Este libro se terminó de imprimir el día 4

de abril de 1987 en los talleres de Lito

Ediciones Olimpia, S.A. Sevilla 109, y se

encuadernó en Encuadernación Progreso,  

S.A. Municipio Libre 188, México 03300.

D.F. Se tiraron 3,000 ejemplares.

PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIÓN EN INGLÉS

Las revisiones de esta segunda edición presentan nuevos datos en cuanto a las “mediciones indirectas” de la Revolución Mexicana, especialmente en el campo de la reforma agraria. Debido a que la primera revisión de las estadísticas sobre la reforma agraria, recientemente preparada por el gobierno de México, necesita ser diseminada ampliamente, es importante incluir un sumario completo para el análisis de esta obra. Otros cambios, por ejemplo, son la inclusión de estadísticas sobre la política de reforma agraria de Francisco I.  Madero de 1912 a 1913, así como una revisión de los datos que expliquen los cambios que definen la población económicamente activa desde el año de 1910. Como los datos completos sobre gastos federales y sobre la modernización social para toda la década de 1960 aún no están disponibles, no se han emprendido análisis nuevos o revisados de la política del Estado o de las “mediciones directas” de las condiciones sociales. Y así, con excepción de ajustes menores en un aspecto del Índice de Pobreza para el año de 1910, con objeto de corroborar los datos que conciernen a los habitantes de Baja California, básicamente este libro permanece inalterado.
     Los cambios efectuados en esta nueva edición no afectan en manera alguna mi interpretación original; antes bien, fortalecen la obra y ponen nuevas series a disposición de quienes estudian los asuntos de México.

J. W. W.

San José de Costa Rica                                                           
Julio de 1969

 
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PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN EN INGLÉS

LA REVOLUCIÓN Mexicana, que lleva ya más de cincuenta años, es un hecho histórico estableado. Ha tenido muchos éxitos a pesar de obstáculos y frustraciones en el camino de las grandes metas que sus líderes se han fijado. Un sistema político extraordinario ha logrado la estabilidad y a duras penas ha estableado un sistema económico para producir un volumen cada vez mayor de artículos de consumo, y de servicios que necesita una población creciente. La nación mexicana ha hecho notables contribuciones a los campos del arte y de la intelectualidad. En pocas palabras, México ha satisfecho muchas de las aspiraciones que hoy tienen aquellas naciones denominadas “naciones recién creadas”, cuyo presente no deja de tener un pareado con el pasado de México.
     En este estudio de la reciente historia de México, James W. Wilkie separa el desarrollo social del económico, y pregunta cómo los sucesivos presidentes han distribuido las rentas públicas federales para lograr el cambio, en las diferentes fases ideológicas de la Revolución. El autor analiza el ritmo y el rumbo del cambio social, usando como pauta las metas nacionales declaradas: la eliminación de la pobreza, del analfabetismo y de la desnutrición. Los métodos de Wilkie, creo yo, pueden ser adaptados al análisis de otras naciones en desarrollo en su empeño por alcanzar metas similares.
     El primer problema que Wilkie dispuso acometer consistió en hacer un análisis de los presupuestos nacionales de México que sirviera como indicador de las cantidades de dinero que efectivamente se invirtieron en pro del alivio de la pobreza, y no de aquellas que sólo se tenían en proyecto. Como alguien que intentó hacer lo mismo hace algunos años, puedo certificar las dificultades que el autor ha experimentado, así como el monto de trabajo penoso e imperceptible que hay detrás de esos cuadros tan reveladores.1 Tan sólo la localización de los gastos ejercidos entre tantas fuentes de egresos, constituyó una tremenda tarea, y a esto hay que agregar la labor de reducirlos a un común denominador (como lo hizo Wilkie).
     Muy impresionante es también el análisis que hace de estos datos según la distribución para diferentes ramos hecha por cada uno de los presidentes. Esto pone de manifiesto no sólo el “estilo” de cada uno de

     1  Howard F. Cline, México; Revolution fo Evolution, 1940-1969 (Nueva York, Oxford University Press. 1962), pp. 237-241.

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ellos, sino el hecho de que hasta la llegada de Lázaro Cárdenas a la presidencia, las sumas de dinero asignadas a beneficios sociales, prometidas desde hacía tanto tiempo por la Constitución de 1917, habían sido insignificantes. También es impresionante observar la proporción en que los sucesores de Cárdenas le excedieron en sus esfuerzos, tanto en lo relativo como en sumas totales. Y una gran sorpresa será para los detractores de Miguel Alemán, por ejemplo, darse cuenta de los notables resultados de su política en el campo de lo social.
     La segunda parte de este libro sigue los rumbos del procedimiento lento y angustioso por mejorar el nivel de vida de toda una sociedad, que quedó virtualmente acéfala durante las fases violentas de la Revolución (1910-1917). El dispositivo principal de Wilkie —un Índice de Pobreza— es una innovación. Él lo define con claridad, por lo que nos abstenemos de dar aquí sus pormenores. El Índice podrá ser extendido, y sus trayectorias podrán medirse estadísticamente conforme los datos vayan siendo adquiridos, especialmente para los intervalos de diez años entre censo y censo. Sean sus limitaciones las que sean. el Índice nos ofrece una medida para establecer cómo la inversión nacional en mejoras sociales ha producido ganancias netas en el bienestar social, aun ante una explosión demográfica.
     A los elementos históricos tratados en la Primera Parte de su libro, Wilkie agrega elementos geográficos en la Segunda Parte, al aplicar el Índice de Pobreza a las regiones de México. En común con otros investigadores (como yo), descubrió que las regiones estadísticas en que el gobierno de México ha dividido tradicionalmente a la República no se adaptan a la investigación sociohistórica; por lo tanto, ha tenido que idear subdivisiones que sean históricamente más coherentes y tengan más probabilidades de facilitar descubrimientos más válidos.2
     La aplicación del Índice de Pobreza a unidades regionales (otra serie de cálculos masivos y arduos) revela no sólo las ganancias en general, sino la profundidad de la penetración de los aspectos sociales de la Revolución Mexicana en diferentes partes de la República. Inferencias importantes pueden inmediatamente deducirse del cuadro sumario IX-11 de Wilkie: todas las regiones del país han mejorado después de 1940; la mayoría ha acelerado su ritmo de tales mejoras en la década de 1950-1960. El mismo cuadro ofrece una estadística interesante para quienes sé dedican al estudio de la urbanización: el Distrito Federal, que siempre ha absorbido el grueso de la migración interna, permaneció estático.

     2  Howard F. Cline, The United States and México (Cambridge: Harvard University Press, 1953) pp. 88-111; Cline, México, pp. 49-59. En el esquema de Wilkie se presentan más unidades regionales, especialmente en las partes septentrional y central.

PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN EN INGLÉS           17

     Las datos de Wilkie y las conclusiones a que llega tienen repercusiones de gran alcance. ¿Cuál será la política futura en materia de gastos para el cambio social? Sobre esto ha señalado Wilkie que los considerables desembolsos de fondos que ya cubren un periodo relativamente extenso están haciendo progresos visibles, aunque todavía modestos. Sin embargo, como él indica, el sentimiento general que su gobierno continúa con el empeño de alcanzar las metas de la Revolución satisface a la mayoría de los mexicanos.
     Más allá de los asuntos estadísticos que he subrayado aquí, el lector encontrará bastantes aspectos novedosos y estimulantes en este estudio.
Durante el curso de su investigación, el autor se entrevistó con varios de los participantes en la Revolución y en sus gobiernos. Los comentarios de ellos, francos y a menudo reveladores en cuanto a la manera como es gobernado México, constituyen en sí una contribución más.
     Toda persona que esté interesada en el México de hoy y en el cambio social documentado encontrará útil y disfrutará la lectura de esta obra.

H. F. C.
Arlington, Virginia
Agosto de 1966
                        

RECONOCIMIENTOS

LAS subvenciones para poder llevar a cabo este estudio fueron recibidas de Inter-American Cultural Convention (1960-1961), Modem Foreign Lánguage Fellowship Program (1962-1963), William Harrison Mills Traveling Fellowship Program in Intemational Relations (1963-1964), y foreign Area Fellowship Program of the American Council of Learned Societies and the Social Science Research Council (1964-1965). Esta generosa ayuda hizo posible una investigación de tiempo completo durante tres anos en México, y de casi un año para su redacción. Al expresar mi gratitud por estas subvenciones, creo que es importante aclarar que las interpretaciones expresadas en esta obra no representan necesariamente los puntos de vista de las entidades arriba mencionadas en sus programas de ayuda a las investigaciones.
     Quedo altamente reconocido a varios estudiosos por sus consejos y apoyo. Woodrow W. Borah sugirió la presentación de este estudio unificado del gasto federal y del cambio social como parte separada de mis estudios sobre la Revolución Mexicana. Clark W. Reynolds no solamente me asesoró en el método por seguir en la tabulación de las estadísticas y en la organización del material recogido, sino que tuvo la paciencia de criticar la formulación y reformulación de las ideas presentadas aquí. James F. King me hizo ver que las entrevistas con personajes importantes de México tendrían doble utilidad si se grababan en cinta magnética. Stanley R. Ross me ayudó muchísimo en la revisión de la obra, atenuando exageraciones y llenando vacíos lógicos entre algunos de los conceptos. Osear Lewis generosamente me brindó su tiempo para discutir el concepto de la pobreza desarrollado en este trabajo, y Robert H. Bremner sugirió la definición de la privación social que trata de las características de la pobreza. Howard F. Cline me dio aliento y me asesoró sobre el método de presentar las estadísticas de la pobreza. Robert E. Scott, aprovechando su experiencia en México, sugirió algunos cambios de presentación de este estudio; y Lyle C. Brown dedicó dos días a la discusión de cambios editoriales, aclarando conceptos y desarrollando un estilo literario más apropiado. Otros que cuidadosamente leyeron el manuscrito ofreciendo muchos comentarios valiosos, son Arturo Torres-Rioseco, Robert R. Miller, Albert L. Michaels, y John J. TePaske. Agradezco especialmente la ayuda continua de Dauril Alden. Es necesario hacer notar que, sin la asistencia incansable de mi esposa, Edna Monzón de Wilkie, en la investigación  y la edición de la obra, este estudio no hubiera sido posible. Richard W. Wilkie nos suministró la asistencia cartográfica y

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20                                RECONOCIMIENTOS 
                    
pasó dos semanas confrontando cuidadosamente las tabulaciones en su presentación lógica y sus posibles errores. La Biblioteca Bancroft de la Universidad de California, bajo la dirección de George P. Hammond y Robert H. Becker, bondadosamente nos dio facilidades a mi esposa y a mí para realizar la transcripción de nuestras entrevistas orales; y por medio del Centro de Computación de la Ohio State University, con el asesoramiento de Earl Raley y Clinton Foulk, se lograron acelerar los cálculos matemáticos que se necesitaban. Ciertas preguntas expresadas por Albert Fishlow en cuanto a las estadísticas, me permitieron afinar notablemente el enfoque del estudio; en especial el contenido del capítulo 10 está directamente relacionado con su análisis crítico. Por supuesto que la valiosa ayuda y la crítica de estos asesores no los responsabiliza en manera alguna de los resultados finales que aquí se presentan.              
     Probablemente no haya una manera adecuada de dar las gracias a los muchos ciudadanos mexicanos que participaron en nuestras entrevistas de historia oral, y a quienes nos permitieron el acceso a documentos y estadísticas. Su bondad hizo de nuestras investigaciones en México un gran placer. Si fuésemos a expresar nuestra gratitud a mexicanos en lo individual, tendríamos que incluir a la mayoría de los líderes vivos de la Revolución y a los críticos de ésta; por lo tanto, extiendo mi gratitud de una manera colectiva. La presidencia de México me brindó especial ayuda al permitir y alentar mi investigación en los archivos oficiales de la nación.

PREFACIO A LA PRIMERA EDICIÓN EN INGLÉS

ESTE estudio ha sido efectuado con la intención fundamental de interesar a tres grupos de lectores. Los mexicanistas encontrarán que la historia de la Revolución Mexicana, de 1910 a los primeros años de la década de 1960, ha sido examinada aquí bajo el punto de vista de los gastos federales y del cambio social; los estudiantes del cambio social en zonas en desarrollo encontrarán un intento de medir la disminución de la pobreza ligándola a la política de modernización; y los analistas de la política encontrarán en esta obra un intento de valorar resultados derivados de la ideología. Dado que los lectores interesados en cada uno de estos temas pueden abordar esta investigación desde el punto de vista particular de la historia o de las ciencias sociales, espero que se comprenda desde un principio la existencia de muchas dificultades al tratar de vincular los análisis que son del dominio de varias disciplinas académicas.
     Mediante el examen de los datos estadísticos que han sido cuidadosaente delineados, nos será posible evaluar la Revolución Mexicana de dos nuevas maneras. El presupuesto federal mexicano podrá ponerse a prueba comparándolo con los gastos efectuados (o desembolsados) a fin de poder determinar hasta dónde el partido oficial de la Revolución ha llevado a cabo sus proyectos de elevar el nivel de vida de las masas que viven en la pobreza.
     Con la investigación y la organización de los datos presupuestarios, en relación a los gastos sociales, económicos y administrativos, podremos caracterizar los diferentes programas presidenciales desde 1910 a 1963 y poner a prueba concretamente la ideología de cada uno de los programas de esos dirigentes con los resultados obtenidos en la práctica. El análisis de estadísticas sociales recogidas en los censos decenales de 1910 a 1960 permitió la preparación de un índice de pobreza, o de privación social, que nos da la oportunidad de examinar las características de los niveles de pobreza para poder medir la efectividad de los programas de gobierno para lograr el cambio social.                                 
     La Revolución Mexicana principió en el año de 1910, como protesta contra la falta de elecciones democráticas, y no pudo ser contenida. A medida que la guerra civil arrasaba al país durante los seis años siguientes, se fueron presentando gradualmente ideas sobre la reconstrucción de la sociedad de acuerdo a nuevas bases. En 1916, Manuel Gamio, uno de los antropólogos mexicanos de mayor renombre, sugirió que el bienestar de México dependía de la integración a la sociedad mexicana de la gran masa de población empobrecida, aislada, analfabeta y que no hablaba el español.

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Esta población no era leal a la patria debido a que el gobierno federal no había hecho nada por ella, salvo, tal vez, haber sancionado la usurpación de sus tierras de antaño, imponiéndoles contribuciones y cateando sus aldeas en busca de conscriptos para el ejército. La llamada de Gamio fue una de tantas en pro de la integración de la nacíon mexicana, y una constitución, redactada en 1916-1917 ofreció un programa de acción.  La Constitución de 1917 postuló la intervención activa del Estado en la vida social y económica para favorecer a las masas: el Estado representa los intereses de todas las clases de la sociedad, y el interés colectivo es vital para los derechos individuales.  En contraste, el Estado mexicano del siglo XIX fue concebido según el molde liberal, a saber: la acción gubernamental, con pocas excepciones significaba  el mantenimiento administrativo del statu quo. Según la filosofía liberal, la pobreza era vista como inevitable, y al Estado no se le permitía alterar el funcionamiento de las leyes naturales. De esta manera los setenta y nueve nacionalidad mexicana antes de 1910 no dieron como resultado la fuerza nacional, sino la debilidad nacional.
     El programa de la Revolución, según el cual el Estado dirige la integración  de la vida social y económica de México, se ha justificado siempre basándose en que ha dado a las masas pobres un nivel de vida superior al que tenia antes. Sin embargo, la creación de un interés común nacional y el mito de la patria, convirtiéndole en elementos que unen a los pueblos en naciones, ha sido un largo proceso. Cincuenta anos es un periodo corto para la tarea de eliminar un alto nivel de pobreza en un país donde la mejoría social fue relativamente poca durante los años que precedieron a 1910. La Revolución ha tomado vanos caminos con el fin de desarrollar una nación integrada.
     Del debate mexicano sobre la naturaleza de la política del gobierno, y de sus resultados desde 1910, han surgido varios estereotipos sobre la Revolución.  Los que abogan por la violencia para resolver los problemás que suceden, exigen  un nuevo levantamiento político, porque los cambios sociales masivos sólo ocurren mediante el derrocamiento violento de un gobierno, como sucedió en la década de 1910 a 1920. Los que critican la intervención del gobierno en esferas de la vida social y económica creen que efectuar cambios en la legislación bastera para el mejoramiento social, como pasó en la última parte de la década de 1920 cuando al “arte de gobeinar” se le daba más importancia que a la “demagogis”.
     Además como consecuencia de la organización proletaria y las huelgas de la década de 1930, surgió la crítica que afirma que la acción social patrocinada por el gobierno destruye la inversión privada y frena el crecimiento económico. Este estereotipo ha sido refutado con otro que

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asegura que el beneficio mayor para las masas se obtiene en las épocas de tensión social y con la autodeterminación del proletariado. Según este punto de vista, los beneficios directos e inmediatos para el pueblo se justifican porque las masas han esperado largos años a que se realicen las promesas de la Revolución Mexicana. Se considera absolutamente necesario para la integración nacional, la distribución de las tierras, los créditos agrícolas, los presupuestos para la educación, los fondos para el bienestar público, los salarios mínimos adecuados, y el derecho de huelga, aun cuando se sacrifiquen las leyes económicas y el orden económico al logro de la justicia social.
     Cuando México entró en un periodo de desarrollo económico durante la segunda Guerra Mundial, surgió un conjunto de estereotipos que compitieron con los antiguos. Los partidarios de la industrialización argumentaron que una sólida integración económica requiere desarrollar una infraestructura económica que permita a México alcanzar la modernización del siglo XX. Según este criterio, no es necesaria la intervención directa del gobierno en favor de las masas, ya que a la larga el individuo común podrá obtener los empleos y las oportunidades que brinda el desarrollo económico. Además, la no intervención en favor de las masas se justifica porque la capitalización, necesidad vital para la industrialización, se ha logrado siempre temporalmente a costa del trabajador. En contra de este argumento se afirma que se ha sacrificado a las masas en aras de metas irreales e inalcanzables. Estos críticos aseguran que la Revolución terminó en 1940.
     Ya que sólo un pequeño grupo de radicales vociferantes y algunos intelectuales insatisfechos ven en el horizonte una revolución violenta, y como en México el Estado realiza un papel activo, los debates se han enfocado sobre los programas de Lázaro Cárdenas y de Miguel Alemán. Estos dos presidentes abogaron respectivamente por la revolución social y por la económica. Por una parte se afirma que durante el periodo de Cárdenas, de 1934 a 1940, la economía de México retrocedió, y por otro lado se asegura que Alemán sacrificó a las masas para industrializar al país durante el periodo de 1946 a 1952. Y, para reducir la tensión en la “Familia Revolucionaria” (el grupo que gobierna a México), producido por los debates sobre el curso que el gobierno debería tomar, Adolfo López Mateos propuso “una revolución equilibrada” durante su periodo presidencial de 1958 a 1964. Esta fórmula exige un cambio político, social y económico equilibrado, bajo el patrocinio del régimen revolucionario.
     Previamente los investigadores habían identificado estos periodos de diversos hincapiés ideológicos dentro de la Revolución, en la que los presidentes de México habían seguido sendas políticas, sociales, eco-

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nómicas o equilibradas, para que México fuera un lugar mejor para vivir.1 Sin embargo, nadie había intentado medir las verdaderas diferencias entre los programas de gobierno, o evaluar directamente el cambio social lograda. Como el cambio económico es mucho más fácil de evaluar que el social, los investigadores de la historia mexicana han estudiado el primero y por inferencia han deducido que el segundo se desarrolla en la misma proporción. Por consiguiente este estudio es uno de los primeros intentos de equilibrar el análisis económico de los resultados de la Revolución con una evaluación del cambio en el nivel de pobreza durante medio siglo, de 1910 a 1960. Este estudio es también uno de los primeros intentos de medir pragmáticamente la ideología de la Revolución Mexicana. Afortunadamente, los primeros tres periodos ideológicos de la Revolución principiaron y terminaron en años en que se realizaron censos; así la tarea de analizar los resultados sociales de los programas de gobierno se simplifica mucho. El cuarto periodo ha principiado recientemente, y, a pesar de que no podemos evaluar todavía los resultados de los gastos de gobierno, podemos evaluar su política. Desde luego, sería muy aventurado pronosticar si los presidentes posteriores a López Mateos van a continuar o no su política de una revolución equilibrada. No obstante, en caso de que se siga un programa ideológico equilibrado, los resultados podrán estimarse con el censo de 1970.                  
     La Primera Parte de este libro analiza varios aspectos de los gastos de gobierno. Aquí se comparan los proyectos de presupuesto con los gastos ejercidos, para demostrar cómo cada presidente deseaba distribuir el presupuesto, y cómo se gastó en realidad. Teóricamente un presidente puede dar determinada dirección a su política de desembolsos, pero el contexto de la política doméstica y extranjera le impide actuar independientemente. Por otra parte, como a los presupuestos se les da libre circulación y a las cuentas de egresos no. el presupuesto podría usarse como medio de propaganda, dejando al presidente en libertad para dedicarse a cualquiera de los programas que él desee. Sin embargo, en la mayoría de los casos, ni los funcionarios ni el público se dan cuenta, en términos cuantitativos, de la política del Ejecutivo y de sus resultados. No obstante, los políticos y la ciudadanía en general sí se dan cuenta de la merma o aumento de los créditos agrícolas, de las inversiones en obras públicas, del mayor hincapié presupuestario para algunas dependencias gubernamentales que para otras, y del tono general que se da a los desembolsos

     1  Véanse, por ejemplo, las obras de Howard F. Cline, “México: A Matured Latín American Revolutíon”, Annals of the American Academy of Political and Social Sciences 334 (1961) pp. 84-94: México: Revolution to Evolution, 1940-1960 (Londres: Oxford University Press, 1962); The United States and México (Cambridge: Harvard University Press, 1963, edición revisada).

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y que caracteriza a cada uno de los presidentes. Este esdlo se siente por toda la república. E1 análisis del gasto federal bruto anual nos da una medida pragmática del esdlo de cada presidente, y este análisis se resume por las porciones que se han gastado en las acdvidades social, económica y administrativa. Ya que no existe un registro completo del total de los fondos que el gobierno federal ha gastado, por regiones geográficas, no nos es posible ligar directamente los desembolsos con los cambios sociales regionales.
     La Segunda Parte presenta un índice con características sociales, al cual se puede llamar Índice de Pobreza. Este índice tiene como base los datos del censo que ilustran el número de personas que contestaron haber vivido en condiciones de privación o tradicionalismo en los censos de 1910, 1921, 1930, 1940, 1950 y 1960. El Índice de Pobreza se analiza por entidad federal y regional. Al Índice de Pobreza total de México se le vincula indirectamente con la política presidencial en un análisis de la disminución de la pobreza en cada década. El análisis se basa en esta suposición: es el estilo de cada periodo ideológico el que contribuye a los adelantos sociales, por ejemplo, y no el gasto social per se el que causa una disminución de la pobreza. Al índice, o a la escala de pobreza, se le asocia hasta cierto punto con la cultura indígena tradicional, y refleja la clase de características de las cuales han tratado conscientemente de escapar los revolucionarios mexicanos en pro de la edificación de una nación integrada. La Revolución Mexicana ha tratado de mejorar estas condiciones, pero conservando a su vez los mejores valores de la cultura indígena.                                                           
     En cuanto a las limitaciones y naturaleza de este estudio, tenemos que hacer las siguientes once advertencias. Primera, los sumarios del método y las generalizaciones sobre la política presupuestaria se presentan en los capítulos I y II, respectivamente, con el objeto de que se puedan seguir los argumentos de la tesis contenida en la Primera Parte. Dado que estos resúmenes no quedan ligados a circunstancias históricas hasta los capítulos III y IV, y puesto que el movimiento interno de los fondos en los cuales se basan las generalizaciones no se discute hasta los capítulos V, VI y VII, al lector se le advierte no formular juicio hasta después de que todos los aspectos del caso hayan sido examinados. Además, el analisis presupuestario se presenta en porcentajes, así como en términos de gastos per capita en pesos deflacionados. El aumento de los fondos federales disponibles desde la década de 1930 ha dado a cada uno de los presidentes mucho más dinero con el cual trabajar. Pero la puesta a prueba de la ideología  todavía es el tanto por ciento de las asignaciones correspondientes a las diferentes clases de desembolsos. Las ramificaciones y relaciones de estas dos clases de análisis se pondrán en claro cuando

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les llegue su tumo; por lo tanto, rogamos al lector abstenerse de dar su fallo antes de haber leído esa aclaración.                             
     Segunda, esta obra no se ha desarrollado de la manera acostumbrada por parte de los investigadores de la hacienda pública. Dado que los programas de la política y los resultados sociales en el contexto histórico son los temas que siguen, el análisis ortodoxo de la hacienda federal no ha sido incluido. Este estudio no comprende los tipos de clasificaciones económicas y análisis económicos tales como capital y gastos generales, y gastos directos (exhaustivos), e indirectos (no exhaustivos), y los gastos virtuales, en efectivo y netos. Contrastando con el análisis económico que toma en consideración, por ejemplo, solamente los pagos de intereses sobre la deuda federal, este estudio del gasto bruto federal también incluye un análisis del presupuesto dedicado al pago de la deuda. Y así, por razones de nuestra investigación, “pagos de la deuda” se refiere a pagos de intereses y a la amortización de la deuda. Los lectores interesados en el análisis económico de la hacienda pública de México deberán buscar estos datos en otras fuentes.2 Hay que tomar en cuenta que los datos preparados por las Naciones Unidas por regla general se basan en los gastos federales netos, y no siempre estarán de acuerdo con las cifras proyectadas y ejecutadas que se presentan en esta obra. También es importante notar que el gobierno de México tradicionalmente ha presentado al público su propio análisis presupuestario casi exclusivamente en términos del gasto federal bruto.
     Tercera, de acuerdo con la calificación anterior del análisis económico, la renta federal apenas si se toca aquí, debido a que estamos interesados en tipos de gastos y no en la política fiscal en detalle. El estudio del impuesto desde luego sería muy útil; pero, en sí esto requiere un

     2  Véase, por ejemplo. Roberto Santillán López y Aniceto Rosas Figueroa, Teoría General de las Finanzas Públicas y el Caso de México (México, D. F.: Universidad  Nacional Autónoma de México, 1962); Raúl Ortiz Mena, Víctor L. Urquidi, A. Waterston, y J. H. Haralz, El desarrollo económico de México, y su capacidad para  absorber capital del exterior (México, D. F.: Nacional Financiera, 1953); Ernest O. Moore, Evolución de las Instituciones Financieras de México (México, D. F.: Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, 1963); Henry J. Gumpel y Hugo B. Margáin, Taxation in México (Bostón: Little, Brown, for Harvard University, 1957); Ernesto Flores Zavala, Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas, los impuestos (México, D. F.: Editorial Porrúa, 1963); Ramón Beteta, Tres Años de-Política Hacendaría, (1947- 1948-1949), Perspectiva y Acción (México, D. F.: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1951); Ricardo Torres Gaitán, Política Monetaria Mexicana (México, D. F.: Distribuidora Librería Ariel, 1944): Manuel Yáñez Ruiz, El Problema Fiscal en las Distintas Etapas de nuestra Organización Política (México, D. F.: Estampillas y Valores, 1958-1961. 6 vols.). R. L. Bennett, The Financial Sector and Economic Development; The Mexican Case (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1965).

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análisis histórico complicado y, por lo tanto, lo dejamos para que otros investigadores lo desarrollen al máximo.
     Los primeros gobiernos de la Revolución tuvieron a su disposición rentas muy limitadas; no obstante, esto en esa época a menudo no era considerado problema mayor. A pesar de la Constitución de 1917, todavía hasta la década de 1930 el papel del gobierno de México estuvo limitado por el aparente retomo del mundo occidental a la normalidad del liberalismo del siglo xix después de la primera Guerra Mundial. Sólo cuando la depresión mundial de la década de 1930 motivó el surgimiento del Estado activo, se necesitó una renta mayor para que el Estado pudiese cumplir con sus cometidos cada vez mayores.3
     Cuarta, el presupuesto no representa toda la repercusión de la política federal, como se hace ver en el capítulo I. Sin embargo, este factor no constituye problema alguno, pues los gastos públicos hechos por dependencias descentralizadas y por empresas mixtas públicas y privadas, han sido autónomos y por lo tanto excluidos del control presidencial directo.
     No conocemos el alcance histórico de los gastos hechos por dependencias descentralizadas, y creemos que sí existe una gran necesidad de un estudio que establezca este alcance por medio de una investigación. Recordemos también que como las dependencias descentralizadas constituyen una mezcla de organizaciones públicas y privadas, se nos dificulta la evaluación de sus efectos en términos de “desembolsos públicos” y “desembolsos privados”. No hay duda de que esta relación tendrá que ser explorada, pero hasta la fecha no disponemos de este upo de investigación. Y así, no podemos juzgar la actividad del Estado en relación a su efecto total sobre la sociedad, pero sí podemos examinar el porcentaje de las asignaciones del ingreso federal para poder caracterizar el concepto que el gobierno üene de su papel, y a su vez medir el aumento
dé su política activa.
     Quinta, tenemos que reconocer que no es el gobierno el único responsable del cambio social. El sector privado desempeña un papel clave en la integración nacional. No obstante, es el gobierno el que crea el clima en que operan las empresas privadas. Es el gobierno el que establece la polítca por seguir, consciente o inconscientemente, y determinando en grado importante el papel que podrá desempeñar el sector privado. Por lo tanto, cuando en este estudio se asegura que alguna medida política federal ha dado por resultado cierto grado de cambio social y económico, no sé tiene la intención de decir que el cambio es el resultado de la política de gobierno en sí, sino del clima general engendrado  por la ac-

     3   Para una discusión convincente del concepto que el mundo occidental tiene sobré el estado después de 1929, véase Karl Polanyi. The Great Transformation; the Political and Economic Origins of our Time (Bostón: Beacon Press, 1963).

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titud del gobierno. Y, aunque no podemos establecer una relación recta entre desembolsos federales y cambios sociales, sí podremos sugerir el resultado de cada periodo de gobierno evaluando la disminución de la pobreza con relación al cambio económico. Podrán consultarse escritos recientes de otros investigadores para las contribuciones del sector privado a los cambios que se han desarrollado en México.4          
     Sexta, el análisis del cambio social per capita y de las estadísticas vitales no encajan en la trama de un examen directo como el que se ofrece aquí. Como lo hacemos ver en la Segunda Parte, el análisis per capita no es muy revelador en las zonas en desarrollo. Por ejemplo, los datos bien pudieran mostrar que hay un automóvil per capita, pero la realidad pudiera ser que solamente un pequeño porcentaje de la población poseyese la mayor parte de los vehículos. El postulado de este estudio es que hemos de intentar averiguar lo que ha pasado al pueblo, y podremos hacer esto examinando los datos que nos ofrezcan una medida directa de los niveles sociales. Las estadísticas vitales no se han examinado porque el gobierno de México no ha recopilado sistemáticamente estos datos con consecuencia histórica. En contraste con los datos estadísticos del censo, que han sido compilados según un plan premeditado, las estadísticas vitales son datos que la población ofrece voluntariamente.  No ha habido una compilación organizada, y las estadísticas vitales disponibles ofrecen pautas extrañas relacionadas, por lo general, con campañas destinadas a convencer al pueblo de que informe, por ejemplo, de nacimientos, enfermedades, y defunciones, a las autoridades.
     Séptima, la preparación del Índice de Pobreza, en el capítulo IX, tiene como base una muestra relativamente pequeña. Este problema es difícil de resolver, pues sólo se han usado para este propósito los datos del censo fácilmente identificables, y que abarcan seis censos con cierta consecuencia. Aun con estas limitaciones estadísticas, el Índice de Pobreza nos ofrece un método para el examen del cambio social de zonas en desarrollo. Aunque a menudo las estadísticas de México han sido tildadas de incompletas y erróneas, no dejan de ser el mejor muestrario disponible, y en el mayor número de los casos nos revelan un punto de vista lógico. Cuando se nos han presentado errores obvios, u omisiones, hemos hecho los ajustes pertinentes con las explicaciones del caso. Los datos

     4  Consúltese Frank R. Brandenburg, “A Contribution to the theory of Enterpreneurship and Economic Development: The Case of México”, Inter-American Economic Affairs 16:3 (1962) 3-23, y The Making of Modern México (Englewood Cliffs: Prentíce-Hall, 1964); véase también Raymond Vernon, The Dilema of México’s Development; the Roles of the Prívate and Public Sectors (Cambridge: Harvard University Press, 1963); y Raymond Vernon (ed.), Public Policy and Prívate Enterprise in México (Cambridge: Harvard University Press, 1964).

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que se incluyen en el índice tienen, en realidad, un alcance muy amplio.
     Octava, en este estudio no hemos examinado los cambios sociales de la clase media de la sociedad, ni de todos los niveles del sector bajo. No hemos tomado en consideración el papel que desempeña la clase media al fomentar el cambio social porque estamos interesados en examinar la ideología de los líderes políticos de la élite y sus efectos sobre las masas. En el capítulo VIII, se hace un breve estudio de los escritos disponibles acerca del cambio social, que se basa en un análisis indirecto. Si excluimos de nuestra discusión al sector de la clase media, ello no quiere decir que éste no haya tenido gran importancia en el estímulo del cambio social y económico de México. Sin embargo, con objeto de desarrollar una investigación de los niveles más bajos de la sociedad identificados cuidadosamente por una serie de características mensurables, hemos tenido que eliminar de este estudio las otras capas de la sociedad. Y en efecto, en este análisis no hemos ahondado en los varios estratos sociales existentes en lo más bajo de la escala social. Para poder explorar la naturaleza de estos otros niveles se necesita de otros índices. 
      Novena, la definición de pobreza desarrollada en esta obra, no se refíere necesariamente a la pobreza individual. Algunas de las personas que figuran en este índice pueden mostrar varias características de pobrcza y, no obstante, tener un ingreso relativamente alto. Sin embargo, hablando colectivamente, la integración de la República de México se ve grandemente obstaculizada por la persistencia de un alto nivel de las características de pobreza. Para subir en general los niveles de vida se requiere la modernización social, juntamente con el desarrollo económico. El Índice de Pobreza trata de medir la disminución de las privaciones sociales en México en diferentes etapas históricas.     
     Décima, muchos investigadores de la Revolución Mexicana aseguran que cada uno de los periodos dentro del movimiento revolucionario ha sido edificado con base en el anterior, para lograr el cambio social y económico  acumulativo y en crecimiento. Si esto fuese el caso, entonces, teóricamente, los índices de crecimiento económico y de disminución en las características de pobreza debieron cambiar a mayor velocidad en cada decenio, lo que no ha pasado. Es cierto que muchos de los programas de gobierno acaso tomen años para entrar en la fase de operación, ya este respecto también ha habido demoras a consecuencia de las decisiones y de los programas desarrollados durante los primeros años de la Revolución; pero probablemente nos será imposible tomar esto en cuenta dado el grado actual del conocimiento que tenemos sobre México, y el estado de la metodología en general. Sin embargo, ha habido poco retraso en la consecuencia de los cambios en la ideología política. Dados los poderes que tiene el presidente de México, y siendo pocos los

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costos fijos de la política presupuestaria, la gran flexibilidad del supuesto permite al jefe del Ejecutivo moldear grandemente los desembolsos federales a su manera, como lo explicaremos con cierto detalle en la Primera Parte. También queremos hacer notar que las características de pobreza que escogimos para este estudio no representan partidas que requieran largos periodos para reflejar un cambio en los niveles de vida. Por ejemplo, si una persona repentinamente deja de andar descalza, comprándose un par de zapatos, esta persona por el hecho mismo ha cambiado su posición en uno de los aspectos de la escala de pobreza. No ha participado en inversiones sociales que requieran años para aparecer en el censo. Asimismo, dado el criterio elemental del alfabetismo en el censo de México, las personas que han recibido varios meses de instrucción en una de las muchas campañas del gobierno por extender la educación a las masas, calificarán para salir de uno de los niveles de pobreza en relación a esta característica. En resumen, la política presupuestaria y el Índice de Pobreza reflejan bastante exactamente los cambios inmediatos dentro de cada periodo. No tenemos que considerar específicamente las demoras de consecuencia en la discusión del efecto del presupuesto sobre el Índice de Pobreza, aunque hemos de tener en cuenta que, en general, la Revolución Mexicana ha tenido éxito precisamente porque cada presidente ha tenido una base social, económica y política más sólida que su predecesor. Lo que se ha hecho aquí es aislar varios tactores que en gran parte tienen más relación con la política actual que otros programas a largo plazo, que no podrían distinguirse como pertenecientes a uno u otro periodo.
     Undécima, él siguiente estudio trata de resolver algunos de los problemas con que se enfrentarán los historiadores en calidad de científicos sociales. Tenemos la esperanza de que el lector aceptará el espíritu con que se ha desarrollado esta obra, y que verá este análisis como punto de partida para investigaciones ulteriores. Las estadísticas de México son a veces incompletas o necesitan de un reajuste; pero a nosotros nos interesan las tendencias y no los datos exactos. Si la obra presentada aquí sirviese de estímulo para más pensamientos e investigaciones de los problemas de medir el cambio social y económico relacionado con los programas de gobierno, el análisis cuantitativo, algo primitivo, que presentamos aquí habrá servido a un propósito útil. Como algunos de nuestros lectores acaso no estén de acuerdo con nuestros métodos y conclusiones, ofrecemos datos completos para que otros investigadores puedan usarlos en relación con sus propias investigaciones. Obviamente este estudio no puede ser definitivo; conforme vayamos encajando más y más las piezas en el rompecabezas, tendrán que ser modificadas las conclusiones provisionales a que hemos llegado aquí.

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     Aunque este estudio fue preparado para ser publicado en 1966, básicamente fue escrito en 1965, con los datos recopilados hasta 1964. Como obra histórica, nunca podrá estar al día, pero sí puede ofrecer datos históricos que permitan una perspectiva reciente de la Revolución Mexicana. Muchos análisis anteriores ofrecen una versión estadística de cierto periodo o momento dado. Este estudio pretende presentar modelos de estadística en que las cifras adquieren una importancia histórica.

J. W. W.
La Paz, Bolivia
Agosto de 1966