Mexico and the World
Vol. 3, No 3 (Summer 1998)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume3/3summer98/laestadistica_economicap2.html
PRIMERA REFORMA AGRARIA EN MEXICO, 1853-1909, A TRAVÉS DE LA ESTADÍSTICA NACIONAL
JAMES W. WILKIE
(con la colaboración de Michael Hammond)
1. Introducción
La primera reforma agraria de México se puede establecer en 1853, cuando Santa Anna trató de colocar explícitamente todas las tierras públicas no escrituradas bajo el control de la nación. Como veremos, Santa Anna sentó las primeras bases legales para deslindar y recobrar el control de las tierras públicas que ilegalmente se habían enajenado del control gubernamental y habían pasado a ser propiedades no gubernamentales.
Una vez que quedó establecida la situación del derecho patrimonial del estado, recuperándose así los desaparecidos derechos históricos de la corona sobre todo dominio geográfico, los presidentes que vinieron a continuación introdujeron nuevas leyes sobre el porqué y la forma en que el estado debía redistribuir los derechos de tenencia. A finales del decenio de 1850, el gobierno de Benito Juárez aprobó leyes destinadas a deshacer las posesiones agrarias de la iglesia y del ejido (tierras de propiedad comunal, trabajadas comunalmente), instituciones ambas que tanto él como muchas otras personas consideraban que, en forma egoísta, mantenían las tierras improductivas e incluso fuera del mercado. De 1876 a 1910, Porfirio Díaz aprovechó la presidencia para orientar la política agraria en una dirección muy distinta de la que Juárez se hubiese propuesto jamás.
En tanto que con las leyes de Juárez se trataba de crear propiedades pequeñas y medianas necesarias para ayudar a la estructuración de un campesinado similar al que había contribuido a la prosperidad de Europa y de Estados Unidos, Díaz recurrió a las mismas leyes para crear nuevas haciendas privadas y ampliar las antiguas. Por la época en que Díaz ascendió al poder, en 1876, el modelo de desarrollo mundial de la agricultura ya había cambiado, para pasar de las granjas familiares a los grandes consorcios orientados a la exportación, y Díaz emuló ese modelo con el fin de "modernizar" México.
Durante el gobierno de Díaz, cuando una enorme cantidad de títulos de tenencia sufrieron el traspaso forzoso de propiedades que no eran haciendas (como granjas comunales, propiedades de mediano tamaño o pequeñas unidades) a posesiones de tipo hacienda, la política de ese gobernante modificó el concepto de "enajenación" de las tierras, que de ilegal pasó a ser legal. Tal enajenación se definía ahora como una redistribución legalmente permitida (y a menudo obligatoria) de las tierras públicas, que pasaban a ser grandes fincas privadas.
Entre quienes criticaban la política de enajenación de Díaz, su redistribución de la tierra vino a significar que las masas rurales quedaban privadas de la posibilidad de poseer tierras "publicas", así como de tramitar su acceso a estas, por dos razones. En primer lugar, si las tierras se otorgaban a las grandes fincas, las masas no podían tener la esperanza de poseerlas. Y por otro lado, si a los comuneros o a los campesinos pobres se les daban tierras, pocos eran los que podían aspirar a conservarlas, debido a su falta de experiencia y a la imposibilidad de mantener a raya a los rapaces hacendados, quienes compraban, atemorizaban o asesinaban a los minifundistas, con el fin de ampliar el sistema de la hacienda.
Aun cuando Díaz afirmaba que únicamente estaba enajenando tierras públicas para dejarlas en manos privadas con el objeto de liberarlas y tratar de que fuesen productivas, su programa iba mas allá de lo que decía. De hecho, contrató compañías deslindadoras para que encontraran "tierras públicas", es decir, tierras que no estuvieran debidamente registradas ante el gobierno; cuando las "hallaban", estas compañías -algunas de las cuales eran empresas ferrocarrileras- recibían una parte de las mismas. El resultado de esto fue que decenas de miles de campesinos perdieron las tierras que habían sido suyas desde épocas inmemoriales, sin que les importara la existencia de algún requisito para registrar sus títulos en una lengua "extranjera" (el español) y en un lugar del "extranjero" (la ciudad de México).
Para examinar la "enajenación" de tierras públicas desde 1863 hasta 1909, empezamos por analizar los aspectos pertinentes del derecho agrario mexicano, así como por cuantificar los cambios en la tenencia de la tierra, empleando estadísticas que reunió el autor en el decenio de 1960, y que volvió a comprobar a finales de los años setenta. Comparamos nuestros resultados con las estimaciones realizadas anteriormente, en especial por Helen Phipps y José L. Cossío, cuyas cifras no presentan ni una metodología ni un desglose completos y, por consiguiente, han hecho surgir dudas. La exposición de Cossío carece de sistema y resulta confusa.
La información estadística que hemos obtenido para este estudio se ha desarrollado en forma de datos globales y datos detallados. Estos últimos se calcularon a partir de las estadísticas desagregadas de que se disponía en materia de redistribución de títulos agrarios en cada una de las 31 entidades políticas que a la sazón existían en México. Los datos globales se calcularon solamente para el país como un todo (sin desglosarlos por estados y territorios de la nación), a partir de informes gubernamentales resumidos y anuarios estadísticos de finales del siglo XIX y principios del XX.
En el cuadro 1 se muestran algunos de nuestros resultados; se comparan allí nuestros puntos de vista globales y desglosados en cuanto a la distribución de la tierra bajo el régimen de Díaz, con las perspectivas globales que desarrollaron Phipps y Cossío. En este estudio optamos por los datos detallados, no sólo porque proporcionan el fundamento para el análisis del efecto que ejerció la política gubernamental en los estados y territorios, sino también porque nos permiten mostrar la base geográfica mediante la cual se llega al total.
Aun cuando nuestro total desglosado de la redistribución agraria de Díaz (47.5 millones de hectáreas) es el menor de los cuatro estimados que se dan en el cuadro 1 y constituye solamente 81.1% del total global al que llegamos en cuanto a redistribución de la tierra (58.6 millones de hectáreas), representa 88% del cálculo global de Phipps (53.9 millones de hectáreas). El dato global que calcula Cossío (69.6 millones de hectáreas) se basa más en la intuición que en la evaluación estadística. De hecho, los datos desglosados del cuadro 1 ofrecen, pues, una muestra que constituye 80% de nuestra consideración global de dichos datos y 88% del punto de vista de Phipps.
Respecto de la cantidad de superficie de tierra que se vio afectada por la redistribución agraria durante el gobierno de Díaz, nuestra perspectiva detallada da un total de 26%, contra los totales brutos de 29.8%, que nosotros obtenemos, y de 27.4%, en el caso de Phipps. Este porcentaje global que obtiene Phipps vendría a significar que en total -durante algunos años del gobierno de Juárez y hasta 1906- hubo una redistribución de 50.8% de la superficie territorial de todo México, lo cual no es creíble.
Todas las estimaciones que se dan en el cuadro 1 se refieren a los subtotales en que se desglosa el total nacional, según el tipo de enajenación de la tierra. Por ende, en las páginas que siguen encontraremos expresiones que requieren de definición. Como ya hemos visto, la palabra "enajenación" tiene varios significados. Según el contexto, puede significar "redistribución", "transferencia" o "transferencia obligatoria" de tierras, en todos los casos de manera legal (o ilegal), conforme a lo que sigue: baldíos -concesiones de tierras públicas sin títulos de propiedad, a personas que las solicitan-; ventas -venta de tierras públicas-; composición -concesiones de tierras que ya se poseían sin título legal-; deslindes -tierras otorgadas a las compañías deslindadoras que localizaban y delimitaban tierras públicas por nadie reclamadas-; "no haber baldíos" -tierras (declaradas no públicas) que en primera instancia se determinaba que eran privadas-; ejidos -concesiones de tierras comunales a miembros individuales de la comuna.1
Los datos estadísticos empleados como fundamento de los cuadros que figuran en el apéndice A se han extraído de las Memorias de la Secretaria de Fomento, del Anuario estadístico de esa misma dependencia y del libro de José L. Cossío, ¿Cómo y para quienes se ha monopolizado la propiedad rustica en México?2 El método que se empleo para reunir esos datos fue el de identificar el número de hectáreas enajenadas, por estado, por tipo y por número de beneficiados, y luego ordenar los datos, de la manera más aproximada posible, por periodos presidenciales. Con el fin de comprobar la validez de estas estadísticas, los totales se compararon con los totales brutos de enajenación de tierras que se obtienen de las Memorias, del Anuario estadístico y del trabajo de Cossío, en diversas secciones de estas publicaciones. Nosotros podemos responder por 82%, aproximadamente, de los totales que en ellas se mencionan.3 Aun cuando la información no abarca el cien por ciento de las transferencias de tierras cuando se comparan con los totales brutos, los datos estadísticos indican, como mínimo, tendencias que se delinean fácilmente. Además, estos datos aportan una medición de las tierras enajenadas más exacta que las que hasta ahora se han recopilado.
Se escogió el afro de 1853 como el punto de partida para el presente análisis porque marca el comienzo del primer intento que se hace en México en cuanto a reforma agraria.4 Y se eligió 1909 como el final de este periodo porque coincide con la conclusión de un programa agrario efectivo, justamente antes de la revolución de 1910.
De las tres secciones que siguen, la II contiene una perspectiva cronológica de la legislación agraria importante, por periodo gubernamental, desde 1853 hasta 1909. En esta sección se recogen las leyes que constituyeron la base para el cambio de la tenencia agraria; en las primeras páginas se hace un breve repaso de la historia de México desde la Independencia hasta 1853, y se incluye una referencia a las primeras leyes de la Colonia que fueron importantes para el desarrollo del cuerpo de leyes agrarias de México. La sección III es un análisis del efecto que tuvo la política agraria gubernamental en cada periodo, y comprende datos estadísticos sobre el cambio de la propiedad agraria. Y la sección IV es un conjunto de apéndices que proporciona las estadísticas básicas para el análisis.
2. PERSPECTIVA CRONOLÓGICA DE LA LEGISLACIÓN AGRARIA DESDE 1853 HASTA 1909 Y BREVE REPASO DE LA HISTORIA DE MEXICO DESDE LA INDEPENDENCIA HASTA 1853
Mediante los Tratados de Córdoba, firmados por el gobierno español y sus colonos rebeldes el 24 de agosto de 1824, se reconoció por vez primera a México como nación soberana e independiente.5 Sin embargo, en vez de constituir la panacea para los males que aquejaban a México, la independencia marco el comienzo del desequilibrio político. "De 1821 a 1850, México estuvo en constante agitación. En treinta años hubo cincuenta gobiernos, casi todos ellos resultados de golpes militares y once de dichos gobiernos estuvieron presididos por el general Santa Anna.”6 Los generales producían batallas al por mayor para derrocar a presidentes y gobernadores”7 Antes del régimen final de Santa Anna, hubo tres constituciones (1824, 1836 Y 1843) derivadas de numerosas asambleas constituyentes y de incontables intentos por formar gobiernos.8
Durante estos primeros treinta y cinco años de independencia, de guerras intestinas y de lucha civil, México perdió más de la mitad de su territorio nacional a consecuencia de la guerra mexicano-norteamericana que concluyo con el Tratado de Guadalupe en 1848.9 Además, en 1853, Santa Anna le vendió a Estados Unidos La Mesilla, que actualmente forma parte del estado de Arizona.10
La trastornada situación política se venía a complicar aún más a causa de la única institución que a la sazón poseía estabilidad en México y que desempeñaba un papel clave en la estructura de la tenencia de la tierra: la iglesia. Tal como escribió Helen Phipps, el clero y los políticos interpretaban la independencia de España desde dos perspectivas mutuamente exclusivas.
El poder de la iglesia mexicana se vio [ ... J enormemente incrementado al ocurrir la verdadera separación con respecto a España. Los dirigentes políticos [mexicanos] opinaban que el tutelaje había pasado a manos del gobierno civil, como sucesor del rey de España. El punto de vista de la Santa Sede, por otro lado, era que el tutelaje había sido un favor especial y personal que se les hacía a los soberanos españoles y que no pasaba al gobierno civil sin una declaración expresa en este sentido. Puesto que tal declaración no llegaba, el clero mexicano consideró que su autoridad era, en la práctica, independiente del gobierno civil, en tanto el Vaticano no estableciera un concordato con la República en el que así se estipulase.11
En esencia, antes de la independencia la iglesia era la terrateniente de México, y continuó siéndolo hasta el momento de la Reforma que inició Juárez. "Cuando México logró su independencia, en realidad mucho antes, el México rural estaba dominado por la hacienda."12 "Rara vez había haciendas de menos de mil hectáreas de superficie y algunas alcanzaban los cientos de miles.13 Los hacendados estaban fuertemente endeudados con la iglesia, que tenia hipotecas sobre sus tierras. Durante las guerras de independencia, la iglesia había suspendido los pagos de las hipotecas. Pero al finalizar las hostilidades, el clero exigió el pago, con los intereses acumulados.14 Se resistía, además, a cambio alguno en la estructura de tenencia de la tierra, insistiendo en que se mantuviera la primogenitura; es decir, que al fallecimiento del hipotecado la tierra y la deuda sobre esta pasaran al mayor de los herederos varones sobrevivientes. Otro aspecto era que el clero se negaba a permitir que las fincas se subdividieran porque, como acreedor, no iba a permitir que se fraccionara la hipoteca.15
Muy pronto, después de la independencia, el gobierno mexicano inició un programa orientado a alentar la colonización. Su propósito era poblar las vastas áreas distantes del centro del país. El Congreso Constituyente General estipulo los parámetros del programa en el decreto del 18 de agosto de 1824.
Articulo 1. La Nación Mexicana ofrece a los extranjeros que vengan a establecerse en su territorio seguridad en sus personas y en sus propiedades, siempre y cuando se sometan a las leyes del país.
Articulo 2. Son objeto de esta ley aquellas tierras de la Nación que, no siendo propiedad privada ni perteneciendo a ninguna corporación o ciudad, se puedan colonizar.
Articulo 3. Para este propósito, los Congresos de los estados aprobaran, tan pronto como sea posible, leyes 0 reglamentos para la colonización de sus respectivas demarcaciones, de estricta conformidad con el decreto constitutivo, con la Constitución general y con las reglas que estipula esta ley.
Articulo 15. Ninguna persona que adquiera propiedades agrarias en virtud de lo que estipula esta ley podrá conservarlas si tiene su domicilio fuera del territorio de la República y reside fuera de esta.16
Los aspectos esenciales de esta ley son: 1] que permitía la distribución descentralizada de la tierra; 2] que los estados no estaban obligados a registrar los títulos de propiedad ante el gobierno central, y 3] que las tierras pertenecientes a corporaciones --es decir, aquellas que estaban en manos de la iglesia, así como las comunales pertenecientes a los indios- quedaban fuera de la colonización. Esta ley quedó enmendada por la del 21 de noviembre de 1828, conforme con la cual a los jefes políticos de los territorios, es decir, de aquellas áreas que aun no eran estados, también se les permitía colonizar sus territorios.17
Estas dos leyes revisten importancia porque establecieron las bases legales para la transferencia de las tierras públicas y porque, además, constituyen los antecedentes de los cambios subsiguientes en la legislación agraria, que comenzaron con los de Santa Anna en 1853.
En abril de 1853, Santa Anna asumió por última vez el poder en la turbulenta nación mexicana. El 22 de abril se convirtió en el "dictador en funciones",18 y rápidamente inicio su programa agrario. El 26 de mayo, y mediante un decreto, Santa Anna declare que "las tierras públicas no escrituradas de toda la República quedan bajo el dominio de la Nación".19 El 25 de noviembre emitió otro decreto por medio del cual anulaba la transferencia de estas tierras, de manera definitiva, bajo la egida de las autoridades estatales y territoriales.
Articulo 1. Se declara que las tierras públicas, como propiedad exclusiva de la Nación, nunca deberían haber sido enajenadas bajo ningún titulo ni en virtud de decretos, ordenes y leyes de las legislaturas, gobiernos o autoridades locales de los estados y territorios de la República.
Articulo 2. Por consiguiente, se declara también que las ventas, cesiones o cualesquiera otros tipos de enajenaciones de dichas tierras públicas que se hayan efectuado sin la orden y la aprobación expresas de los poderes generales, en la forma prescrita, son nulas y no tienen ningún valor o efecto.
Articulo 3. Los funcionarios, autoridades y empleados a quienes atañe la ejecución de este decreto procederán, tan pronto como lo reciban, a recuperar y tomar posesión a nombre de la Nación, de las tierras que quedan comprendidas bajo lo estipulado en el articulo 1 y que puedan estar en manos de corporaciones o de individuos particulares, cualesquiera que sean sus prerrogativas o su posición.
Articulo 4. Las autoridades judiciales, civiles o administrativas no admitirán quejas de ninguna clase, ni peticiones cuyo propósito sea el de obtener indemnización de la Hacienda pública por los daños que puedan alegar los ocupantes o propietarios ilegales, conforme a lo estipulado en el artículo anterior, y únicamente preservaran sus derechos contra las personas gracias a las cuales usufructúan las tierras que ahora se ven obligados a restituir.20
Con estos dos decretos, Santa Anna creó los antecedentes de la teoría patrimonial moderna del estado mexicano.21 Dos aspectos esenciales contenidos en estos decretos cambiaron abruptamente el rumbo del derecho agrario mexicano desde la independencia. En primer lugar, Santa Anna estableció la premisa del control del gobierno central en cuanto a la enajenación de las tierras públicas, Y en segundo lugar, una vez establecida esa premisa, anuló todas las transferencias de tierras públicas, con lo cual garantizó que los demandantes tendrían que depender del gobierno central para obtener un título claro y legal sobre la tierra. Estos aspectos todavía se definieron y se ampliaron más al año siguiente, cuando reiteró el control del gobierno central y especificó que todos los títulos agrarios, a partir de 1821, estaban sujetos a revisión bajo su propia ley de colonización.
El 7 de julio de 1854, Santa Anna emitió un decreto por el que se exigía que todos los títulos agrarios obtenidos entre septiembre de 1821 y la fecha de este decreto se sometieran a revisión por parte del gobierno general, ya que de otra manera eran nulos y carecían de validez; declaraba también que todos los títulos emitidos durante el sistema central eran nulos, y los que se habían obtenido durante el sistema federal carecían de validez, a menos que se hubieran expedido para los fines de la ley del 18 de agosto de 1824. También se declaraba que las enajenaciones efectuadas por las dependencias de los estados que este decreto consideraba nulas podían ser validas si los ocupantes de dichas tierras obtenían la aprobación del gobierno supremo y pagaban a la Hacienda pública el valor que esta consideraba que tenían esas tierras.22
Santa Anna tomó estas medidas para centralizar la distribución de la tierra por cierto número de razones. Hasta 1853, las tierras útiles del territorio nacional no se habían deslindado con exactitud. Los estados y los dirigentes territoriales habían manejado con imprudencia la distribución de la tierra, y en particular en los casos de Texas y California, no detuvieron la inmigración de estadunidenses que desembocó en la perdida de tantísimo territorio. Los hacendados subvaluaban la tierra con el fin de evitarse impuestos que proporcionaran los fondos necesarios para el funcionamiento del gobierno central, y este no tenia manera de comprobar la validez de sus afirmaciones.23 El requisito de que todas las transacciones se legalizaran ante el gobierno central iba a remediar supuestamente estos problemas.
Aun cuando se oponía a la colonización estadunidense, Santa Anna alentó la inmigración de otras nacionalidades; de am la referencia que se hace a la ley de colonización de 1824 en el decreto del 7 de julio de 1854. Las ideas primordiales para alentar la inmigración a partir de la independencia habían sido estas: en primer lugar, los mexicanos deseaban incrementar la población del país; en segundo lugar, estos inmigrantes ayudarían a colonizar y controlar los territorios escasamente poblados de la nación, y en tercer lugar, se podría explotar una mayor cantidad de recursos naturales. Además, Santa Anna recalcaba que si se contaba con un mayor número de personas en el norte, ello tendería a amortiguar la penetración estadunidense en territorio mexicano.24 A principios de 1854 (el 16 de febrero), Santa Anna emitió su propia ley de colonización, que encarnaba su interés particular por atraer colonos europeos, y en la cual encomendaba a la Secretaria de Fomento todas las cuestiones concernientes a la tierra.25
El cambio esencial que forjó Santa Anna, con respecto a los gobiernos anteriores, fue la centralización de la distribución de la tierra, en lugar de permitir que los gobiernos estatales y de los territorios otorgaran tierras y títulos.26
En agosto de 1855, Santa Anna fue derrocado por un grupo de liberales, entre los que figuraban Benito Juárez y Miguel Lerdo de Tejada, dos hombres cuya legislación agraria dejó una marca imperecedera en la historia de México. Durante los dos años y medio siguientes, introdujeron una serie de leyes orientadas a cambiar radicalmente el sistema de la tenencia agraria del país. Sin embargo, algunos de los preceptos que había introducido el gobierno conservador de Santa Anna fueron trasladados al nuevo régimen liberal.
El primer decreto (del 3 de diciembre de 1855) del gobierno que encabezaba Ignacio Comonfort pretendía derogar la ley de colonización de Santa Anna del 7 de julio de 1854, pero lo cierto es que la confirmaba. Esta ley confusa afirmaba tanto la validez de los títulos agrarios recibidos bajo la ley de colonización de 1824 como todos los títulos otorgados conforme a la ley de 1854; y para aumentar la confusión, el gobierno central retenía el control sobre la concesión de títulos, concepto antitético con la idea de que los estados y los territorios eran las agencias responsables, como lo establecía la ley original de 1824.27
Tras este principio ambivalente en cuanto a legislación agraria, el gobierno liberal inició un programa de reformas legislativas. La primera instancia fue la ley de desamortización, aprobada el 25 de junio de 1856,
... Hamada ley Lerdo por el nombre de su autor, Miguel Lerdo de Tejada, ministro de Hacienda bajo el gobierno del presidente Comonfort. La ley estipulaba que a ninguna corporación, civil o eclesiástica, se le permitiría adquirir o poseer bienes raíces (fincas); que las propiedades, tanto rurales como urbanas, que en esos momentos poseían tales corporaciones serian adjudicadas a los arrendatarios o usufructuarios, a un precio que se determinaría capitalizando la renta o canon al seis por ciento; y que las propiedades que no se rentaran o concesionaran se venderían en subasta pública.28
Esta ley, que el Congreso aprobó de manera casi unánime,29 llevaba la intención de quitarle a la iglesia sus propiedades y permitir que quienes trabajaban la tierra pasaran a ser sus propietarios individuales. Aun cuando significaba una desviación radical con respecto a la legislación anterior, era menos drástica que las medidas que posteriormente se tomaron. En este caso, la iglesia iba a ser indemnizada, aunque fuese a un precio fijo, por las propiedades que poseía. Obsérvese que la ley prohíbe también poseer propiedades a las "corporaciones civiles". Como veremos más adelante, esto tuvo consecuencias adversas en cuanto a la tenencia comunal de los indígenas.
Helen Phipps describe esta ley como "La primera reforma que, de alguna manera, tuvo alcance nacional”30 Pero se debe señalar que, aun cuando Santa Anna no hizo entrar en vigor ninguna legislación que resultase en detrimento de los intereses de la Iglesia, si "empleó el arma de la desamortización [es decir, amenazó con despojar a la iglesia de sus tierras] con el fin de obtener préstamos de la iglesia".31 Resulta irónico que dos facciones cuyas ideologías eran aparentemente opuestas hayan abordado a la iglesia de manera muy similar para satisfacer sus necesidades. "Los liberales usaron a la iglesia como fuente de ingresos, conforme a sus convicciones políticas, en tanto que sus oponentes hicieron lo mismo, a pesar de ellas.32
La iglesia y sus simpatizantes protestaron vehementemente contra la ley, pero con todo y esta oposición dicha ley se incorporó a la nueva Constitución adoptada por los liberales en febrero de 1857.33 También paso a formar parte de la Constitución, aun cuando opacada por el conflicto entre liberales y conservadores respecto a las tierras de la iglesia, la fracción 24 del artículo 72 (facultades que se delegan al Congreso). "El Congreso tiene la facultad de emitir leyes relativas a la medición y ocupación de terrenos baldíos, así como de fijar el precio de estos.34 Estas dos secciones de la Constitución establecieron las bases legales para los cambios en la tenencia de la tierra a lo largo de las sucesivas administraciones, hasta 1909.
Comonfort, políticamente más moderado que Juárez o Lerdo, se coloco del lado de la iglesia, en contra de la Constitución, y no la hizo entrar en vigor. Mientras tanto, los conservadores habían encontrado un líder en Félix Zuloaga y exigían la derogación de la Constitución.35 Comonfort permitió a los conservadores que asumieran el poder y luego se puso en contra de ellos. Con esto perdió el apoyo de ambos bandos. Las posiciones de liberales y conservadores eran incompatibles y sobrevino la guerra civil, que duro tres años.36
Juárez, que durante el gobierno de Comonfort había presidido la Suprema Corte de Justicia, le sucedió constitucionalmente en la presidencia y encabezó a las fuerzas liberales en la lucha por restablecer la Constitución y su gobierno. Durante este periodo, los liberales continuaron su ataque legislativo contra la iglesia. En 1858, Juárez
... huyó de la capital y estableció su gobierno sucesivamente en Guanajuato, Guadalajara y Veracruz. Durante los tres años siguientes funcionaron en México dos gobiernos: el reaccionario, que, con su sede en la capital, abolió la ley Lerdo, trato de devolver sus propiedades al c1ero y dio nuevo auge a los tribunales eclesiásticos; y el liberal, que, con su sede en Veracruz, promulgó leyes aun más drásticas contra los privilegios de la iglesia.37
En julio de 1859, desde Veracruz, Juárez emitió un decreto ejecutivo mediante el cual se nacionalizaban todos los bienes ecleeiasticos.38 Esta medida la justificó aseverando en el decreto que la iglesia se hallaba en abierta rebelión contra el gobierno constitucional y, por ende, debía ser despojada de sus bienes. Este decreto, más drástico que la ley Lerdo y contrario al artículo 27 de la Constitución, conforme al cual se estipula específicamente la indemnización por bienes expropiados en "casos de utilidad pública", marco el principio del fin de los poderes de la iglesia, que nunca volvió a recobrar plenamente. Juárez y los liberales triunfaron y regresaron a la ciudad de México en enero de 1861.
Pero el hecho de ganar la guerra no resolvió los problemas de Juárez ni los del país. El gobierno se hallaba agobiado por las guerrillas de los conservadores y, lo que es aún más importante, por la deuda externa con Inglaterra, España y Francia. Ante estos problemas, el Congreso le otorgo a Juárez "facultades extraordinarias", mediante una declaración fechada el 7 de junio de 1861, cuyo artículo 2 estipulaba:
Se otorgan las facultades mas plenas al Ejecutivo para tomar cualesquiera medidas que considere pertinentes, bajo las actuales circunstancias, sin ninguna otra restricción que la de salvaguardar la independencia e integridad del territorio nacional, la forma de gobierno establecida, la Constitución y los principios de las Leyes de Reforma.39
Resulta irónico que los liberales, que se oponían a un gobierno central con un líder fuerte, le hayan otorgado a Juárez estas facultades. Aun cuando se estipulaban periodos definidos en cuanto a la duración de las facultades extraordinarias, el Congreso las renovó una y otra vez.
La siguiente legislación importante que promulgo Juárez fue su ley titulada "Ocupación y enajenamiento de tierras públicas", del 20 de junio de 1863. Basada en la ya mencionada fracción 24 del artículo 72 de la Constitución,40 esta ley define que son "tierras públicas", estipula quienes pueden y quienes no pueden denunciar estas tierras, reitera el control de la titulación de las mismas por parte del Departamento de Fomento y señala cuanta tierra puede denunciar cada persona.
Articulo 1. Las tierras baldías, para los efectos de esta ley, son todas las tierras de la República que no se hayan apartado para uso público por parte de la autoridad facultada para ello por ley, y que no hayan sido cedidas par la misma, ya mediante un titulo en el que se haya considerado su valor, o ya gratuitamente, a algún individuo o corporación autorizados para adquirirlas.
Articulo 2. Cada habitante de la República tiene derecho a denunciar solamente 2 500 hectáreas [ ... J y no mas, de tierras baldías, salvo los oriundos y ciudadanos naturalizados de las naciones adyacentes a la República, quienes no pueden adquirir bajo ningún título tierras baldías en los estados fronterizos.
Articulo 9. Nadie puede oponerse a la medición, deslinde o cualesquiera otras actividades que sean necesarias para determinar la verdad o la legalidad de la denuncia de tierras que no estén baldías, cuando ello lo ordene la autoridad competente. Pero en caso de que en la adjudicación se declare que la tierra denunciada no es baldía, en su totalidad o en parte, habrá derecho a indemnización por los daños que resulten de la denuncia y se reservara el derecho a una demanda penal en caso de que hubiere fundamentos para la misma.
Articulo 18. El decreto judicial sobre el terreno baldío, ya sea en propiedad o en usufructo, no tendrá completa validez sin haber sido antes aprobado por el Departamento de Fomento. 41
Obsérvese, especialmente, el articulo 9, que paso a ser la premisa para los actos cometidos por Díaz y su gobierno, cuyas "autoridades competentes" aprovecharon esto para arrebatarles tierras a los indios.
Los planes de Juárez en cuanto a instituir sus reformas se vieron frustrados al poco tiempo debido a la intervención francesa originada por la suspensión del pago de las deudas externas. No obstante, tal como lo expresa Helen Phipps sucintamente, cualesquiera esperanzas que los conservadores hayan tenido en cuanto a la restitución de sus propiedades se fueron por la borda durante el breve imperio de Maximiliano.
Una vez más, Juárez se vio obligado a salir de la capital (el 31 de mayo de 1863) y se instaló allí una regencia, y luego el imperio, bajo Maximiliano. De nuevo hubo dos gobiernos en México, y ambos emitían pronunciamientos sobre el asunto de la nacionalización de los bienes eclesiásticos; pero esta vez ambos trabajaban en armonía, aun sin la intención de hacerlo así, Pronto se hizo obvio que los principios de la Reforma nada tenían que temer por parte del imperio y que el clero se hallaba en peor situación, por lo que concernía a sus propiedades, que bajo los liberales. Cuando el victorioso ejercito de intervención entró en la capital, el general Forey emitió un bando en el que se declaraba que los propietarios de los bienes nacionalizados, que se les habían adjudicado de manera regular y legal, no necesitaban inquietarse, pues se les dejaría en posesión pacifica de los mismos. Esta, en pocas palabras, era la política del imperio.42
De nuevo, los liberales se lanzaron a la guerra, esta vez en lucha contra los franceses. Aquellos triunfaron, y capturado Maximiliano en Querétaro, donde se había replegado, lo ejecutaron el15 de mayo de 1867.43
Juárez regresó a la capital en julio para tomar las riendas del gobierno y proseguir con sus programas. Una parte de la legislación que anteriormente había promulgado no daba los resultados que el esperaba, en particular respecto a los indígenas. El 30 de septiembre de 1867 puso en vigor la ley titulada "Reglamentación de los títulos existentes en el estado de Chihuahua, y válida para toda la República". Esta ley llevaba la mira de proteger las tierras comunales de los indígenas -protección que había desaparecido por causa de lo estipulado en el artículo 27 constitucional, así como a consecuencia de la ley sobre ocupación y enajenación de tierras públicas, de 1863. Ante esas leyes, los indios no habían solicitado títulos y comenzaban a perder sus tierras, al no poder demostrar su propiedad sobre las mismas. El decreto reza, en parte:
Con el fin de evitar futuras controversias y demandas, los indios [ ... ] deberán proceder de ahora en adelante a solicitar el titulo de las tierras que respectivamente posean, aun cuando nadie se las dispute, en el entendimiento de que dichos títulos se otorgaran gratuitamente, para que de esta manera puedan tener la posesión legal de sus propiedades, cosa que de otro modo no podrían hacer.44
Juárez siguió trabajando para llegar a las metas establecidas en la Constitución y en las leyes de Reforma. Ganó dos elecciones presidenciales más (las de 1867 y 1871), en las cuales Porfirio Díaz se postuló contra él. Díaz, que había sido un general del ejército durante la invasión francés a, basó la ultima de esas campañas en el principio de no reelección del presidente. AI perder la elección ante Juárez, Díaz se rebeló, pero su alzamiento fue reprimido. Juárez, que se había mantenido en el primer plano de la política mexicana durante dieciocho años, falleció mientras aún ocupaba la presidencia, el 18 de julio de 1872. Le sucedió Lerdo, quien como presidente interino le otorgo la amnistía a Díaz y permaneció en el puesto hasta 1876.45
La única legislación agraria importante que promulgo Lerdo durante su mandato fue su ley de colonización provisional (del 31 de mayo de 1875). Lo esencial de esta ley está contenido en el artículo 1, fracciones 5 y 6. Por primera vez, el gobierno autorizaba el pago en especie, del valor equivalente en pesos, de hasta una tercera parte del valor de la tierra deslindada.
Articulo 1. Hasta que se promulgue una nueva ley en la que se determine y reglamente definitivamente todo lo concerniente a la colonización, el Ejecutivo queda autorizado a hacer cumplir la presente, ya sea por intervención directa o mediante contratos con organizaciones privadas, sobre las siguientes bases:
Fracción 5. Nombrar y mandar al campo a la comisión examinadora autorizada por la sección vigesimosexta de esta Oficina [Departamento de Fomento] para seleccionar las tierras susceptibles de ser colonizadas con los debidos requisitos de mediciones, demarcación, valuación y descripción.
Fracción 6. Que a cualquier persona que ocupe una extensión de tierras públicas cumpliendo con los requisitos que exige la fracción anterior, se le entregara una tercera parte de dicha tierra, o el valor de esta, siempre y cuando dicha persona esté debidamente autorizada.46
La idea era inducir a las empresas a deslindar tierras y fomentar la colonización, tareas en las que iban a recibir la ayuda del gobierno.47 Tal como lo señala Martha Chávez de Velázquez, refiriéndose al artículo 1, "En este articulo encontramos el comienzo de las llamadas compañías deslindadoras, cuya creación influyo de manera decisiva en el agravamiento del problema agrario hacia finales del siglo pasado."48 La importancia de esta legislación se verá más adelante, cuando durante el régimen de Díaz más de 50% de las transferencias agrarias legales y documentadas se realicen por causa de decretos fundamentados exclusivamente en esta ley.
A Lerdo le preocupaba también que los indios perdieran las tierras que no habían registrado y que las compañías deslindadoras denunciaban como terrenos baldíos. Para contrarrestar esto promulgó una ley con fecha 14 de diciembre de 1874, en la que ordenaba al Departamento de Fomento que acelerara la expedición de títulos en Baja California antes del deslinde, a aquellos terratenientes que las tuvieran en posesión tranquila y pacífica, a su nombre o bajo el de sus representantes legítimos.49
Porfirio Díaz, némesis de Lerdo, le impidió a este la implantación de un programa basado en estas leyes: al ganar las elecciones Y ascender al poder en 1876. Díaz había conseguido mayor apoyo que en su campaña anterior, gracias a sus lemas -"no reelección" y "México para los mexicanos"-,50 y derrotó a las fuerzas gubernamentales. Asumió la presidencia el 5 de mayo de 1877, "mediante unas elecciones que tenían todos lo~ visos de legalidad",51 Y como señala Raymond Vernon, encauzo los cambios iniciados por Juárez en una dirección totalmente distinta.52
Díaz, el consumado político mexicano del siglo XIX, controló la nación durante treinta Y cuatro años, desde 1877 hasta 1911. Con excepción de un periodo de cuatro años (el del general Manuel González, de 1880 a 1884), siempre se mantuvo en la presidencia.53 El secreto de su éxito fue quizás que no gobernaba sutilmente, sino con mana dura. Tal como lo expresa Roger Hansen de manera concisa: "A la oposición se la aplacaba o se la decapitaba, dependiendo de las circunstancias.”54
La primera legislación importante que se promulgo durante el porfiriato fue la ley de colonización, del 15 de diciembre de 1883. En esencia, esta ley reafirmaba la que había promulgado Lerdo en 1875 pero le agregaba nuevas dimensiones. El ejecutivo controlaba el proceso de denuncia y podía "contratar" directamente con organizaciones privadas que recibirían, como compensación por sus costos de agrimensura y demarcación, una tercera parte de las tierras deslindadas. Aun cuando las compañías deslindadoras no podían vender las tierras en extensiones superiores a 2 500 hectáreas, esta ley presentaba tres características interesantes:55 1] no había limite en cuanto a la cantidad de tierras que dichas compañías podían obtener; 2] podían vender las tierras a quien ellas quisieran,56 y 3] podían ocupar las tierras en estas grandes extensiones y no venderlas, Esta ultima estipulación "originó una tendencia monopolizadora de las tierras públicas que en los años subsiguientes adquirió proporciones descomunales”57
La cuestión de cuales eran "tierras públicas" y cuáles no, según había sido definido en la ley de Juárez de ocupación y enajenamiento de tierras públicas, del 20 de junio de 1863, quedó abierta a debate. El artículo 9 de esa ley dice: "Nadie se puede oponer a la medición, deslinde o cualesquiera otras actividades que sean necesarias para determinar la verdad o la legalidad de la denuncia de tierras que no estén baldías, cuando dichos actos se lleven a cabo por orden de la autoridad competente.58 Los poblados indígenas que se habían resistido a subdividir sus tierras en parcelas individuales no tenían una base legal para afirmar que la tierra era suya. Por consiguiente, las compañías deslindadoras que habían establecido un contrato con la "autoridad competente" podían denunciar de manera perfectamente legal tierras pertenecientes a los indios, y así lo hacían. Simplemente, "la obligación de demostrar que eran propietarios recaía sobre los ocupantes de la tierra".59
Díaz emprendió vigorosamente el proceso de desbaratar las propiedades comunales, apoyando a las compañías deslindadoras. Su primer intento lo realizó mediante una circular fechada el 26 de marzo de 1878, en la que expresaba su preocupación por los indios, "cuyas tierras son susceptibles de ser denunciadas, contrariamente a lo que es de justicia y del interés publico, bajo lo estipulado en la ley general en vigor desde el 22 de julio de 1863, por falta de títulos legales sobre las mismas, y de las dificultades para lograr ponerlos en regla".60 Todo parece indicar que esta preocupación no se tradujo en ninguna acción, El 20 de abril promulgo una ley para la adjudicación de tierras comunales cuyo valor no rebasara los 200 pesos, mediante la cual se concedían títulos gratuitos a los campesinos pobres que poseían la tierra.61 Posteriormente, en las circulares del 28 de octubre de 1889 y del 12 de mayo de 1890, fundamentando su legislación en el artículo 27 de la Constitución, Díaz decidió poner fin a la tenencia de tierra comunal para que los indios pudieran ''beneficiarse y gozar del uso de la tierra bajo la forma que fuese de su interés individual".62 Estaba claro que con estas leyes se pretendía acabar con los ejidos para siempre.
El 26 de marzo de 1894, ya firmemente atrincherado en el poder, Díaz promulgo su propia ley sobre la "ocupación y traslado de terrenos baldíos". Esta ley abrogaba la de Juárez de 1863, así como la ley de colonización de 1883. La iniciativa era mucho más radical que cualquier legislación previa y sin ninguna de las restricciones que se encontraban en las leyes anteriores.63 En el artículo 8, anulaba el requisito de que las tierras que se daban a las compañías deslindadoras se vendieran en extensiones inferiores a 2 500 hectáreas.64 También anulaba cualesquiera sanciones a las que dichas compañías se hubieran podido hacer acreedoras por la violación de tal restricción.65 En los artículos 3 y 4 se describían las excedencias y demasías, que eran tierras que se habían ocupado ilegalmente junto a propiedades con titulo. Estos dos tipos de tierra formaban parte de la categoría llamada "composiciones", o ajustes (cesiones de tierras ocupadas sin título legal). El articulo 11 estipula que el Ministerio de Desarrollo solo puede trasladar "tierras nacionales"; es decir, tierras que no estén ocupadas por particulares y que no se hayan apartado para uso público. Estas tierras se podían vender a personas particulares o a las compañías que estipulara el ministerio. Las tierras de esta categoría que se vendieron aparecen en los cuadros de los estados (apéndice A, bajo Ventas), Hubo otras tierras que el ministerio traslado a manos de seguidores de Díaz mediante una "declaración de no haber baldíos". "Este último proceso significaba que los agentes del gobierno examinaban las tierras ocupadas sin título, declaraban que no eran públicas y emitían títulos gratuitamente. "66 Díaz continuo deshaciendo los ejidos y, por vez primera, el ministerio comenzó a registrar la cantidad de hectáreas que se otorgaban privativamente a los indígenas.67
Hacia mediados de 1909, ya cerca del final de su régimen, Díaz suspendió las ventas de tierras nacionales con el fin de rectificar los deslindes realizados hasta entonces y determinar cuáles tierras debían preservarse como reservas forestales.68 No es de extrañar que se encontraran discrepancias en los deslindes, dada la velocidad con que las tierras habían cambiado de manos durante los treinta y dos años anteriores. Debiendo encarar críticas cada vez más acerbas como consecuencia de las políticas que había seguido.69 Díaz, que ya tenía 79 años, comenzó a revaluar lo logrado con su legislación agraria, y así termino el primer intento de reforma agraria de México, en vísperas de la revolución de 1910.
3. ANALISIS DE LOS EFECTOS QUE TUVO LA LEGISLACIÓN AGRARIA, POR PERIODO, DE 1853 A 1909
Este análisis se basa en cifras obtenidas de las enajenaciones legales de tierras documentadas, por cada estado, desde 1853 hasta 1909. Tal como se menciono en la introducción, estas cifras discrepan en cierta medida del total global conocido de tierras enajenadas (véase el apéndice D), pero a pesar de ello ofrecen una imagen clara y definida por lo que toca a la enajenación de tierras. Como también ya se ha mencionado, el presente trabajo se centra en el traslado de tierras públicas, así como de las pertenecientes a corporaciones civiles y eclesiásticas. Los datos son exclusivamente los de estas tierras y no incluyen las transacciones entre particulares. La información esta ordenada conforme a los tres periodos en que Juárez, Lerdo y Díaz fueron los dirigentes principales.
Aun cuando, desde 1853 hasta 1863, Santa Anna, Comonfort y Maximiliano estuvieron en el poder en distintas épocas, alternándose con Juárez, asociamos a este ultimo la tierra enajenada, por varias razones. En primer lugar, Santa Anna estuvo en el poder durante un tiempo relativamente corto y que difícilmente habría bastado, dada la caótica situación política, para llevar a cabo un programa agrario coherente. En segundo lugar, durante la guerra de los tres años (1858-1861), entre los liberales y los conservadores, no se publicaron registros, lo cual hace difícil atribuir cifras relativas a la tierra a los conservadores o a sus opositores. Existen especulaciones, sin embargo, en el sentido de que bajo el gobierno de Juárez en Veracruz tuvieron lugar muchos traslados de tierras al amparo de la ley.70 Esto parece razonable, puesto que los liberales instaban a la reforma agraria basándose en la Constitución de 1857 y la ley de Juárez aspiraba a la nacionalización de los bienes que la iglesia peseta en 1859. En tercer lugar, entre 1863 y 1867, como ya se ha señalado, la política agraria de Maximiliano fue similar a la de Juárez, y de hecho se basó en las leyes promulgadas por los liberales. AI terminar la guerra, Juárez regresó a la capital y reconoció los títulos agrarios otorgados durante el breve reinado imperial, adicionándolos a los que habrá otorgado su propio gobierno.
Entre 1880 y 1884 fue presidente Manuel González, aun cuando el verdadero líder en esa época era Díaz, quien ocupó la presidencia durante veintiocho de los treinta y dos años que median entre 1877 y 1909. Por esta razón, la tierra enajenada durante todo el periodo se le adjudica a él.
A consecuencia de las leyes promulgadas por cada administración, las tierras legalmente enajenadas y documentadas, por estado, entre 1853 y 1909, ascienden a un total de 51 061 654 hectáreas, es decir, 26% de la superficie agraria total de México (véanse, mas adelante, las figuras 1 y 2). Las tierras enajenadas bajo el régimen de Díaz representaron 93% del total, esto es, 47 483 900 hectáreas. Juárez redistribuyó 6% del total, o sea, 3 023 365 hectáreas, y Lerdo, 1%, equivalente a 554 389 hectáreas.
En promedio, la cantidad de hectáreas enajenadas por mes, entre 1853 y 1909, fue de 84 820 hectáreas. El promedio de enajenación mensual más bajo ocurrió entre 1853 y 1857. Durante esos años se trasladó la cantidad relativamente baja de 5 505 hectáreas por meso En la primera época del régimen de Díaz, de 1877 a 1893, cambiaron de manos, en promedio, 173 581 hectáreas cada meso La enajenación media mensual durante los treinta y dos años del porfiriato alcanzó las 121422 hectáreas, cifra que supera por mucho el promedio entre 1853 y 1909. El promedio mensual durante el periodo de cuatro años de Lerdo fue de 11 796 hectáreas, Para una ilustración grafica de las cifras citadas, véase, más adelante, la figura 3. Resulta claro que, considerando las cantidades de tierras trasladadas, ya sea en cifras globales o como promedio, Díaz fue mucho más allá que Juárez o Lerdo. También es interesante señalar que ningún presidente mexicano, ni antes ni después, ha logrado distribuir tantas tierras como Díaz, y sólo dos presidentes han superado su promedio mensual.71
Se observan algunas pautas interesantes en el tipo de tierras enajenadas. Con anterioridad a 1876, la única categoría de tierra que se podía trasladar por ley era la de terrenos baldíos, es decir, de tierras públicas, Entre 1853 y 1876 se enajenaron 3577 754 hectáreas de este tipo, que equivalen a 7% del total de tierras enajenadas por estado y a 19.4% de los terrenos baldíos enajenados. La ley de colonización provisional, que promulgó Lerdo en 1875 -y la cual abrió el país a las compañías deslindadoras-, reforzada por la ley de colonización de 1883 y por la ley de "Ocupación y enajenación de tierras públicas" de 1894, sentó la base legal para el pago mediante tierras a estas compañías, que recibieron las mayores cantidades del total de tierras transferidas. En efecto, pasaron a manos de estas empresas privadas 29 587 011 hectáreas, es decir, 57.9% de todas las tierras enajenadas. Las ventas de tierras públicas, las "composiciones" y las transacciones bajo el concepto de "no haber baldíos", enajenaciones realizadas todas ellas al amparo de la ley de 1894, representaron en conjunto 7 810159 hectáreas, esto es, 15.4% del total. A los ejidatarios a quienes se habían cedido tierras en posesión individual de 1894 en adelante, se les dieron 201558 hectáreas, que equivalen a 0.03%. No cabe duda de que los principales beneficiados por la legislación agraria fueron las compañías deslindadoras y los seguidores políticos de Díaz. A este respecto, los indígenas ejidatarios fueron quienes menor cantidad de tierras recibieron y, por ende, quienes menos se beneficiaron del reparto.
También surgen patrones interesantes a partir de los datos referentes a la distribución geográfica de las tierras trasladadas. Los tres presidentes centraron sus programas en las regiones del norte y el noroeste (véanse los apéndices B y C). Estas regiones geográficas comprenden 61.9% del total de las tierras de México, y dentro de el las se distribuyeron 83.8% de todas las tierras enajenadas, por estado. Bajo el régimen de Díaz, el golfo de México y la región sur del Pacifico recibieron mayor atención que durante las administraciones anteriores. Estas dos áreas abarcan 24.3% del total de la superficie agraria mexicana. La región central del país prácticamente no fue tocada por ninguno de los gobiernos a los que nos estamos refiriendo, ya que durante todo el periodo, es decir de 1853 a 1909, solo se trasladaron en ella 342 731 hectáreas, que equivalen a 0.8% del total.
Hubo tres estados en los que las enajenaciones de tierras rebasaron 50% de su superficie. Encabeza la lista Baja California (si se incluye el Territorio de Baja California) con 83.7% de traslados; sigue Tabasco, con 58.4%, y después Chihuahua, con 55.9%. En otros cinco estados se enajeno cuando menos la quinta parte de la tierra: 47.4% en Chiapas, 38% en Sonora, 37.4% en Sinaloa, 24.1% en Nuevo León y 20.1% en Yucatán. En los demás estados las enajenaciones no llegaron a 20%, aun cuando Campeche estuvo cerca, con 19.8 por ciento.
La información estadística que se acaba de presentar y los datos que se encuentran en los apéndices describen cuantitativamente el efecto que tuvo la legislación agraria en cuanto a tierras transferidas. Una pregunta importante es: ¿Qué relación existe entre la intención implícita de las leyes agrarias y lo que se logro como resultado de ellas? Irónicamente, fue el dictador Santa Anna quien estableció las premisas que dieron pie a la legislación agraria promulgada bajo los gobiernos liberales de sus sucesores. Fue él quien introdujo el concepto de centralización de la distribución de la tierra y quien amenazo con la desamortización de los bienes de la iglesia. Cada una de las administraciones subsiguientes mantuvo la premisa de la distribución centralizada y la iglesia fue despojada de sus propiedades con fundamento en la ley Lerdo de 1856, en el artículo 27 de la Constitución de 1857 y, finalmente, con base en la ley de la nacionalización de los bienes eclesiásticos, promulgada en 1859.
Juárez y el circulo de liberales que lo rodeaban trataron de crear una clase de campesinos acomodados72 -una clase media rural-, dividiendo entre muchos las tierras eclesiásticas nacionalizadas, abriendo el norte a la colonización y deshaciendo los ejidos -es decir, otorgando tierras con título individual a los miembros de los asentamientos comunales. Sin embargo, logro precisamente lo contrario. A consecuencia de la legislación que promulgaron Lerdo y Juárez, a los indígenas se los despojo del último vestigio de protección de sus tierras, que originalmente les había otorgado la corona española. Los indios que se resistieron a los intentos de desbaratar sus ejidos les hicieron el juego, sin darse cuenta, a los especuladores de tierras y a las compañías deslindadoras, que tenían tras ellos la fuerza de la ley. Viendo las cosas retrospectivamente, el mayor defecto de las leyes de Reforma, en cuanto al agro, fue el no permitir que las corporaciones civiles, tales como los ejidos, poseyeran tierras.73
La idea era que los bienes que se quitaran a la iglesia formaran parte de la base agraria sobre la cual los pequeños propietarios pudieran establecer fincas de cultivo. Sin embargo, a consecuencia de las confiscaciones, esta tierra paso a ser el "núcleo de las grandes haciendas".74 Uno de los problemas que Juárez no previa a este respecto fue que los pequeños terratenientes podían vender su propiedad a los hacendados más acaudalados, o bien, que se les podía pagar para que denunciaran tierras que luego entregarían a los hacendados.
Aun cuando tanto Lerdo como Juárez trataron de remediar el daño hecho por causa de sus leyes, sus esfuerzos fueron escasos y llegaron demasiado tarde. Además, conforme los liberales se convertían en hombres acomodados, comenzó a observarse un cambio entre ellos.
Aquellos que se enriquecieron gracias a la Reforma, aun cuando se llamaban a sí mismos liberales, pasaron a serlo cada vez menos en sus sentimientos, hasta que al cabo de unos cuantos años la línea que separaba a los liberales de los conservadores se fue difuminando y se restableció el antiguo alineamiento: por un lado estaban el clero y los terratenientes Y por el otro las masas.75
Resulta igualmente irónico que Lerdo, al promulgar la ley provisional de colonización de 1875, abriera el país a las compañías deslindadoras, que fueron las que más se beneficiaron de la legislación agraria. Su intento de inducir a las empresas privadas a colonizar tierras públicas trajo como consecuencia, a la postre, la acumulación de propiedades en manos de unos pocos y a expensas, en parte, de los pequeños propietarios y de los indígenas.
Díaz, encarnación del liberalismo económico del siglo XIX, interpretó el espíritu de las leyes de sus predecesores en el sentido más relajado e hizo uso de esas leyes para, por un lado, mantener el apoyo de que gozaba y, por el otro, eliminar la disensión. Permitió que las compañías deslindadoras atacaran vigorosamente las posesiones agrarias de los indios y amasaran ingentes cantidades de tierras, tal como lo demuestran las estadísticas. Mientras que Juárez y Lerdo trataron de corregir y reestructurar las leyes con el fin de rectificar los errores, Díaz hizo caso omiso de las violaciones. Tal como se señalaba en la ley de "Ocupación y enajenamiento de tierras públicas" de 1894, Díaz hizo a un lado las violaciones que hubiesen podido ocurrir bajo la ley de 1883 y al mismo tiempo amplió las extensiones de tierra que podían enajenar sus seguidores. Ignorando tanto el lema de "no reelección" como el de "México para los mexicanos" que había defendido en el decenio de 1870, Díaz permaneció en el poder durante treinta y cuatro años y estableció contratos con numerosas empresas extranjeras que aprovecharon las leyes para hacerse de grandes propiedades.
Si se comparan las leyes agrarias de los diversos gobiernos, así como los cambios subsiguientes en la tenencia de la tierra que muestran los datos estadísticos, se puede observar que los resultados de los programas agrarios que echaron a andar Santa Anna, Juárez, Lerdo y Díaz fueron dispares. Santa Anna centralizó la distribución de la tierra, pero no logró solidificar el apoyo que necesitaba para llevar a cabo un programa. Lerdo y Juárez mantuvieron el control centralizado y le quitaron sus tierras a la iglesia, pero no consiguieron estructurar una clase media rural, tal como habían tenido la esperanza de hacerlo. Díaz, que basó sus leyes en las de sus predecesores, a la vez que les agregó sus propias medidas, fue con mucho quien tuvo más éxito. Irónicamente, este éxito contribuyo a la generalización del descontento en cuanto a la tenencia de la tierra, lo cual ayudó a que los disidentes se unieran, situación que desembocó en la revolución de 1910.
Cada uno de los presidentes tomó ideas de su antecesor y las puso a su propio servicio, estructurando leyes conforme a su propio marco de referencia filosófico. Se hacia hincapié en algunas leyes, o en ciertas partes de las mismas, mientras que a otras se les restaba importancia o eran descartadas. No obstante, se puede considerar que en esencia el cuerpo de leyes agrarias mexicanas, desde 1853 hasta 1909, constituye una serie de experimentos orientados a efectuar cambios en la tenencia de la tierra, que bajo el gobierno de Díaz alcanzaron una estructura legal plena y coherente.
Como consecuencia de las reformas que iniciaron Lerdo y Juárez, la influencia económica y política de la iglesia se vio reducida. Cuando se logro la independencia de España, la iglesia era relativamente poderosa y desempeñaba un papel fundamental en el sistema de tenencia de la tierra. Hacia finales del siglo XIX, una vez expropiadas sus tierras, el poder de la iglesia ya había disminuido en gran medida. Al mismo tiempo, un nuevo y poderoso grupo secular vino a remplazar al clero como terrateniente: el de los hacendados.
Los pequeños campesinos y los indígenas, cuya posición nunca había sido especialmente fuerte, perdieron sus tierras ante el embate de los hacendados ricos y de las poderosas compañías deslindadoras. Poco a poco, pasaron a formar parte de la fuerza de trabajo que proporcionaba los músculos necesarios para mantener las haciendas. La tierra, que debía darles un medio de subsistencia, en algunos casos les fue arrebatada y en otros nunca se puso a su disposición.
Hacia finales del siglo XIX, el temor a la intrusión estadunidense era ya solo un debate académico. Muchas de las compañías deslindadoras eran propiedad total de estadunidenses o se hallaban financiadas por estos. Pero también hubo personas de otras nacionalidades que aprovecharon las políticas agrarias liberales de Díaz para establecerse en México y adquirir propiedades.
Aun cuando durante este periodo fue muchísima la tierra que cambio de manos, a quienes estudian el tema les ha resultado difícil evaluar el efecto de este cambio. Una de las razones de tal dificultad ha sido la carencia de estadísticas detalladas en materia de enajenación de tierras públicas.
Las estadísticas empleadas en el presente análisis se han obtenido de las enajenaciones legales de tierras públicas, que se hallan documentadas, por estado. Es la primera vez que se ha reunido esta información. Otros análisis sobre la enajenación de tierras públicas se han apoyado únicamente en .las cifras brutas totales. Seleccionar las cifras correctas es el problema que enfrentan los eruditos que estudian el cambio de la tenencia de la tierra en México durante el siglo XIX, y existen dificultades para resolverlo. En el trabajo citado en nuestro estudio, Helen Phipps trato de cuantificar la enajenación de tierras públicas únicamente durante el régimen de Díaz, y llegó a las siguientes cifras:
 76
Señala que sus cifras en cuanto a deslindes son incompletas, debido a que no incluye las correspondientes al periodo de 1877 a 1882, que aquí si hemos proporcionado. La diferencia entre las cifras que figuran en nuestro estudio y las de ella es de 8%, porcentaje que prácticamente se iguala mediante los cálculos del apéndice D.
José L. Cossío establece la cantidad total de terrenos baldíos "adjudicados" entre 1824 y 1906 en 72 325 907 hectáreas.77 Obsérvese que antes del decenio de 1850 las tierras de este tipo que se trasladaron fueron menos de medio millón de hectáreas. Las cifras que nosotros presentamos difieren de las de Cossío, quien supone que buena parte de las 50 631 665 hectáreas demarcadas por las compañías deslindadoras pasaron a manos de estas, No indica las cantidades exactas de las que se apoderaron las compañías, aparte del tercio que se les prometía como pago, y también supone que toda la tierra deslindada fue distribuida. El presente estudio no verifica tal hipótesis.
Antes de que se elaborara este estudio, los interesados en la materia únicamente podían recurrir de manera inmediata a estadísticas globales sobre la enajenación de tierras públicas en México, tales como las que reunieron Phipps, Cessio y otros autores. La principal aportación del presente estudio es que ofrece las estadísticas de enajenación de dichas tierras por estado, por tipo y por periodo, lo cual permite someter a prueba la validez de diversas estadísticas globales de enajenación, además de que constituye una base en la cual se pueden apoyar futuros estudios. Ciertos autores han abordado aspectos parciales de lo que nosotros hemos llamado la primer a reforma agraria de México; entre ellos figuran Robert H. Holden, con su artículo "Priorities of the State in the survey of the public land in México, 1876-1911", en Hispanic American Historical Review, vol. 70, num 4 (1990), pp. 579-608; y John Mason Hart, con su libro Revolutionary Mexico: the coming and process of the Mexican Revolution, Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1987. Pero aun no se ha narrado la historia completa.
1. James W. Wilkie, The Mexican Revolution: federal expenditure and social change since 1910, Berkeley, University of California Press, 1970, p. 45.
2. José L. Cossío, ¿Cómo y por quienes se ha monopolizado la propiedad rústica en México?, México, Editorial Jus, 1966, segunda edición.
3. Véase el apéndice D, "Enajenación legal total y documentada de tierras públicas,1853-1909".
4. Para una exposición sobre las ramificaciones de la reforma agraria y de las complejidades inherentes a ella, véase James W. Wilkie, Measuring land reform, Los Angeles, UCLA, Latin American Center, 1974, p. 1, nota 1.
5. John Lynch, The Spanish American revolutions 1808-1826, Nueva York, WW. Norton and Co., Inc., 1973, p. 321.
6. Daniel Cosió Villegas et al., A compact history of México, Marjory Urquidi (trad.), México, El Colegio de México, 1974, pp. 98-100.
7. Loc. cit.
8. Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México 1808-1967, México, Editorial Porrúa, SA, 1967, pp. XI-XV.
9. Cosió Villegas et al., op. cit., p. 97.
10. Ibíd., p. 105.
11. Helen Phipps, Some aspects of the agrarian question in Mexico: a historical study, Austin, University of Texas Bulletin, 1925, p. 66.
12. Roger D. Hansen, La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI, 1971, p. 34.
13. Loc. cit.
14. Phipps, op. cit., p. 66.
15. Ibíd., p. 39.
16. Mathew Givens Reynolds, Spanish and Mexican land laws: New Spain and Mexico, Saint Louis, Buxton and Skinner Stationery Co., 1895, pp. 121 y 122.
17. Ibíd., pp. 141-143.
18. Ibíd., p. 40.
19. Martha Chávez P. de Velázquez, El derecho agrario en México, México, Editorial Porrúa, 1970, segunda edición, p. 252.
20. Reynolds, op. cit., p. 324.
21. Velázquez, op. cit., p. 252.
22. Reynolds, op. cit., pp. 326-327.
23. Phipps, op. cit., pp. 97 ss.
24. Lucio Mendieta y Núñez, El problema agrario de México, México, Editorial Porrúa, SA, 1964, pp. 91-95.
25. Ibid., p. 95.
26. Cosió Villegas et al., op. cit., p. 107.
27. Leonidas Hamilton, Hamilton's Mexican law, a compilation of Mexican legislation, San Francisco, 1882, pp. 133-134.
28. Phipps, op. cit., p. 77.
29. George McCutcheon McBride, The land systems of Mexico, Nueva York, American Geographical Society, 1923, p. 69.
30. Phipps, op. cit., p. 77.
31. Jan Bazant, Alienation of church wealth in Mexico, Michael P. Costeloe (comp, y trad.), Cambridge, The University Press, 1971, p. 16.
32. Ibíd., p. 5.
33. McBride, p. 70. La ley, citada por Hamilton (p. 177) dice así:
"Articulo 27. La propiedad privada no se confiscara sin el consentimiento del propietario, salvo en casos de utilidad pública y mediante previa indemnización. La ley determinara que autoridad podrá efectuar la apropiación en cada caso y los requisitos para ejercerla. Ninguna corporación civil 0 eclesiástica, de cualquier carácter, denominación u objeto, tendrá facultades legales para adquirir en propiedad ni para administrar para sí bienes raíces, con la única excepción de los edificios destinados exclusiva y directamente al propósito u objeto de la institución." Véase, también, Manuel Fabila, Cinco siglos de legislación agraria en México, 1493-1940, México, Banco Nacional de Crédito Agrícola, SA, 1941, p. 118.
34. Tena Ramírez, op. cit., p. 619.
35. Cosió Villegas et al., op. cit., p. 107.
36. Phipps, op. cit., p. 84.
37. Loc. cit.
38. McBride, op. cit., p. 70.
39. Hamilton, op. cit., pp. 136-137.
40. Velázquez, op. cit., p. 270.
41. Hamilton, op. cit., pp. 137-142.
42. Phipps, op. cit., p. 89.
43. Cosió Villegas et al., op. cit., p. 111.
44. Hamilton, op. cit., pp. 145-146. En las páginas citadas se encuentra el texto completo de esta ley.
45. Cosió Villegas et al., op. cit., pp. 122-123.
46. Hamilton, op. cit., pp. 134-136.
47. Para el texto completo de esta ley, véanse Francisco F. de la Maza, Código de colonización y terrenos de la República Mexicana, México, Secretaria de Fomento, 1893, pp. 826 ss., y Hamilton op. cit., pp. 134-136.
48. Velázquez, op. cit., pp. 272-273.
49. Maza, op. cit., p. 823.
50. McBride, op. cit., p. 159.
51. Cosio Villegas et al., op. cit., p. 123.
52. Raymond Vernon, The dilemma of Mexico's development, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press,
1963, p. 8.
53. Hansen, op. cit., p. 14.
54. Loc. cit.
55. McBride, op. cit., p. 73. Esta cantidad arbitraria se basa en la ley de "Ocupación y enajenación de tierras públicas", promulgada por Juárez el 20 de junio de 1863 (articulo21 de la ley del 15 de diciembre de 1883).
56. Velázquez, op. cit., pp. 275-276.
57. McBride, op. cit., p. 73.
58. Para la fuente, véase la nota 41 a pie de página, y para la exposición, véase la p. 14 del texto.
59. Hansen, op. cit., p. 26.
60. Hamilton, op. cit., p. 149.
61. Maza, op. cit., pp. 839-842.
62. Ibid., pp. 1098-1133.
63. Phipps, op. cit., p. 106.
64. Ley sobre ocupación y enajenación de terrenos baldíos y de los Estados Unidos Mexicanos, México, Secretaria de Fomento, 1894, p. 5. El artículo 8 anulaba el artículo 21 de la ley del 15 de diciembre de 1883, que se basaba en el artículo 2 de la ley del 2 de junio de 1863. Todos los artículos a los que se hace referencia de aquí en adelante están tornados de esta publicación.
65. McBride, op. cit., p. 74.
66. Phipps, op. cit., p. 109.
67. Conforme a las antiguas leyes españolas, el tamaño minino de un ejido era de unas 1 780 hectáreas, Según Phipps (p. 114): "Sin embargo, la ley del 26 de marzo de 1894 limitaba la extensión de los ejidos a esa superficie de 1 780 hectáreas; si un poblado poseía mas de ese mínimo, a los habitantes se les permitía comprar partes proporcionales del excedente a la mitad del precio oficial de las tierras públicas. En muchos casos, el ejido mínimo se definía y se adjudicaba considerando las peores tierras, y el resto se vendía a alguien de fuera, 0 quedaba susceptible de ser denunciado."
68. Phipps, op. cit., p. 129.
69. Véase John M. Hart, "Agrarian precursors of the Mexican Revolution: the development of an ideology", The Americas, XXIX, octubre de 1972, mim. 2; James D. Cockroft, Intellectual precursors of the Mexican Revolution, Austin, University of Texas Press, 1968.
70. Phipps, op. cit., p. 86.
71. Entre 1920 y 1964 se repartieron a diversos beneficiarios 52 710 646 hectáreas bajo las mismas categorías que se emplean en este análisis y algunas mas. Esta cifra equivale a 26.8% de la superficie de México. Hubo dos presidendentes que lograron un mayor porcentaje mensual que Díaz en cuanto a enajenación de tierras: Lázaro Cárdenas (248 700 ha) y Adolfo López Mateos (157 797 ha). Véase James W. Wilkie, Mexican Revolution, pp. 45 y 188.
72. Hansen, op. cit., p. 25.
73. Phipps, op. cit., p. 91.
74. Hansen, op. cit., p. 25.
75. Phipps, op. cit., p. 91.
76. Ibíd., pp. 109, 110 y 115. En el texto, estas cifras aparecen en acres. Para convertirlas a hectáreas es preciso dividir los acres par 2.471.
77. Cossío, op. cit., pp. 13-15.
APENDICES
APENDICE A
1 La Memoria de 1857no contiene un índice. Figuran en ella varias secciones y cada una lleva una numeración aparte. Las páginas 5 y 48 se localizan en la primera sección, titulada "Creación del Ministerio de Fomento", que consta de 129 páginas, Para encontrar el documento 8 hay que ver el final de la sección 2, que tiene un total de 170 páginas, A continuación, entre las páginas 8 y 9, inmediatamente después de la sección 2, se halla este documento 8.
2 Del 1 de enero al 30 de junio.
3 Del 30 de junio al31 de diciembre.
4 Hay varios casos en que no figura el número de beneficiarios, y por lo tanto se carece de la información correspondiente. En consecuencia, es posible que el número de beneficiarios no haya quedado adecuadamente reflejado en las cifras totales de éstos.
APENDICE B
APENDICE C
 
APENDICE D
TOTAL BRUTO DE TIERRAS PÚBLICAS ENAJENADAS, DE 1853 A 1909
Tal como se menciona en la introducción, el total bruto de tierras públicas enajenadas desde 1853 hasta 1909 y el total documentado por estado (apéndice A) no coincide. Empero, el porcentaje de tierras repartidas como consecuencia de las acciones de cada uno de los presidentes resulta más importante que las cifras totales. Viendo el cuadro del apéndice D, se observara que aun cuando los totales son distintos, mediante ambas mediciones adjudican a los líderes aproximadamente el mismo porcentaje de tierras enajenadas.
También se debe señalar que las cifras son idénticas hasta 1876 y las discrepancias comienzan a ocurrir de ahí en adelante.
Fuentes: Secretaria de Fomento de Mexico, (M) Memoria, (I) Informe, (A) Anuario estadístico,
1853-1857: M 1857, pp. 5 y 48; Documento 8 de "Documentos justificativos correspondientes a la segunda parte de esta memoria, que trata de colonización y terrenos baldíos".a
1863-1867: M 1868, p. 347.
1868-1872: A 1893, pp. 553 y 561.
1872-1876: A 1893, pp. 553 y 561.
1877-1881: M 1876-1877, pp. 444 y 445; I 1885, p. 36; A 1894, pp. 504 y 507.
1882-1891: José L. Cossío, ¿cómo y por quienes se ha monopolizado la propiedad rustica en México , México, Editorial Jus, 1966, segunda edición, anexo 7, pp. 58-60; M 1883-1885, pp. 236-238; M 1892-1896, p. 3; A 1894, pp. 504-507.b
1892-1900: M 1897-1900, p. 10.
1901-1909: M 1901-1904, p. vii; M 1905-1907, p. 7; M 1907-1908, p. xi; M 1908-1909, pp. 10 y 20.
a En la Memoria de 1857 no figura ningún índice. Contiene varias secciones y cada una de ellas esta numerada de manera independiente. Las páginas 5 y 48 se encuentran en la primera sección titulada, "Creación del Ministerio de Fomento", que consta de un total de 129 páginas. Para encontrar el documento 8, búsquese hacia el final de la sección 2, que contiene 170 páginas, El documento 8 se halla entre las pp. 8 y 9, inmediatamente después de la sección 2.
b Puesto que para los años de 1883-1885 el Anuario estadístico discrepa radicalmente de la Memoria, hemos empleado esta última que, para ciertos estados, da cifras más altas. EI Anuario de 1894 registra 6 007 314 hectáreas de terrenos baldíos, de 1882 a 1891. Esta cantidad es inferior a la que se da en la Memoria, de 1883 a 1885, donde en sólo cuatro estados figura un total de 7 531 567 hectáreas. Y a esta última cifra nosotros agregamos:
Así llegamos a un total, para este periodo, de 40 902 936 hectáreas,
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