos de los trabajadores en otros campos de la producción, a menos que se legislara una reforma a la Ley Taft-Hartley o se firmara y ratificara un tratado bilateral que derogara esa Ley.
Otro obstáculo legal para la puesta en práctica de un acuerdo bilateral sobre trabajadores migratorios sería que en Estados Unidos la materia laboral es de la competencia de los estados, en tanto que la inmigración es de competencia federal. Luego, un acuerdo sobre una materia migratoria tendría que ser de competencia federal, de cuyos términos podrían excluirse los gobiernos de los estados por no haber sido parte en un acuerdo sobre materia laboral. Esto, que suena a una chicana de abogados marrulleros, fue alegada en el estado de Texas para excepcionar a los empresarios agrícolas del cumplimiento de los términos de los “convenios de braceros”, según lo documentó el Dr. Ernesto Galarza en su libro sobre los convenios de braceros titulado Merchants of Labor; A History of the Bracero Program, publicado en 1964. Este libro demuestra como los convenios de braceros, sobre todo los firmados después de la segunda guerra mundial, respondieron principalmente a los intereses de los empresarios agrícolas por asegurarse de una fuente de mano de obra barata. Las condiciones de asimetría de poder entre patrones y trabajadores migratorios era tal, que hizo de dichos acuerdos bilaterales, en la práctica, mecanismos de perpetuación de las condiciones de explotación de todos los trabajadores migratorios.
Esa historia documentada por Galarza, explica como los “braceros”, que entraban a Estados Unidos y trabajaban allá legalmente, eran colocados en competencia con los migrantes indocumentados, cuyos números aumentaron en proporción directa a los aumentos del número de braceros, de tal manera que obtenía trabajo el que estuviera dispuesto a trabajar por menos.
Sucedió que, luego de que terminaron los convenios de braceros en 1964, los empresarios agrícolas de Texas y California se habían acostumbrado tanto a contar con trabajadores sin derechos, que siguieron luchando por la reanudación de esos convenios, contra la oposición de la poderosa central sindical conocida por sus siglas en ingles como la AFL-CIO.
También, desde que se terminó el último de los convenios de braceros, los sucesivos gobiernos de México se mantuvieron insistiendo por la vía diplomática en la renovación de dichos convenios sobre trabajadores temporales. La indiferencia de los gobiernos de México, desde el de López Mateos, hasta el de Ernesto Zedillo por los problemas de los trabajadores migratorios mexicanos en Estados Unidos, sobre los cuales escribió extensamente el Dr. Ernesto Galarza, en la revista mexicana El Trimestre Económico, se debió, principalmente a la predominancia que fue adquiriendo dentro del gobierno de México la visión de la emigración de trabajadores mexicanos a Estados Unidos como una válvula de escape. Se creía que había que propiciar la emigración, que en aquellos años era casi totalmente de jornaleros agrícolas, como un alivio para las presiones hacia el gobierno provenientes del desempleo en el campo y las condiciones de extrema pobreza que durante décadas prevalecieron en el campo mexicano.
La visión de la emigración como "válvula de escape” inhibió al gobierno de México de criticar al gobierno de Estados Unidos por las condiciones de explotación en las que eran mantenidos los trabajadores migratorios mexicanos en aquel país. Esta política de indiferencia prevaleció durante mas de medio siglo, debido a la ausencia de costo político para el gobierno de México por no cumplir con su responsabilidad de proteger a los mexicanos en el extranjero. Si el gobierno de México no hizo nada significativo por proteger a los trabajadores migratorios mexicanos en Estados Unidos, fue por que la sociedad civil mexicana se mantuvo también indiferente por las condiciones de abuso y discriminación de los mexicanos en Estados Unidos. Ciertamente hubo declaraciones criticas, pero nada que hubiera ido mas allá de expresiones de retórica, tanto de parte del gobierno, como de los partidos políticos, las iglesias, los sindicatos, los estudiantes y, en general, las instituciones representativas de la sociedad civil mexicana.
Me toco sentir personalmente esa indiferencia. Cuando regresé a México, después de haber terminado mis estudios de doctorado en sociología en la Universidad de Notre Dame en Estados Unidos en 1972, propuse en la UNAM un proyecto de investigación sobre la emigración de trabajadores mexicanos a Estados Unidos. Cuando le pregunte a uno de los miembros del comité de investigadores que decidió su rechazo, sobre las razones que tuvieron para ello, me dijo sin ambages que habían considerado que era una lastima que hubiera pasado varios años en Estados Unidos para obtener un doctorado y que presentara a mi regreso un proyecto sobre algo que no era siquiera un problema. Aún en los círculos de intelectuales mas progresistas de aquellos años, la emigración de mexicanos a Estados Unidos era mas bien una solución que un problema.
Fueron finalmente las presiones de Estados Unidos hacia México sobre lo que en ese país se percibía en los círculos mas conservadores de ambos partidos políticos, como los “costos” de la inmigración de mexicanos, lo que promovió un cambio en la visión atávica de la “válvula de escape” hacia una política de no-política sobre la emigración de trabajadores mexicanos a Estados Unidos. Esa posición cambio solo recientemente, a partir del énfasis que el candidato presidencial Vicente Fox puso en los problemas de los trabajadores migratorios.
Aunque los gobiernos de México, anteriores al actual, hicieron nada efectivo para cambiar las condiciones de vulnerabilidad de los trabajadores migratorios como sujetos de derechos humanos y laborales, si produjeron algunos cambios conceptuales sobre el fenómeno migratorio que no seria justo ignorar. Quizá el mas importante de ellos es el de contraponer a la visión predominante en Estados Unidos sobre la inmigración de mexicanos, la de que ese fenómeno migratorio es en realidad de naturaleza laboral y de carácter bilateral. Durante varias décadas prevaleció en Estados Unidos la visión de que dicho fenómeno migratorio era de naturaleza criminal, a la que correspondían medidas de tipo policial para su solución y que esta no podría ser mas que unilateral.
A pesar de lo contradictorio entre las visiones predominantes en los círculos gubernamentales de un país y del otro, los gobiernos de México anteriores al actual nunca rebasaron los niveles de la retórica. Esto dejo el campo libre para que en Estados Unidos avanzara la xenofobia y la discriminación en contra de los mexicanos a quienes primero se culpo de ser la causa de las crisis de desempleo en Estados Unidos, para luego llegar a la aprobación plebiscitaria en 1994, de la ley mas racista y antimexicana de la historia de las relaciones bilaterales como lo fue la llamada “propuesta 187” del estado de California.2
Esta ley, aprobada por dos tercios del electorado de California, estableció la obligación para todos los empleados del gobierno estatal de denunciar a la policía a cualquier persona que les pareciera sospechosa de ser un “extranjero ilegal”. En un estado donde los arrestos de migrantes indocumentados mexicanos ha representado mas del 90 porciento del total de arrestos de indocumentados provenientes de todo el mundo, durante varias décadas, la imagen de un “extranjero ilegal” es igual a la de un mexicano. Esta ley no fue puesta en práctica porque una Juez federal, Mariana R. Pfaelzer, expidió una orden de suspensión por inconstitucionalidad que bloqueó sus efectos. El punto relevante de esa “propuesta 187” es que estableció una criminalización a priori de todo aquel que pareciera mexicano, lo que hizo del color de la piel el criterio mas directo para que cualquier empleado del gobierno estatal pudiera hacer arrestar a quien, bajo ese “perfil racial”, le pareciera sospechoso de ser un indocumentado. Toda proporción guardada, este mismo criterio de “perfil racial” fue también establecido por las “leyes de Nuremberg” que criminalizó a los judíos, también a priori, en la Alemania nazi.
Es poco conocido que, al mismo tiempo en que el electorado de California aprobaba la “propuesta 187”, el Ministerio del Trabajo del gobierno estadounidense publicaba los resultados de una investigación sobre los trabajadores agrícolas en la que concluyó con el siguiente párrafo:
En efecto, los trabajadores migratorios, tan necesarios para el éxito del sistema de producción agrícola de uso intensivo de mano de obra de Estados Unidos, subsidian a este sistema a costa de la indigencia de ellos y de sus familias. Este sistema funciona mediante la transferencia de costos de producción a los trabajadores a quienes deja un ingreso tan marginal que, en su mayoría, solo los recién llegados y los que carecen de otras opciones, son los que aceptan trabajar en nuestros campos agrícolas (U.S. Department of Labor, Migrant Farmworkers: Pursuing Security in an Unstable Labor Market. Research Report No. 5, May 1994. p. 40)
La contradicción entre esta conclusión de una investigación del Ministerio del Trabajo del Gobierno de Estados Unidos, con el supuesto de criminalidad y los objetivos de la “propuesta 187” de acabar con la inmigración indocumentada, ponen en evidencia la distancia entre las percepciones dominantes en Estados Unidos sobre la inmigración indocumentada y la realidad de una necesidad de su mano de obra que es explotada al punto de convertirla en la practica en un subsidio a costa de los trabajadores migratorios en favor del sistema de producción agrícola de Estados Unidos.
Esta contradicción solo pudo ser sostenida por una asimetría de poder, tanto entre el gobierno de Estados Unidos y el de México como entre los empresarios agrícolas y los trabajadores migratorios mexicanos.
Tal asimetría de poder ha sido una de las constantes que ha caracterizado al fenómeno de trabajadores migratorios a lo largo de mas de un siglo durante el cual han servido como uno de los insumos mas importantes para la creación de la riqueza derivada de la capacidad de exportación de productos agrícolas de Estados Unidos. Este es el caso de California cuya producción agrícola es fuente del principal renglón de exportación de ese Estado, mimo que equivale a la tercera parte de la producción agrícola total de Estados Unidos. Esa importante fuente de riqueza es producida por una fuerza de trabajo que es 90 porciento de origen mexicano, según los resultados de la Encuesta Nacional de Trabajadores Agrícolas elaborada por el Ministerio del Trabajo de Estados Unidos en 1993, en cuyo informe aparece el párrafo arriba citado.
Las investigaciones que se han hecho, tanto en México como en Estados Unidos sobre el fenómeno migratorio fueron analizadas por un equipo bilateral de investigadores nombrados respectivamente por los gobiernos de México y Estados Unidos, cuyos trabajos fueron publicados conjuntamente bajo el título Migración de México a Estados Unidos; Estudio Binacional. En ese estudio se reconoce el Proyecto Cañón Zapata de El Colegio de la Frontera Norte. Esta es una investigación diseñada y dirigida por el autor. Consiste en una serie de encuestas a base de cuestionarios aplicados a muestras de migrantes seleccionados al azar, a punto de cruzar la frontera sin documentos, realizadas los viernes, sábados y domingos de cada semana sin interrupción, en las ciudades de Tijuana, Mexicali, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo y Matamoros, desde septiembre de 1988 hasta la fecha.
Los hallazgos correspondientes a la década de 1989 a 1999 fueron publicados en la Revista Frontera NORTE [“Migración Irregular de México a Estados Unidos. Diez años de investigación del Proyecto Cañón Zapata” Vol. 2. pg. 7-50. Año 2000]
A continuación se presenta una actualización de los datos derivados del Proyecto Cañón Zapata, sobre algunas características socio-económicas de los migrantes y sobre la demanda de su fuerza de trabajo desde Estados Unidos.
El cuadro 1 muestra los cambios que ha habido en los últimos 12 años en la composición de las edades de los migrantes. Se puede apreciar una tendencia decreciente en las edades mas jóvenes en contraste de una tendencia creciente de los mayores de 30 años. Esto se debe al encarecimiento de la jornada migratoria y al crecimiento de los riesgos, incluyendo el de muerte, que implica ir a buscar trabajo a Estados Unidos.
En la variable de “escolaridad” se aprecia una tendencia creciente del capital humano de los migrantes, particularmente claro en el renglón de “Al menos un año de secundaria”. Los datos del renglón “mas de secundaria no son una salvedad a esta tendencia. Reflejan mas bien un fenómeno peculiar de un techo virtual que les impone la demanda de su fuerza de trabajo en Estados Unidos, en la que no se paga una mayor escolaridad mas allá de cierto nivel.
Los migrantes se encuentran con que, mas allá de cierto nivel de escolaridad, sus probabilidades de encontrar empleo en México aumentan y eso tiende a retenerlos, pero su mayor nivel de escolaridad no les es correspondido con mejores empleos en Estados Unidos, donde se les sigue empleando en los trabajos de salario y de calificación de mano de obras mas bajos, independientemente de un mayor nivel de escolaridad (en escuelas mexicanas).
El renglón de “ocupación anterior” muestra una relativa estabilidad en la composición rural-urbana del origen de los migrantes que corresponde mas a las condiciones de la demanda desde Estados Unidos, en la lógica del párrafo anterior, que a cambios en la composición de la oferta laboral de los migrantes. Tomando en cuenta que, desde antes de 1988 ya se había dado una “urbanización” de la población económicamente activa en México.
Los datos del cuadro 1 correspondientes a la pregunta sobre si “ha trabajado anteriormente en E.U.?, dan una idea de lo que en otros trabajos, el autor ha desarrollado como una teoría de la “circularidad’ de la migración de México a Estados Unidos (véase: Cruzar la línea publicado por el Fondo de Cultura Económica). Cuando las respuestas afirmativas son mayores al 50 porciento, la “circularidad” es mayor. Entendiendo que las respuestas negativas corresponden a quienes van a Estados Unidos por primera vez.
El concepto de “circularidad” no es descriptivo sino teórico. Implica a los procesos de socialización que permiten la reproducción de los flujos migratorios.
El cuadro 2 se refiere a algunas características socio-económicas de las mujeres migrantes. Algunos de los principales hallazgos de este cuadro son:
1) Las mujeres migrantes lo son en edades mas jóvenes que los hombres.
2) En los renglones comparables, la escolaridad de las mujeres migrantes es ligeramente mayor a la de los hombres.
3) La tendencia señalada para los hombres con “mas de secundaria” aparece igual para el caso de las mujeres.
4) La proporción de mujeres que migran por primera vez a Estados Unidos es mayor que en el caso de los hombres y su “circularidad” es menor, porque tienden a quedarse por mas tiempo una vez que han llegado a su lugar de destino de aquel país.
El cuadro 3 contiene los datos del tamaño de muestra “n” para cada ciudad fronteriza donde se realizaron las encuestas, para cada año y el total “N” de migrantes indocumentados entrevistados hasta diciembre 31 de 2000.
El cuadro 4 da una idea de los flujos migratorios. Indica el estado de la ultima residencia habitual de los migrantes antes de ser entrevistados, por la ciudad fronteriza donde lo fueron. La utilidad analítica de distinguir los flujos por la ciudad fronteriza por donde cruzan a Estados Unidos puede apreciarse en las diferencias en los porcentajes correspondientes a cada una de las entidades, diferenciando por la ciudad fronteriza por donde se realiza el cruce de la frontera.
Lo mas importante del cuadro 4 es:
1) como es de esperarse, por las ciudades de Tijuana y Mexicali cruzan el porcentaje mayor de los migrantes procedentes de los Estados de la costa occidental del país.
2) llama la atención el porcentaje de migrantes procedentes de Centro América (3.8) que fueron entrevistados en la ciudad de Mexicali. Es probable que fueran atraídos por la demanda de trabajadores para la agricultura en el Estado de California. Si su interés hubiera sido buscar trabajo en Estados Unidos en otra actividad mas urbana que la agricultura de California, se hubiera encontrado un porcentaje mas alto cruzando por Tijuana.
3) lo mas notable del flujo a través de Cd. Juárez, es el alto porcentaje (30.3) de migrantes que cruzaron a Estados Unidos por Cd. Juárez, cuya ultima residencia habitual se encontraba en el mismo Estado de la ciudad de cruce. En realidad, la mayor parte de ellos, aparecen declarando Cd. Juárez como la ciudad de su última residencia habitual. Esto sugiere una circularidad migratoria entre las ciudades fronterizas yuxtapuestas (Cd Juárez-El Paso) en una dimensión que no ocurre en ninguna otra de las ciudades fronterizas del estudio.
4) como era de esperarse, el flujo migratorio a través de Nuevo Laredo, proviene de los Estados del centro-norte de México. Cabe anotar que la Cd. Nuevo Laredo esta conectada con el centro dela republica a través del famoso tren “águila azteca”, lo cual facilita el flujo migratorio a través de esa ciudad fronteriza.
5) el flujo por la ciudad fronteriza mas hacia el nor-este proviene principalmente de los Estados de la región del golfo. Por iguales razones geográficas, el flujo de migrantes centro-americanos tiende a cruzar hacia Estados Unidos por las ciudades de Nuevo Laredo y Matamoros en un porcentaje casi igual al de este origen que cruza por Mexicali, salvo que el flujo a través de esta ciudad se debe, como quedo señalado al atractivo de la demanda laboral desde el Estado de California.
Los datos de este cuadro representan una evidencia empírica de la demanda de fuerza de trabajo de los migrantes indocumentados que ha opera desde Estados Unidos a través de los años que ha cubierto el proyecto Cañón Zapata.
Los principales hallazgos del cuadro 5 son los siguientes:
a) el grado de diversificación de la demanda laboral desde Estados Unidos como lo indican los datos correspondientes a la experiencia laboral de los migrantes que han sido empleados en el sector de “turismo”, aunque tal demanda aparece con una ligera tendencia al decremento.
b) los datos del renglón de “servicio domestico” esta conformado principalmente por mujeres migrantes. Puede apreciarse una tendencia decreciente de dicha demanda laboral al comparar el principio con el final de la década de los 90’s.
c) la categoría “otros servicios” se refiere principalmente a la participación de los migrantes hombres en el área de servicios de carácter urbano. Aquí se puede apreciar una muy clara tendencia decreciente de la demanda desde Estados Unidos en este sector.
d) como es sabido, la principal demanda laboral desde Estados Unidos es para actividades agrícolas. La demanda estadounidense en este sector se ha mantenido con relativa estabilidad aunque con una pronunciada tendencia ascendente para el año 2000. 5) la tendencia creciente de la demanda de la fuerza de trabajo de los migrantes indocumentados para el sector industrial en Estados Unidos ha sido poco reconocida. El cuadro 5 muestra una tendencia creciente hacia el final de la década de los 90’s, aunque con un descenso para el año 2000 quizá asociado a la desaceleración de la economía estadounidense.
e) los datos de la demanda laboral desde Estados Unidos para la industria de la construcción muestra otra evidencia de la diversificación de la demanda de la fuerza de trabajo de los migrantes indocumentados, que hasta muy recientemente fue sistemáticamente negada por las autoridades migratorias de ese país.
La grafica 1 muestra los cambios en el volumen del flujo migratorio con respecto al primer semestre que aparece en la grafica, que va de abril a septiembre de 1988.
Grafica 1
Los números índice a los que se refiere la grafica 1 fueron construidos a partir de los cambios porcentuales en el número de migrantes por entidad federativa de origen proveniente del proyecto Cañón Zapata, ponderados por un peso asignado a cada ciudad fronteriza de acuerdo a los datos de la EMIF (Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México), ponderados a su vez por una proyección de la emigración, por entidad federativa, de acuerdo con datos del censo de población de México.
El hallazgo mas significativo de la grafica 1 es el marcado descenso del volumen de la migración indocumentada en los últimos dos años de la grafica, solo ligeramente superiores al volumen de los flujos migratorios registrados en el semestre base, de abril a septiembre de 1988. Estos datos confirman la predicción del autor (véase: cruzar la línea, págs. 27 y 28) en el sentido de que el numero de migrantes indocumentados hacia Estados Unidos empezaría a descender al final del segundo quinquenio posterior a la firma del tratado de libre comercio de norte-américa (TLCAN) por las razones que se explican en dicho libro. Este descenso del volumen de los flujos migratorios en los últimos años, se ve diferente según se definan los periodos semestrales de enero a junio y de julio a diciembre, como aparece en la grafica 2, o se definan de abril a septiembre y de octubre a marzo, como aparece en la grafica 1, periodización, esta última que cubre los periodos de mayor demanda laboral de migrantes indocumentados desde Estados Unidos.
Ya sea según la periodización de la grafica 1 o de la grafica 2, en ambas se aprecia lo que podría ser el inicio de una tendencia decreciente de largo plazo. Contrario a creencias comunes en Estados Unidos, la tendencia decreciente que se aprecia en las graficas 1 y 2, no se debe a las políticas migratorias de Estados Unidos, tanto como a los cambios en estructura del empleo en México. Si bien la creciente demanda de empleo, detenida por la desaceleración de la economía de Estados Unidos, absorbió a la mano de obra semi-calificada y calificada del país y, por lo tanto, no absorbió a la mano de obra de los niveles promedio de calificación de mano de obra característicos de los migrantes indocumentados, produjo un efecto psicológico de retención sobre los aspirantes a migrar a Estados Unidos. Este efecto contrario a las probabilidades de emigrar se vio reforzado por las esperanzas que despertó entre dichos aspirantes las referencias del candidato presidencial y del presidente de México, Vicente Fox. Aunque la retórica presidencial no ha llegado aún a niveles concretos, ciertamente no es lo mismo ver a los trabajadores migratorios como “héroes”, según los ha llamado Vicente Fox, que verlos desde la perspectiva de una “válvula de escape” como lo fue en el pasado.
Grafica 2
Grafica 3
La grafica 3 solo se refiere al flujo de migrantes indocumentados que cruzan por Tijuana rumbo a Estados Unidos. Mas del 90% de estos se dirigen al Estado de California. Mas de la mitad se dirigen al área metropolitana de Los Angeles. Al hacer la diferencia por genero a la que corresponden las graficas 3 y 4, se aprecia la necesidad de diferenciar por genero el análisis de la migración indocumentada. Tanto hay diferencias en la composición de la oferta de su mano de obra, que corresponde a características originadas en México, como a las diferencias en la composición de la demanda laboral por genero desde Estados Unidos. Esta última diferencia se aprecia en las graficas 3 y 4, donde aparece la demanda en el sector “agricultura” en la grafica 3 en la línea que empieza en el nivel mas alto para el caso de los hombres y, en la línea con cuadritos del nivel mas bajo en la grafica 4, para el caso de las mujeres.
Es importante destacar las tendencias contrastantes de la demanda de mano de obra en Estados Unidos para la “agricultura”, que va en un claro asenso en los últimos semestres de la grafica 3, con las tendencias de dicha demanda para la mano de obra masculina en los sectores de “servicios” y de la “industria” que se aprecian también en la grafica 3.
Por otra parte es de destacar de los datos de la grafica 4, la notable estabilidad de la demanda laboral para las mujeres migrantes en el sector de “servicios”, donde destaca principalmente los “servicios domésticos”. También sobresale la tendencia creciente de la demanda de trabajo para las mujeres, para las labores agrícolas. Este dato es consistente con el interés de los empresarios agrícolas estadounidenses por abaratar los costos de la mano de obra para este sector. Este dato deberá ser tomado en cuenta para desfavorecer la opción de “trabajadores huéspedes” propuesta por el Senador Phill Gramm y a favor de la propuesta de legalización de todos los trabajadores migratorios indocumentados que se encuentran en Estados Unidos que favorece la central sindical conocida por sus siglas en ingles como AFL-CIO.
Paso ahora a la parte más teórica de mi presentación. Esta tiene que ver con el análisis de un tema cuyo debate se esta intensificando en diferentes partes del mundo, sobre todo en Europa. Me refiero a los limites de la noción clásica de soberanía cuando esta se refiere a las condiciones de vulnerabilidad que se derivan de la definición de quien es nacional y quien es extranjero o, de las que se derivan del control que ejerce un país sobre sus fronteras para decidir quien puede entrar y quien no a su territorio nacional.
El debate sobre los alcances de estos ejercicios de soberanía se deriva de la tesis de que el ejercicio de la soberanía que hace un país en materia de inmigración, no es un derecho absoluto, sino que esta sujeto a las limitaciones que un país se auto impone, también en ejercicio de su soberanía, al adherirse a compromisos internacionales para respetar, promover y hacer cumplir los derechos humanos sin distinción de nacionalidad.
La segunda parte de este trabajo responde a la necesidad de profundizar en el tema con el objetivo de lograr un debate más esclarecedor.
Grafica 4
Este diagrama propone la contradicción dialéctica entre dos ejercicios de soberanía. Del lado izquierdo esta la definición que un Estado hace, generalmente en su Constitución sobre quien es un nacional y quien es un extranjero.
Cuando esta definición legal es personificada por nacionales y extranjeros al entrar en una relación social, se convierte en un criterio de desigualdad. En la practica de las relaciones sociales entre nacionales y extranjeros se va desarrollando un significado entendido intersujetivamente por ambos actores de tal relación social. Este significado es lo que Max Weber entendió por Gemeinten Sinn o el sentido intersujetivo compartido por los actores de una relación social. Tal como lo ha explicado Schultz, la intersujetividad compartida es un resultado de la practica repetida de una relación social en la que un actor dirige una acción hacia otro, cuyo sentido es compartido por ambos. Esto implica un proceso sociocultural. En el caso de la relación social entre nacionales y extranjeros, así definidos por la ley, el sentido de su relación es el de una asimetría de poder. Una especie de valor entendido entre los actores de la relación social que comparten el mismo sentido de sus interacciones. En esa asimetría de poder, la probabilidad mas alta es de que el extranjero acabe en una posición de subordinación frente al nacional. Esta desigualdad o asimetría de poder, por lo general se ve sancionada por el Estado al dar un trato desigual a nacionales y extranjeros, equivalente a un acceso diferencial a los recursos públicos que favorece al nacional.
Concomitantemente a la sanción que el Estado hace del sentido de asimetría de poder que va a caracterizar a las relaciones sociales entre nacionales y extranjeros, surge una condición de vulnerabilidad de los extranjeros, igual a la diferencia o ausencia de poder, que los coloca en una posición de subordinación en sus relaciones sociales con los nacionales, ya sean estos individuos o instituciones.
Siguiendo el diagrama, se entiende que la vulnerabilidad es estructural, en la medida en que ésta se deriva o está apoyada en un ejercicio de soberanía del Estado. Por otra parte, se entiende por vulnerabilidad cultural al conjunto de valores, ideas, prejuicios, ideologías, xenofobias y racismos que se van generando en la sociedad huésped donde viven los extranjeros/inmigrantes. La fuerza social de tal elemento cultural, funciona tanto para la producción, para la justificación como para la reproducción de las condiciones de la vulnerabilidad estructural de los extranjeros/inmigrantes.
Del proceso sociocultural de conformación de la vulnerabilidad estructural y de la vulnerabilidad cultural, surgen condiciones suficientes para que se den extremos de impunidad de los violadores de los derechos humanos de los extranjeros/inmigrantes. No debe entenderse la impunidad como un resultado necesario de la asimetría de poder entre nacionales y extranjeros, sino a esa desigualdad estructural y a los elementos ideológicos que conforman la vulnerabilidad cultural, como una condición suficiente para que se den condiciones de impunidad.
Hasta aquí la explicación del proceso que parte del lado izquierdo del diagrama de un ejercicio de soberanía que hace crisis en el surgimiento de las condiciones de impunidad que va a chocar dialécticamente con el ejercicio de soberanía opuesto, que aparece del lado derecho del diagrama.
Desde ese lado derecho, empieza la oposición dialéctica, también a partir de la noción clásica de soberanía, salvo que en un ejercicio diferente al de su opuesto. Aquí, el ejercicio de soberanía es el que hace un país al tomar la decisión de adherirse a un instrumento de normatividad internacional, sobre todo cuando tal adhesión es luego debidamente ratificada por el órgano legislativo competente de acuerdo con su respectiva Constitución. Tal es el caso de la Carta de los Derechos y Deberes del Hombre de la OEA, promovida originalmente y, luego suscrita por el Ejecutivo y ratificada por el Senado de Estados Unidos. La importancia de este instrumento internacional está en el compromiso que adquirió Estados Unidos, en ejercicio de su soberanía, de respetar y hacer cumplir los derechos humanos, particularmente del derecho a la vida, que se menciona en el articulo primero de dicha normatividad internacional.
Estados Unidos ha adquirido el mismo compromiso sobre los derechos humanos en otros instrumentos normativos de carácter internacional, como lo hizo con la Convención Internacional de la ONU sobre Derechos Civiles y Políticos, y como lo ratifico recientemente en la reunión interamericana celebrada en Santiago de Chile en donde el gobierno de Estados Unidos se comprometió a dar prioridad a los derechos humanos. Quizá lo mas relevante de esta argumentación es que, de acuerdo la ley constitucional estadounidense, los acuerdos internacionales que son ratificados por su Cámara de Senadores adquieren el nivel máximo de ley interna. Sobre este punto se abunda mas adelante.
Un supuesto central para el entendimiento de la relación dialéctica que se propone en el diagrama es, que ésta es energizada por las relaciones internacionales del mercado que conocemos bajo el término de globalización. Este supuesto implica que, conforme las relaciones internacionales de mercado requieren de una cierta homogeneidad de las “reglas del juego”, que dan seguridad a las transacciones económicas e internacionales, los países involucrados se ven en la necesidad de aceptar la validez interna de ciertos criterios internacionales de validez universal como lo implica el respeto a los derechos humanos. Luego, la practica de las relaciones internacionales que implica la globalización se convierte en una fuente de derecho interno, en la medida en que los países involucrados se comprometen a cumplir los criterios internacionales entendidos como “reglas del juego” como es el caso de los derechos humanos.
Este proceso resulta claramente ilustrado con el caso del apartheid, que fue defendido por el gobierno racista de Sudáfrica como una cuestión de carácter interno en la cual no tenían derecho a interferir otras naciones. Es decir, como algo inherente al ejercicio de su soberanía. Como sabemos, las luchas encabezadas por Nelson Mandela y la presión de la comunidad internacional dejaron claramente establecidos que no hay soberanía que valga para justificar la violación sistemática de los derechos humanos.
Este principio ha inspirado la concertación de diversos acuerdos internacionales que establecen la supremacía de los derechos humanos sobre el derecho soberano de los países para controlar sus fronteras y establecer su política de inmigración. No es que desaparezca tal derecho soberano, sino que no puede ejercerse en violación de los derechos humanos, sobre todo cuando un país ha aceptado una normatividad internacional que lo obliga a protegerlos sin distinción de nacionalidad habiéndoles otorgado una preeminencia sobre sus propias leyes, como lo hace el artículo primero de la Carta de los Derechos y Deberes del Hombre de la OEA.
Un ejemplo de preeminencia de los derechos humanos sobre otras leyes internas se encuentra en los llamados “Acuerdos de Schengen”, en virtud de los cuales los Estados miembros de la Unión Europea se comprometieron a tal preeminencia.
El diagrama sugiere que tanto el proceso evolutivo de la Unión Europea desde el original “Tratado de Roma”, hasta los acuerdos de Schengen, representan diferentes momentos del proceso evolutivo de la globalización.
Para terminar, hago una breve referencia a la síntesis del proceso dialéctico que propone el diagrama. Este plantea las tesis de que, la colisión dialéctica entre el ejercicio de soberanía al que se refiere el lado izquierdo del diagrama, con el que proviene del ejercicio opuesto planteado al lado derecho, se refiere a la colisión entre las condiciones de impunidad por la violación de derechos humanos, con los criterios normativos internacionales de respeto a esos derechos. De esa colisión surge a manera de síntesis el concepto de integración de los inmigrantes/extranjeros. Tal concepto tiene acepciones diferentes en Estados Unidos y en Europa. En Estados Unidos se entiende por integración, lo que Milton Gordon llama la “asimilación estructural” de los grupos étnicos o minorías de origen extranjero. Este concepto sigue la tradición establecida originalmente por los estudios de Ezra Park sobre las relaciones interétnicas en Estados Unidos. De acuerdo con Park, los grupos étnicos minoritarios siguen un proceso de aceptación de los valores de los grupos dominantes en Estados Unidos que termina en su asimilación estructural. Esto, suponen Park y Gordon, implica también un proceso que termina con una sociedad receptora que deviene “color blind”, en que las diferencias étnicas tienden a su desaparición y la aceptación de dichas minorías por la sociedad huésped se hace general.
En cambio, en la Europa contemporánea, la integración de los inmigrantes/extranjeros a la sociedad huésped significa un tratamiento de iguales a nacionales y a extranjeros, ante la ley y el Estado. Varios países Europeos como España, Dinamarca y Suecia han cristalizado tal significado de la integración de los inmigrantes/extranjeros, otorgándoles el derecho de voto en las elecciones locales, bajo ciertos requisitos de residencia.
Si bien en el contexto geográfico de Norte América, esta última noción de integración de los inmigrantes/extranjeros parecería estar a años luz de esa noción de integración cada vez mas predominante en Europa, el diseño del diagrama plantea que una “integración” a la Europea, llegara un día a las costas del continente americano como resultado del proceso de globalización.
La culminación de la relación dialéctica apuntada en el diagrama con un síntesis representada por la “integración” de los inmigrantes/extranjeros como iguales a los nacionales ante la ley y el Estado, significa la desaparición de la vulnerabilidad de los inmigrantes como sujetos de derechos humanos. Esta desaparición ocurre en la medida en que la vigencia de los derechos humanos como ley interna del país huésped implica un empoderamiento de los inmigrantes, que les permite defenderse por si mismos de la discriminación y el abuso respecto de sus derechos humanos al adquirir condiciones de igualdad con los nacionales ante la ley y el Estado. Así es como el proceso planteado por el diagrama adquiere su total culminación.
Esta tesis adquiere relevancia frente al debate que se ha generado en torno a las muertes de inmigrantes irregulares mexicanos en la frontera. Dos ONG’s estadounidenses con sede en California (American Civil Liberties of San Diego and Imperial Countries y California Rural Legal Assistance Foundation) han denunciado al gobierno de Estados Unidos ante la Corte de Derechos Humanos de la OEA, el pasado 9 de mayo de 2,001, bajo el argumento de que la “operación guardián” (“Operation Gatekeeper”) diseñada, puesta en práctica y mantenida por el gobierno de Estados Unidos, viola el Artículo primero de la Carta de Derechos y Deberes del Hombre de la OEA porque viola el derecho a la vida, que es el derecho mas fundamental de los derechos humanos.
Arguyen los denunciantes que, si bien Estados Unidos tiene el derecho soberano de controlar sus fronteras, éste no es un derecho absoluto pues no puede ejercerse en violación del derecho a la vida. Seiscientas treinta y nueve muertes de inmigrantes solo en el sector de California desde octubre de 1994 en que se inició la “operación guardián”, son imputadas a lo que en Derecho Internacional se entiende como “responsabilidad de Estado” de parte de Estados Unidos por haber diseñado y sostenido tal operación de carácter policial. Las autoridades de inmigración de ese país niegan tal responsabilidad con el argumento de que tal “operación guardián” corresponde al derecho soberano de su país de controlar sus fronteras y lo que suceda en el ejercicio de ese derecho es un asunto de carácter interno en el que no tiene derecho a intervenir ninguna nación ni institución extranjera.
Ciertamente esas muertes de inmigrantes se pueden concebir como una ilustración de la vulnerabilidad de los inmigrantes, si no por otras razones, por que esas muertes siguen ocurriendo, como sucedió con los catorce inmigrantes que murieron en mayo del 2,001 en el desierto de Arizona. Esas muertes han avivado el debate al que se hizo alusión al explicar el diagrama. No es la intención de mi intervención dilucidar el debate, sino solo plantearlo.
Notas
1 Estudio presentado en "Mexico's National Forum on Immigration," UCLA, 13 July 2001.
2 Proposition 187 [www.ca94.election.digital.com/e/prop/187txt.html]
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