Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/gastos_admin_parte2.html

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de su periodo, reduciéndolos hasta el 5.6 en 1938, pero en los desembolsos ejercidos llegó a pagar hasta el 14.5 % en 1939. Y esto se debe probablemente a que después de las expropiaciones del petróleo en 1938, creía que su gobierno estaba obligado a asignar una proporción de los fondos federales al pago de la deuda pública mayor de la que había proyectado.                                                       
     Ávila Camacho siguió el ejemplo de Cárdenas hasta 1942, cuando aumentó los pagos ejercidos sobre la deuda al 22.5 del presupuesto, la cantidad mayor desde la presidencia de Madero y Huerta en 1912 y 1913. Y los gastos proyectados por Ávila Camacho no pudieron coincidir con los gastos ejercidos sino hasta 1944 cuando prometió gastar la cuarta parte del presupuesto en pagos sobre la deuda, pero los gastos ejercidos llegaron solamente al 20 %. Como hemos visto, en ese elevado porcentaje se incluían los pagos de la expropiación del petróleo. Y no cabe duda de que un pago tan alto para amortizar la deuda en esa época se debió a la favorable posición financiera que el gobierno de México había adquirido durante la guerra, cuando su cuenta en dólares creció de manera considerable; a México, en esas condiciones, los pagos le fueron mucho más fáciles que cuando los dólares estaban escasos. La inflación también significó que las cantidades amortizadas en esa época cancelarían los dólares prestados en época de deflación.                          
     Miguel Alemán mantuvo muy altos los gastos proyectados para el pago de la deuda, habiendo alcanzado éstos del 22.1 al 24.5% durante los años de 1949 a 1952. Pero estos proyectos no fueron más que promesas incumplidas, porque además nunca llegó a gastar más del 16.5 % del
presupuesto en la deuda pública. La alta cifra de los gastos ejercidos per capita, que Alemán hizo cosa corriente después de 1948, tuvo su origen en el ímpetu que Ávila Camacho le dio al principio, en 1942. Ávila Camacho gastó dos veces más de 20 pesos de 1950 per capita, y Alemán mantuvo esa proporción durante cinco años. Los proyectos de esta proporción no coincidieron con los gastos ejercidos hasta 1949.  
     Fue el presidente Ruiz Cortines quien inició la política de pagar cantidades aún más altas en pesos per capita a la deuda extranjera. Llegó hasta 35 pesos en 1955 aunque los porcentajes y proyecciones per capita ni siquiera se aproximaban a esa cifra. El rápido aumento de los ingresos
fiscales permitió al gobierno asignar porcentajes menores del presupuesto a la deuda y sin embargo mantener pagos altos en la proporción de pesos per capita.                                                 
     Los pagos proyectados de López Mateos sobre la deuda no tuvieron nada que ver con la realidad. Él disminuyó el porcentaje proyectado a 8.4 en 1960, en tanto que aumentó la participación ejercida a 27.3 %, lo

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que constituyó un récord para la Revolución. Y López Mateos batió su propio récord en 1961 al proyectar la asignación del 9.5 % mientras en lo ejecutado gastaba el 36.2 % del presupuesto para cubrir la deuda públíca: más de la tercera parte del presupuesto. Si Porfirio Díaz hubiese visto esto, no hay duda de que habría manifestado su benévola aprobacíón. En 1962 López Mateos recortó este porcentaje a 27.2 %, pero éste todavía era bastante alto si se toma en cuenta el nivel de pobreza y la integración nacional, que quedaba por alcanzar. Los pagos sobre la deuda
en términos de pesos per capita de 1950 subieron súbitamente a 74.2 en 1960, y a 95.4 en 1961, para luego desplomarse a 40.0 en 1963, lo que todavía era más alto de lo pagado por ningún otro de los presidentes en la historia de México. Como pudimos ver en el último capítulo, los pagos de López Mateos se han relacionado directamente a su deseo de mejorar la imagen de México así como el de reducir la deuda recién aumentada. Factores importantes en la decisión súbita de cancelar pagos que todavía no sé habían vencido fueron las gigantes celebraciones del 140 aniversario de la Independencia y del 50 aniversario de la Revolución. El secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena, inadvertidamente reveló la contradicción de pagar prematuramente préstamos en épocas de crisis económica, al cancelar un crédito de 100 millones de dólares al Banco de Exportación e Importación cuatro años antes de su vencimiento en 1964. Ortiz Mena manifestó que el préstamo se había extendido a México durante la recesión económica de 1959 con objeto de mantener las reservas de oro del Banco de México y para satisfacer la importación
de bienes de capital.10 Pero es posible que Ortiz Mena haya encontrado la manera de utilizar los préstamos para cancelar deudas que todavía no estaban vencidas con objeto de atraer más inversiones al país. O bien Ortiz Mena y sucesores han sido unos genios, o no saben lo que hacen
al andar en busca de préstamos enormes a la vez que utilizan la tercera parte del presupuesto para pagar deudas en época de recesión. Como tercera alternativa está el orgullo de López Mateos y de la Familia Revolucionaria que tenían necesidad de un sacrificio económico de consideración al enfrentarse a las exigencias de la propaganda.11

     10  El Día, mayo 21 de 1964.
     11  El pago de esa deuda no había estado en proyecto. La partida del presupuesto 9202-01 se había proyectado en un millón de pesos, pero se pagaron realmente 879 699 000 pesos como “deudas de gastos fiscales anteriores para categorías que no fueren servidos personales”. Presupuesto y Cuenta 1961. Es posible que el gobierno de México haya descubierto de repente que muchas de esas deudas estaban vencidas, pero esto nunca quedó reflejado en los proyectos. La discusión pública sobre la política hacendaría del gobierno tuvo lugar precisamente debido a que el
estilo del presidente llegó a sentirse, aun sin conocer los hechos. Véanse los comen tarios sobre la política de la deuda que aparecieron en “Deuda Externa y Capacidad de Pago”, El Día, octubre 25, 1964, y la respuesta de López Mateos a esos comentarios en entrevista de prensa en el transbordador La Paz. El Día, noviembre 11, de 1964.

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GASTOS DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA

Tanto los porcentajes de los gastos proyectados como los ejecutados de la Secretaría de Hacienda de México han ido en disminución constante, aunque los gastos per capita por lo regular han sido de 5 a 7 pesos (cuadro V-4). La disminución en importancia de la Secretaría de Hacienda, en el porcentaje dentro de los círculos de gobierno no ha ido seguida por una disminución correspondiente de la autoridad de esa dependencia. Son responsabilidad del secretario de Hacienda la formulación del presupuesto y la ejecución directa de todos los desembolsos federales. Y como el secretario de Hacienda también hace los cálculos de los ingresos proyectados sobre los cuales se basan los gastos, el presupuesto que envía para su aprobación al Congreso por lo general es definitivo. La Secretaría de Hacienda administra la categoría de inversión del presupuesto, así como todas aquellas partidas de la categoría de gastos sin clasificación (Erogaciones Adicionales). Por lo tanto, el papel que desempeña el secretario de Hacienda es mucho más importante de lo que parece, y en efecto esa autoridad ha aumentado mucho desde la década de 1930. Las inversiones y los gastos no clasificados (Erogaciones Adicionales) se han dividido aquí en categorías funcionales para demostrar la coherencia de la presentación de los gastos administrativos, sociales y económicos.  
     Cárdenas y Ávila Camacho redujeron la participación de las actividades de la Secretaría de Hacienda en el porcentaje del presupuesto proyectado y el ejecutado a un mínimo en la era post Madero y Huerta.
Alemán redujo más el papel de la Secretaría de Hacienda con objeto de encauzar más fondos al desarrollo económico. Y López Mateos redujo todavía más esta participación en los gastos hasta llegar en 1960 al 2.3 por ciento.

PENSIONES

Las pensiones habían estado incluidas en la esfera de control de la Secretaría de Hacienda hasta 1922, cuando se convirtieron en parte de la deuda pública. Desde 1948 se les ha incluido en Erogaciones Adicionales. Las pensiones se presentan en esta obra en el cuadro V-5 para ofrecer una opinión de lo que le cuesta la burocracia al partido oficial que administra las finanzas del Estado. Los servicios médicos adecuados son

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   CUADRO V-4     

         Gastos de la Secretaría de Hacienda

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                                       CUADRO V-4 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
           FUENTE: Véase Apéndice B.

algo relativamente nuevo para los burócratas y aquí los catalogamos como uno de los costos sociales de gobierno. El recién creado Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) está separado claramente en el presupuesto para mostrar qué cantidad corresponde a pensiones y qué cantidad a servicios médicos. Los fondos para pensiones son administrados por el ISSSTE, que ha remplazado a 1ª antigua Dirección de Pensiones.
     Las pensiones constituían una participación bastante importante en el presupuesto de Juárez de 1869-1870 cuando en el presupuesto proyectado eran de 6.3 % Y en el ejecutado de 4.0 %. Los gastos proyectados habían disminuido para 1900 a cerca del 1 %, y se quedaron en esa proporción hasta 1925. Las asignaciones ejecutadas se duplicaron a esa proporción después de 1917, aun con Carranza. Y a pesar de as dificiltades financieras. Carranza logró pagar 50 centavos per capita (en precios

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   CUADRO V-5     

                              Pensiones

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                                       CUADRO V-5 [conclusión]

     a  La diagonal indica que la última persona administró los fondos ejercidos.    
     b  En pesos per capita de 1950.                                              
           FUENTE: Véase Apéndice B.

de 1950) en 1918; más que ningún otro presidente desde el principio de la Revolución. Durante la depresión de los primeros años de la década de 1930, el porcentaje del presupuesto proyectado asignado a pensiones aumentó a cerca del 3 %, con objeto de mantener la proporción de pesos per capita a la cual se habían acostumbrado los burócratas jubilados a fines de la década de 1920. Y en efecto, los gastos en pesos reales per capita subieron a 2 pesos per capita durante esos difíciles años de la recesión económica. Y Cárdenas redujo las pensiones en porcentaje y per capita: el 1 % y un peso per capita fue la norma en las postrimerías del periodo de Cárdenas.
     Durante la segunda Guerra Mundial a los pensionistas les fue mal, por lo menos en el papel. Ávila Camacho les recortó las asignaciones al  .1% del presupuesto en 1944, probablemente una sima para todos los tiempos. Los resultados del gasto ejercido siguieron la norma establecida por

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Cárdenas, no obstante que las pensiones quedaron reducidas a 60 cen tavos per capita al año siguiente.
     Alemán y Ruiz Coruñés cambiaron esta pauta, porque, según las murmuraciones, los únicos amigos que al gobierno le quedaban eran los de la burocracia. Fuere o no verdad esto, los pesos per capita proyectados y ejecutados se aumentaron a 2 pesos per capita después de 1950. De todos modos, es sorprendente que estos gobiernos hayan reducido los gastos administrativos a un mínimo relativo, mientras se aumentaba la partida para pensiones.
     La ideología de la revolución equilibrada ha estimulado un aumento considerable en los gastos ejercidos per capita para pensiones: de 3 a 5 pesos per capita desde 1957. Al parecer López Mateos dispuso mejorar e1 servicio del gobierno, pues el hecho de que las pensiones prometen ahora un aparente nivel de vida decoroso para los años de jubilación, acaso esto sirva como aliciente para que personas mejor preparadas entren al servicio del gobierno. Este argumento podrá usarse para la época que corre desde 1950. O bien, puede tomarse nota de que los niveles inferiores de la burocracia al fin están compartiendo honradamente las actividades financieras del gobierno, debido a la mayor cantidad de dinero de que dispone el Ejecutivo para gastos. En este caso, las cifras no nos revelan los motivos.

GASTOS ADMINISTRATIVOS MENORES

El resto de la actividad administrativa por lo general ha desempeñado un papel de menor importancia en el presupuesto federal. Las agencias que han tenido participación relativamente pequeña de los fondos federales, incluyen a la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Procuraduría de la Nación y la Secretaría de la Presidencia (Oficina de la Presidencia hasta 1959). Los Gastos Generales, según se tratan en esta obra, están cubiertos con partidas que corresponden al Departamento de Suministros Generales (1919-1924), al Departamento de Prensa y Publicidad (1937-1939), y a la Secretaría del Patrimonio Nacional (1947 al presente). Los gastos no clasificados han sido bajos en porcentaje, como lo han sido en la legislatura y del ramo judicial.
     Aunque las categorías presupuestarias del cuadro V-6 no han sido de importancia en gastos federales, por medio de ellas se pueden hacer observaciones interesantes. En efecto, el ramo legislativo siempre ha recibido una porción mayor del presupuesto que el ramo judicial, no obstante el hecho de que las cortes funcionan durante todo el año en todo el país. Esta situación nos hace ver el bajo nivel que ocupa en la vida

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mexicana el ramo judicial. En el pasado éste ha servido como brazo político;12 ya excepción de sus funciones de oficio, el ramo judicial todavía está sujeto a presión política.13                            
     Los apuros de los jueces federales tratando de justificar sentencias a prisión hasta de 16 años para los líderes laborales que osaron encabezar huelgas durante los primeros años de la presidencia de López Mateos fueron ridículos. Para conjurar las amenazas al movimiento laboral controlado por el partido oficial, López Mateos recurrió al delito de “disolución social”, que originalmente fue tipificado durante la segunda Guerra Mundial para encarcelar a elementos nazis. La verdadera razón por la que se encarceló a los huelguistas fue que eran comunistas. Filomeno Mata, periodista de fama y perteneciente a una familia que había encabezado protestas en contra de Porfirio Díaz, hizo la siguiente aclaración después de haber sido liberado:

     Contrariamente a las prácticas porfirianas —el Gran Dictador jamás dejó sin respuesta a nadie—, usted, señor presidente, no se dignó contestarme ni siquiera para negarme la audiencia solicitada...                    
   El horrendo proceso seguido contra los ferrocarrileros y miembros de los partidos políticos, que ha culminado con las sentencias más crueles e inhumanas que juez alguno haya podido pergeñar, soslayando el espíritu y la letra de la ley, violando derechos y garantías, alterando la verdad, interpretando torcidamente los hechos y circunstancias justificativas de los actos... todos ellos totalmente lícitos a la luz de lo dispuesto por la Carta Fundamental de la República...14                                   
   Yo no fui puesto en libertad por un acto de justicia. Me echaron a la calle para que muriera fuera de la cárcel, aunque fuera en la acera, porque el gobierno no quiere un muerto político sino presos políticos.15

     Mata bien pudo ser comunista y es posible que hubiese amenazado ilegalmente al poder del partido oficial, pero no se le procesó de acuerdo con esos cargos, y su protesta efectiva, juntamente con las de otros, censuraba al ramo judicial mexicano por haber condenado a prisioneros políticos bajo el amparo de una ley vaga. Después de sesenta años de Revolución, el ramo judicial todavía se encuentra bajo la tutela del Ejecutivo.                                                           

     12  Gruening, México and Its Heritage, 497-512.                              
     13  Para una acusación contra el ramo judicial de López Mateos, véase Filomeno Mata, “Carta abierta a los periodistas y escritores y á la opinión pública”, Política,  sept. 1, 1963, D-E. Un reportaje neutral de cómo opera administrativamente el ramo  judicial lo hace Tucker, The Mexican Govemment Today, capitulo 8.
     14  Filomeno Mata, “Par la libertad de los presos politicos”; carta abierta... al C. Presidente de la República, Política, enero 1, 1964. 12-13.
   15  Política, nov. 1, 1963.
                                                                                                            155

CUADRO V-6

Asignaciones administrativas menores en porcentaje

                                                                                                            156

CUADRO V-6 [continuación]

                                                                                                            157

CUADRO V-6 [continuación]

           
                                                                                                158

CUADRO V-6 [continuación]

                                                                                                            159

CUADRO V-6 [continuación]

     FUENTE: Véase Apéndice B.

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     Las cantidades comparativas en pesos ejercidos per capita recibidas por la Presidencia, el ramo judicial y el Banco legislativo en años clave son reveladoras. Durante la presidencia de Madero, en 1911-1912, el ramo legislativo recibió 50 centavos per capita, el ramo judicial recibió 20 centavos, y a la Presidencia se le asignó 10 centavos. En 1931 las asignaciones comparativas de fondos fueron respectivamente, 1.20, 90 y 40 centavos per capita. En 1940 las cifras fueron, 1.50, 1.00 y 30 centavos. Alemán no redujo en realidad al ramo legislativo para 1949 (el cual recibió 1.20 pesos per capita), pero al ramo judicial se le redujo a 30 centavos, habiendo aumentado la Presidencia a 80 centavos. Durante López Mateos, en 1963, los totales fueron 90, 70 centavos y 1.90 pesos per capita. La Presidencia recibió 2.50 pesos per capita en 1960 como parte de las extendidas atribuciones del gobierno central en la planeación y coordinación de los gastos públicos directos e indirectos.16 Además de resmas de propaganda, el gobierno publicó algunos estudios estadísticos de valor.17                                                
     Aunque la ideología de las diferentes fases de la Revolución ha asignado cantidades diferentes a las categorías administrativas del presupuesto, la Administración total ha recibido un aumento en pesos per capita, especialmente desde la década de 1950. Aun aquellas categorías que reciben un bajo porcentaje del presupuesto pueden considerarse relativamente prósperas comparadas con años anteriores. Por ejemplo, la oficiña del Procurador General recibió 2.30 pesos per capita en 1953, casi tanto como el tan anunciado crédito agrícola de 1938 durante la administración de Cárdenas. Pero volvamos a los desembolsos en pro de la economía para poder compararlos con los gastos administrativos.    

     16  Para una discusión del papel que desempeña la Secretaría de la Presidencia en la planificación del Estado, véase Miguel Wionczek, “Planeación formal incompleta: el caso de México”, en Everett E. Hagen (ed.), Planeación del Desarrollo Económico, tr. de F. Rosenzweig (México, D. F.: Fondo de Cultura Económica 1964), 189-229.                                                                 
     17  Véase, por ejemplo, 50 Años en Cifras, y México, Secretaria de la Presidencia, México inversión pública federal, 1925-1963.