Mexico and the World
Vol. 5, No 4 (Fall 2000)
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Capítulo 1
INTRODUCCION. PERIODIZACION DE LA LEGISLACION MEXICANA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DESDE 1853 Y LA IMPORTANCIA DE LA REVOLUCION LEGAL DE LA TENENCIA DE LA TIERRA DESDE 1992.
El artículo 27 de la constitución mexicana de 1917 ha sido la base legal de la reforma agraria y uno de los elementos más importantes de política institucional de los gobiernos revolucionarios para mantener la estabilidad política de México. Los periodos gubernamentales en los cuales se ha dado una mayor distribución o redistribución de tierra han correspondido a periodos de recesión económica, alto índice de desempleo y/o inestabilidad política. Después de casi 80 años de iniciada la Revolución Mexicana se dio, de manera oficial, fin al reparto agrario. Sin embargo, la política de repartir tierras para acallar demandas sociales o mantener el control social y político en el campo todavía continua, mas aún, se han implementado otras estrategias de control para seguirlo manteniendo.
Dentro de la serie de medidas implementadas por el gobierno mexicano tendientes a incrementar la producción agrícola y forestal, elevar los niveles de vida de la población rural y, liberalizar los sistemas económico y político de México destacan las reformas jurídicas de 1992 al artículo 27 constitucional y a la legislación agraria. Estas reformas tienen como propósito revertir la crisis agraria y capitalizar el sector agropecuario en el marco de un amplio proyecto de modernización del país. Así también, modifican importantes aspectos estructurales de la tenencia de la tierra y redefinen como el sector agropecuario y forestal encajan dentro de las economías nacional e internacional.
Mi estudio analiza y evalúa la meta del gobierno mexicano para regularizar la tenencia de la tierra en todo México y muestra como fue completamente irrealista pretender resolver un problema tan complejo en un periodo de tiempo tan breve. En efecto, la venta de tierras no ha sido tan abrumadora como un sector de los críticos a las reformas al 27 habían previsto. “Las reformas al artículo 27 no han producido ni la pérdida acelerada de tierras en el sector social, como habían previsto de manera apocalíptica los críticos a las reformas, ni la inversión masiva de capitales privados anunciada por los sectores gubernamentales. Su impacto es diferente en las distintas regiones del país” [1] . Para muchos campesinos la posesión de la tierra sigue siendo la esperanza y el medio de subsistencia, así, la presión por solicitud de la misma es muy fuerte y genera graves conflictos en el medio rural.
En diferentes épocas han surgido en México ideas grandiosas para lograr cambios radicales en la tenencia de la tierra. De 1853 a1909 la idea fue fragmentar las tierras comunales; imponer impuestos a las haciendas y colonizar el país; fraccionar latifundios y crear pequeñas propiedades; y, consolidar grandes propiedades privadas. De 1910 a 1991 la meta fue dividir las grandes propiedades privadas y crear el sistema de granjas comunales. Desde 1992 la idea ha sido desalentar la forma tradicional del ejido y alentar a los campesinos a volverse emprendedores. Esto legalizó la política que de hecho se aplicó a partir de 1983, para dar fin a la distribución de tierras y permitir el restablecimiento de las grandes propiedades privadas.
Desde mediados de los sesentas, la reforma agraria ya había llegado a un momento en que había agotado prácticamente todas sus posibilidades y repartir la tierra ilimitadamente no podía cumplirse, generando incertidumbre y amenaza sobre los poseedores, fueran éstos beneficiarios de la propiedad social o propietarios. Aún cuando la tierra fuera distribuida o expropiada y redistribuida, el gobierno retenía los derechos sobre la tierra y establecía restricciones sobre los derechos de los usufructuarios para vender, rentar o traspasar las propiedades de carácter social. Había una serie de vicios que era necesario erradicar y efectivamente se vivía en una ficción legal en que las propiedades de los ejidatarios, fuera de todo marco legal, en realidad se estaban vendiendo, rentando, traspasando, acaparando, etc [2] .
Por otro lado, la permanencia de las mismas autoridades ejidales y comunales, la falta de títulos y certificados de posesión y derechos, así como un lento desahogo de expropiaciones y pagos, desembocaban en despojos y arbitrariedades que avivaban conflictos entre los campesinos, conformando un marco de inseguridad en la tenencia de la tierra. Esta situación ha sido afectada por las demoras burocráticas, insuficiente simplificación administrativa y una limitada descentralización de funciones y atribuciones de la Secretaría de la Reforma Agraria y otras dependencias del sector, falta de coordinación, así como por la corrupción y líderes que se han beneficiado, aprovechando esta situación [3] .
Asimismo la complicación de los procedimientos agrarios se explica antes de las reformas al artículo 27 constitucional por una cantidad de leyes, reglamentos y otras disposiciones jurídico-administrativas que a través de los años se fueron generando, desembocando en un exceso de regulación en el reparto y en la regularización de la tenencia de la tierra, en el manejo de los recursos y de la organización campesina, estando en vigencia hasta antes de publicarse la nueva Ley Agraria, trece leyes y ocho reglamentos que tienen injerencia al respecto, además del Código Civil.
La producción agropecuaria se ha visto afectada por el comportamiento de los precios de los productos agrícolas, los costos de producción y por el nivel de las inversiones hechas en el sector agropecuario. La apertura comercial, el fin de los precios de garantía, la restructuración del sistema crediticio y el desmantelamiento de las instituciones de aseguramiento a propiciado una tendencia decreciente de la producción agropecuaria y descapitalización en el campo mexicano. Los índices inflacionarios han sido superiores al incremento de los precios de la mayoría de los productos y el alto costo financiero de los créditos de avío y refaccionario como resultado de las elevadas tasas de inflación han limitado las utilidades de las actividades agropecuarias y dificultado la recuperación de los financiamientos.
En enero de 1992, a tan solo dos meses de recibida la iniciativa presidencial de Carlos Salinas de Gortari para la reforma del artículo 27 constitucional, el Congreso de la Unión y las legislaturas locales de las 31 entidades de la federación debatieron y aprobaron dicha iniciativa (Hasta mediados de los noventas era posible en México reformar la Constitución por fax porque el partido oficial controlaba mas del 90 por ciento de los gobiernos de los estados). De la misma manera y como resultado de esas modificaciones jurídicas al campo mexicano, una nueva Ley Agraria fue promulgada después de un breve debate del Congreso de la Unión.
Dentro de las nuevas disposiciones destacan las siguientes:
1) Se da fin a la obligación del estado de repartir tierras.
2) Se posibilita que los ejidatarios o comuneros transfieran la propiedad de sus predios en forma temporal o permanente;
3) Se fortalece la capacidad de decisión de ejidos y comunidades;
4) Se permite la introducción de mejoras en las tierras ganaderas, aún cuando estas signifiquen una modificación de su uso, sin que ello afecte su condición de pequeña propiedad;
5) Se prohibe clara y explícitamente el latifundio;
6) Se posibilita para los ejidatarios, comuneros y propietarios la formación de sociedades civiles y mercantiles para la producción agropecuaria;
7) Se posibilita la participación de empresas extranjeras en la explotación directa de la tierra.
Dentro del conjunto de reformas jurídicas y disposiciones legales destacan la nueva Ley Agraria, la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios y la creación de la Procuraduría Agraria y Tribunal Superior Agrario y Tribunales Agrarios Unitarios, derogándose las siguientes leyes: Ley General de Crédito Rural, Ley de Fomento Agropecuario y Ley del Seguro Agropecuario y de Vida Campesino.
Hasta octubre de 1990 la superficie total repartida en ejidos y comunidades ascendía a 104 millones de hectáreas, de las cuales 95.5 estaban en posesión real de los campesinos del sector social quedando pendientes de repartir 4.5 millones de hectáreas. La diferencia de debe a ejecuciones parciales e imposibilidad jurídica y material. Así, bajo esta consideración la propiedad social ocupa mas del 50% del territorio del país, con 3.5 millones de ejidatarios y comuneros beneficiados [4] . En la actualidad existen más de 4 millones de campesinos sin tierra, un número mayor que el que existía antes de la Revolución.
De acuerdo a los censos agropecuarios a partir de 1940 la concentración de la tierra aprovechada, lo mismo del sector social que particular, no muestra variaciones significativas aún cuando el reparto de tierra más grande se dio entre 1964 y 1970. Las solicitudes de tierra que no pudieron resolverse por la falta de superficies afectables sobrepasaban las demandas atendidas [5] . No obstante haberse repartido casi la mitad del territorio de México, de éstas tierras sólo el 21% son aptas para la agricultura. La mayoría de las tierras que se entregaron fueron casi siempre marginales y, en la medida en que avanzó la Reforma Agraria y se fueron agotando las tierras disponibles, se dieron dotaciones cada vez más de terrenos de muy baja potencialidad agropecuaria. Incluso en algunos casos se cometieron excesos al dotar tierras sin uso económico o superficies físicamente inexistentes.
Otro hecho que contribuyó a hacer más complejo el problema de la tenencia de la tierra fue el reparto a casi medio millón de nuevos campesinos que hicieron los propios campesinos, al margen de la ley, al distribuir tierras a sus hijos en la superficie ya dotada durante los últimos 20 años [6] . Mas aún, en México aproximadamente el 75% de la superficie agropecuaria presenta altos índices de erosión, 16% se encuentra en proceso de disertificación y, anualmente se pierden cerca de 500,000 hectáreas de bosque [7] .
El rezago agrario conformado por los expedientes inconclusos del prolongado proceso del reparto agrario ha sido uno de los principales obstáculos para regularizar la tenencia de la tierra y un muy utilizado pretexto para propiciar la agitación social al permitir coyunturas políticas aprovechadas por líderes de organizaciones y partidos políticos. El rezago agrario existe principalmente en reparto agrario y regularización de la tenencia de la tierra. Esta situación ha propiciado acciones campesinas que han terminado muchas de las veces en la invasión de tierras, lo cual complica más aún el proceso de desahogo del rezago.
Las resoluciones presidenciales hechas a partir de 1992 pueden repartir tierras en relación de las superficies derivadas de las causales de afectación determinadas por la legislación en la materia, entre las cuales destacan: los fraccionamientos simulados, los expedientes de la pequeña propiedad, las concesiones ganaderas vencidas, los presuntos terrenos nacionales susceptibles de reparto, las colonias abandonadas, las tierras ociosas y las cultivadas con productos enervantes [8] .
La nueva legislación agraria establece y formaliza la reactivación del campo como elemento primordial para facilitar la inversión y capitalización del agro formando parte de un paquete de reformas orientadas a la liberalización de los sistemas económico y sociopolítico de México. Dentro de los programas que se han implementado para dar reconocimiento jurídico en la tenencia de la tierra destaca el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE).
Aparejado a la Ley Agraria, PROCEDE fue implementado con el propósito de definir, regularizar, registrar y titular aproximadamente 4.6 millones de parcelas y 4.3 millones de solares urbanos que están en posesión de los beneficiarios de los ejidos y comunidades del país según cifras que el INEGI estimó en 1992. PROCEDE tiene como objetivo la entrega de los certificados parcelarios y/o los certificados de los derechos sobre las tierras de uso común, según sea el caso, así como los títulos de propiedad de los solares, en favor de todos y cada uno de los individuos que integran los ejidos y comunidades agrarias de México. En el capitulo 5 se describe y analiza PROCEDE y se presentan las respuestas y resultados que se han obtenido desde que se inició el programa hasta 1996.
Aparejado al programa PROCEDE, en octubre de 1993 se puso en marcha el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO). El principal objetivo de PROCAMPO es fomentar la adopción de nuevas tecnologías y formas de asociación y promover entre los productores la explotación y uso de la tierra en la actividad productiva que mas les convenga, bajo una perspectiva que les permita incorporar la producción agropecuaria en el contexto de la economía internacional. PROCAMPO proporcionará durante quince años un estímulo directo a mas de 3.3 millones de productores rurales. De ellos, 2.2 millones, estaban al margen de cualquier beneficio, bajo el sistema de precios de garantía ya que su producción es de autoconsumo [9] .
Como planteamiento para la implementación de PROCAMPO se consideró la creciente descapitalización que ha vivido el sector agropecuario durante las últimas décadas, aunado a la marginación y pobreza que se vive en el campo mexicano, la producción de granos básicos, ingresos y niveles de la población rural. Así, durante los primeros años del sexenio de Salinas de Gortari se efectuaron cambios que modificaron la intervención estatal, reformas jurídicas al artículo 27 constitucional y a la Ley Agraria y políticas del sector agropecuario.
Cómo pudo Salinas creer que en cinco años la siguiente historia podría ser revertida? De 1917 a 1990, la expropiación, distribución y redistribución de un poco más de 100 millones de hectáreas de tierra que representan aproximadamente la mitad del territorio nacional había sido dotadas a aproximadamente 30,000 ejidos y comunidades, beneficiando o reconociendo a 3.5 millones de ejidatarios y comuneros. Sin embargo el verdadero reparto agrario que significa expropiar tierra privada para entregarla al campesino en forma de ejido ha sido escasa.
Un recuento histórico de lo que es y ha sido el ejido permitirá comprender mejor el porqué se dieron las reformas al artículo 27 constitucional y demás medidas de política agraria. Como resultado de la Revolución mexicana de 1910, se inicia el programa de Reforma Agraria en México. Aún cuando el ejido tiene sus orígenes en la propiedad indígena o comunal y en el derecho señorial español, el ejido moderno es un producto sui generis exclusivo de la Reforma Agraria mexicana que en la actualidad conforma las tierras entregadas a un núcleo de población a través de dicha reforma. El ejido moderno en sus inicios fue ideado sólo como una forma transitoria de la posesión de la tierra. Los gobiernos de Carranza, Obregón y Calles concibieron y consideraron el ejido como una modalidad temporal de usufructo, mientras los campesinos, en su mayoría indígenas acostumbrados al régimen comunal se acostumbraban a la propiedad privada [10] .
Los movimientos campesinos de la revolución no solicitaban ejidos. Zapata en el Plan de Ayala demandaba la restitución a los pueblos de los terrenos comunales que les habían sido despojados y la dotación de nuevas tierras en plena propiedad a quienes carecieran de ellas. En el norte, Villa exigía tierras en extensiones no menores de veinticinco hectáreas en plena propiedad para conformar un sector de rancheros. Podría afirmarse que la política de reforma agraria (distribución y redistribución de tierras) ha sido utilizada por los gobiernos revolucionarios como uno de los principales mecanismos de control social en el campo mexicano. Mas aún, la reforma agraria contraviene su objetivo de justicia social al sólo considerar exclusivamente el aspecto distributivo de la tierra sin impulsar el aspecto productivo [11] .
Sorprendentemente en ningún lugar de la abundante legislación sobre Reforma Agraria el ejido es definido. Es a partir de 1972 que en la Ley Federal de Reforma Agraria se pueden encontrar los elementos que lo constituyen. Las condiciones que dieron origen al ejido definido con imprecisión histórica por la constitución de 1917 han cambiado a través de los años al igual que su función económica de producción y retención de fuerza de trabajo. En los años treinta la oligarquía terrateniente de México obstaculizaba el desarrollo de una economía industrial y el surgimiento de un Estado Moderno. Con el propósito de frenar el creciente movimiento campesino que amenazaba con iniciar una nueva revolución, se impulsó fuertemente la reforma agraria. El gobierno de Cárdenas adoptó como política terminar con el latifudio que entonces continuaba siendo la principal forma de tenencia de la tierra en México. Así, influenciado por las tendencias socialistas de la época y partiendo del mito de que la tierra en la época prehispánica era comunal, se expropiaron haciendas y repartió la tierra a campesinos principalmente a través de la creación de ejidos colectivos.
A partir de los años cuarenta, en aras de la articulación agricultura-industria, las funciones clásicas de apoyo de la agricultura al proceso de industrialización, tales como la provisión de bienes a bajo costo, abasto de materias primas y generación de divisas se cumplieron con base en el crecimiento sostenido del producto y la productividad agropecuaria hasta mediados de los años sesenta.
El proceso de industrialización de México se basó en la reforma agraria y otras innovaciones institucionales del cardenismo, y en el esfuerzo sostenido de inversión en irrigación e infraestructura agraria en las décadas siguientes. Sin embargo no se dio el cumplimiento de las funciones de apoyo de la agricultura a la industria requeridas para la articulación armoniosa entre ambos sectores. La provisión eficiente de los insumos industriales en los que se apoya el progreso técnico en el campo y la absorción de mano de obra que conlleva al incremento del ingreso medio rural al elevar la relación tierra-hombre y que permite adquirir insumos agropecuarios no se cumplieron en la magnitud suficiente para mantener el ritmo de expansión del sector agrícola una vez que el impulso de la inversión publica en el campo perdió fuerza [12] .
Como resultado de las políticas de reforma agraria en México se dio una enorme pulverización de la tenencia de la tierra. Así también, el aumento de la población, la falta de oportunidades de empleo en el medio rural y urbano, y un insuficiente desarrollo industrial han contribuido a la prevalecía de un minifundio de marcada baja productividad agropecuaria. Así, durante décadas la agricultura campesina cumplió con las funciones de servir de soporte al crecimiento industrial contribuyendo a la disminución en el precio de los alimentos y de las materias primas agrícolas y ofertando abundante fuerza de trabajo para la agricultura comercial, la industria y los servicios.
De igual manera los precios de los productos agrícolas se mantuvieron constantes sin tener un incremento proporcional al de los precios de los insumos y demás productos industriales que consume el campo. La industria y los servicios modernos no tuvieron la capacidad suficiente para retener o absorber al excedente laboral en el medio rural propiciando el surgimiento de un amplio sector informal urbano en un periodo de alto crecimiento demográfico.
A partir de 1970, la autosuficiencia agropecuaria se perdió dando inició a la descapitalización del campo. El proceso de industrialización por sustitución de importaciones con el tiempo se convirtió irónicamente en uno de los principales obstáculos para el desarrollo sostenido de la economía. Este proceso como motor principal del crecimiento económico casi se extinguió a principios de los setenta desapareciendo con ello las bases de la estabilidad económica. El déficit público sustituyó al motor principal de crecimiento ocasionando casi un inmediato deterioro de la balanza de pagos. Asimismo, la crisis del petróleo y los cambios en los mercados financieros internacionales condujeron a la crisis internacional de principios de los ochenta [13] .
Mi estudio identifica el problema que la mayoría de los ideólogos mexicanos no han podido distinguir entre lo que es la reforma agraria y lo que es la reforma de la tenencia de la tierra. Todo ordenamiento jurídico de alguna manera responde a una concepción de la sociedad, por lo tanto el del orden social. La reforma agraria funda mentalmente parte del hecho de que se intenta redistribuir de una manera equitativa la propiedad territorial. O sea la reforma agraria parte del hecho de que hay una injusta distribución de la riqueza de los recursos agrarios que es necesario redistribuir con un criterio de justicia social. En cambio con la reforma a la ley lo que interesa es simplemente darle una seguridad al que tiene la tierra independientemente de si eso beneficia o no a quien carece del recurso.
Para su desarrollo, he organizado este estudio en los siguientes cinco capítulos:
1. Introducción. Periodización de la Legislación Mexicana de la Tenencia de la Tierra y la importancia de la Revolución Legal de la tenencia de la Tierra desde 1992.
2. Antecedentes: históricos. Antecedentes Coloniales y la Primera Revolución Legal de la Tenencia de la Tierra, 1853-1909. Distinción entre propiedad comunal y ejido.
2. Considerandos, argumentos y debates que condujeron a las modificaciones estructurales de la legislación del artículo 27 constitucional entendidas como condición para la posibilidad de acción
3. Segunda Revolución Legal de la Tenencia de la Tierra y su “retorno al Ejido, 1910-1991.
4. La Privatización de Ejidos y de Tierras: Debatiendo la Situación y Promulgación de la Nueva Legislación Agraria de 1991.
5. Implementando la Ley Agraria “racional”: Problemas desde 1992 y un estudio de caso de Oaxaca.
La consideración que aquí se toma en cuenta es fundamentalmente un criterio económico. El criterio de la nueva ley es que se le da la tierra a quien puede hacerla producir mejor. Con la reforma a la ley lo que interesa es la productividad no como se redistribuya la propiedad. Politicamente hubiera sido un error decir o aceptar que es cierto que la reforma agraria no sirve para nada y que ahora vamos a crear un nuevo régimen de la distribución de la propiedad territorial. Las reformas agrarias siempre se dan desde un concepto de redistribución de la riqueza agraria, no parten de criterios económicos de una gran producción. Desde luego siempre en toda reforma agraria se suponía que el hecho de que una persona fuera propietario de su terreno lo hacia trabajarlo mejor, conservar mejor el recurso que cuando eran los grandes latifundios en donde lo único que interesaba era sacarle un mayor provecho posible al recurso natural sin consideraciones de ninguna otra índole. La diferencia es eso, un distinto concepto de sociedad campesina no simplemente como mano de obra que debe de estar mas eficientada y dando un aprovechamiento mejor del recurso, independientemente de cómo se reparta ese recurso.
[1] Véase Luis Hernández Navarro. “¿Reforma o contrarreforma campesina? p. 57.
[2] Véase Arturo Warman, “La Reforma al Artículo 27 constitucional” pp, 9-25.
[3] Nicasio Rodríguez Bustos. La Administración Pública Agraria, Logros y Fracasos. p. 3.
[4] Ibid. p. 47.
[5] Véase Warman, “La Reforma al Artículo 27 Constitucional. p. 13.
[6] Ibid. p. 14
[7] Véase Jesús C. Morett S. Alternativas de Modernización del Ejido. p. 2.
[8] Véase Nicasio Rodríguez Bustos, La Admistración Pública Agraria. pp. 4-6.
[9] Véase Hugo Andrés Araujo. “Procampo: orígenes y perspectivas”. p. 41.
[10] Véase Jesús C. Morett S., Alternativas de Modernización del Ejido. pp.35-40.
[11] Ibid.
[12] Véase Jean- Francois Prud’homme (coord.) El Impacto Social de la Políticas de Ajuste en el Campo Mexicano. pp. 9-20.
[13] Ibid.
