Mexico and the World
Vol. 8, No 1 (Winter 2003)
http://www.profmex.org/mexicoandtheworld/volume8/1winter03/epilogos_parte5.html

426                                          EPÍLOGOS

filosofía del Club de Roma coincidía con la preocupación mexicana, desde 1960, por la distribución de los ingresos. Ese mismo año el libro de Ifígenia M. de Navarrete, que trata el problema, fue motivo de un debate nacional, y lo siguió un buen número de estudios (incluyendo el propio punto de vista de Navarrete, revisado y puesto al día en 1970); 133 se atribuía una importancia especial a un análisis de Leopoldo Solís, debido a que en una época Solís fue uno de los consejeros principales del presidente Echeverría.134 Y como las teorías en contra del crecimiento económico y en pro de la redistribución de los ingresos parecían ir apareadas, Echeverría fue a Salzburgo para estar presente en la quinta reunión del Club en 1973, y también allí consiguió apoyo para su Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados.

     Según César Sepúlveda, profesor mexicano en relaciones internacionales, fue Echeverría quien introdujo por primera vez el criterio humanista en la especulación teórica y técnica del Club de Roma, que estaba orientado hacia lo económico:                                   

 
     Señaló Luis Echeverría que cualquier análisis que se haga sobre la apremiante situación mundial, por más técnica que ésta sea, resultará inaceptable si no toma en cuenta primero que el modelo de la actual sociedad internacional no es ya admisible, por fundarse en parte en una situación de explotación de unos países por otros, de hegemonía y de iniquidad, y en una pretendida división internacional del trabajo en que muchos laboran en condiciones aflictivas y humillantes para el beneficio de unos cuantos.         

                                                  
     La tesis del presidente Echeverría tuvo el mérito de señalar que —a diferencia de lo que postulaba el Club de Roma, de que los límites del crecimiento son físicos y materiales— en realidad esos límites son “políticos y morales”, esto es, sin una previa consideración de las relaciones internacionales, políticas y económicas de hoy, y sin tomar en cuenta al mismo tiempo la libertad y la dignidad de la persona humana, resulta casi grotesco hablar de medidas para la austeridad en el uso de los recursos disponibles, pues ello resultará, en la actual coyuntura, siempre a costa de los elementos más débiles de la comunidad internacional.135

   133 Ifígenia M. de Navarrete, La distribución del ingreso y el desarrollo económico de México (México, UNAM, 1960); y “La distribución del ingreso en México: tendencias y perspectivas”, en El perfil de México en 1980 (México, UNAM, 197o), 3 vols.. I, 15-70. Para un análisis político económico y contextura de estos puntos de vista, véase Frederick C. Turner, “Mexican Politics: The Direction of Development”, en William P. Glade y Stanley R. Ross (eds.). Criticas constructivas del sistema político mexicano (Austin, Instituto of Latín American Studies, 1978), 151-181.
   134 Leopoldo Solís, La realidad económica mexicana: retrovisión y perspectivas (México, Siglo XXI, 1970).
   135 César Sepúlveda, México y el Club de Roma (México, Secretaria de Obras y Servicios, 1973), 97-98.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      427

     Entonces, vemos que tanto los tugurios de la ciudad de México como los lujosos salones de Salzburgo fueron vinculados para generar la teoría y la práctica del no-crecimiento. Fue sólo en 1976, sin embargo, cuando el Club de Roma invirtió su posición, pasándose del crecimiento cero al crecimiento selecto. Y al parecer. Echeverría se había anticipado otra vez al Club de Roma alternando sus consejeros económicos, con objeto de recuperar algo del empuje económico que se había disipado del sistema mexicano. Y en efecto, siempre hubo un concepto de crecimiento selectivo, tanto de parte del Club de Roma como de los que trazaron los planes mexicanos, aun cuando este concepto quedara eclipsado por la fascinante idea del crecimiento cero; mas para 1976, el Club de Roma admitiría plenamente que el crecimiento cero causaría estancamiento y sufrimiento.136

     El problema del crecimiento selectivo, que ahora tiene el apoyo del Club de Roma, es el mismo al que se enfrentó el México de Echeverría. En tanto que el Club quisiera reducir el crecimiento en los países industrializados y acelerarlo en los más pobres, México intentó cambiar la inversión de capital del sector público, de la industria a la agricultura. Sin embargo, como lo muestran los datos del Apéndice Q, Echeverría no logró cambiar el porcentaje gastado allí hasta 1973 aunque proyectó hacerlo principiando en el año de 1974.137 Pero para 1976 las inversiones planeadas para asuntos sociales y de comunicaciones también habían bajado, habiéndose recuperado la inversión industrial tanto en porcentaje como en cantidades absolutas, a medida que la parte de inversión de la cuenta del sector público consolidado comenzaba a recuperarse de su baja al 18.7 por ciento en 1971, comparado con el 26.7 por ciento en l970. Sin la ostentación del cambio de política del Club de Roma, ya México se había visto ante graves problemas al “ajustar” su política para fomentar el crecimiento selectivo.

     136 Time, agosto 14, 1972, y abril 26, 1976.
     137 En cuanto a la recentralización para el desarrollo rural, en 1975 se legisló para consolidar el crédito rural de acuerdo con el Banco Nacional de Crédito Rural, poniendo bajo un solo techo las siguientes agendas separadas: Banco de Crédito Agrícola (fundado en 1926), Banco de Crédito Ejidal (1936), Financiera Nacional de Fomento Ejidal e Industrias Rurales (1959), Banco Agropecuario (1965). De acuerdo con Mexican Newsletter, enero 31, 1976, la recentralización del crédito rural evitaría “la duplicidad de funciones, la falta de fondos, y la mala coordinación de instituciones financieras, que, entre otros factores, condujeron a la concentración de créditos en algunos productos y en unas pocas regiones: los estados de Baja California, Sonora, Coahuila y Sinaloa absorbieron el 36 por dentó del crédito de labranza oficial en 1970 y el 44 por dentó dd crédito privado, y cerca dd 50 por dentó de los créditos refacdonarios se extendieron a los productores de algodón, caña de azúcar, trigo y maíz. Esto dio lugar al desequilibrio rural...”

428                                          EPÍLOGOS

     Podemos examinar otro terreno en que la política de redistribución de ingresos de Echeverría también produjo resultados ambiguos.  Los datos del cuadro 30 demuestran que el índice real de salarios industriales

CUADRO 30. Índice Real de Salarios Industriales (IRSI) para México,
1934-1975 (1940=100)

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      429

CUADRO 30. (Continuación)

     a Aproximado.
     FUENTE: John L. Martin. “Labor's Real Wages in Latín América since 1940”, en James W. Wilkie y Peter Reich (eds.) Statistícal Abstract of Latín América 18 (1977), cuadro 1422. El IRSI tiene como base datos aproximados de la Oficina Laboral Internacional, Yearbook of Labor Statistics (Ginebra); la conexión de las series se indica por una línea horizontal que separa dos cifras para el mismo año.

(IRSI) llegó a su cima en 1971, el mismo año en el que se detuvo tan violentamente el crecimiento económico. El IRSI había estado subiendo a un ritmo sostenido (con excepción de un año, con Díaz Ordaz) después de haber sobrepasado en 1963 el antiguo nivel establecido por Cárdenas y Ávila Camacho en 1940-1941. Este nuevo índice, preparado por John L.Martín mientras se encontraba con licencia del Departamento de Estado de los Estados Unidos, no solamente documenta la baja tan enorme de los salarios reales sufrida después de 1941, sino que también muestra

430                                          EPÍLOGOS

EPILOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      431

hasta qué grado la política de Echeverría de ayuda a los trabajadores se vio amenazada por la inflación provocada por su política económica de los primeros años de la década de 1970.

     Las tendencias del IRSI de Martín (mostradas en el cuadro 30 Diagrama 12) revelan que fueron tres presidentes los que beneficiaron más a los trabajadores, con grandes aumentos o con consistentes aumentos. Cárdenas, con un promedio de 7.5; López Mateos, con un promedio de 7.7; y Ruiz Cortines con un promedio de 2.4 por ciento. Sorprendentemente, el favorecedor de los obreros, Echeverría, sale menos favorecido en el IRSI que el portador de la supuesta “línea dura”, Díaz Ordaz, quien con su cambio en el promedio del 2.0 por ciento en el IRSI se compara favorablemente con el —.9 por ciento de Echeverría. Finalmente, podemos ver que no fue Alemán el responsable de la baja de salarios de los trabajadores (aunque su promedio —.6 denota que no ayudó a que se recuperaran); más bien, el colapso se produjo en el periodo de Ávila Camacho durante “el esfuerzo de guerra” de la segunda Guerra Mundial, cuando el IRSI bajó en un promedio de –5.3 anual.  Es claro que la retórica y la realidad en general no son lo mismo, y aquellos que dictan las normas políticas de todas las alas del partido oficial deberán estar alerta para que sus metas no se vean empañadas por los resultados de una política contradictoria y las circunstancias en las que puedan verse indirectamente envueltos, como cuando se produce un “efecto de domino”.

     Una de las preguntas de más importancia, que nadie ha contestado, viene a la mente a través de este epílogo, mas todavía no ha sido formulada: ¿Es el gobierno de México el responsable de todos los cambios sociales y económicos positivos, como pretende? ¿Podrá llegar el partido oficial a eliminar la pobreza por medio de un “afinamiento” selecto de la economía? ¿Podría el gobierno reducir intencionalmente el consumo? ¿Podría desarrollarse una estrategia industrial para lograr la redistribución de ingresos por medio de la fabricación de artículos baratos de consumo con métodos intensivos en mano de obra, en lugar de métodos intensivos en capital? ¿Podría alguna política de gobierno que pretendiera cambiar o reducir intencionalmente las normas del actual consumo caro, conducir a una revuelta masiva de parte de las clases populares, ya no se diga de la media y la alta? Si recordamos que los intentos del gobierno mexicano por limitar el consumo ostensible de los ricos (por bien intencionados y con atraso que fueran) han tendido a atemorizar a la clase media, que se preocupa por conservar sus recientes conquistas, que considera como necesarias en una sociedad que se está industrializando, deberíamos también tomar en cuenta que las masas urbanas, y mucha de la gente rural, creen que ya es tiempo de que tengan el “dere-

432                                          EPÍLOGOS

cho de consumir”. En 1975 se le otorgó un reconocimiento por lo menos parcial a este “derecho” con la promulgación de la Ley Federal de Protección al Consumidor.138 (Por ejemplo, con la protección del consumidor contra el abuso de los agiotistas, esta ley reconoce la revolución del crédito, que ha cambiado notablemente la estructura del comercio y de la construcción desde fines de los sesentas, dándole a la clase media y a la obrera acceso cada vez más amplio a la obtención de tarjetas de crédito, autos, y facilidades para la compra de casas.)            

     Al discutir leyes, hemos empezado a responder a las preguntas acerca del papel que desempeña y el poderío que ejerce el gobierno de México. Como sucede en muchos otros países donde los técnicos han llegado a su pleno poderío desde la década de 1960, sus dirigentes han llegado a hacer intentos de resolver todos los problemas, a menudo por medio de una fe exagerada en el sistema jurídico. Y México no es una excepción.

     A mi juicio, México ha estado envuelto en una revolución jurídica desde 1970, porque desde entonces se han promulgado más leyes importantes que en ninguna otra época de la historia del país, leyes que tocan casi todos los aspectos de la vida mexicana. Como si un dique jurídico hubiese reventado, los técnicos de la legalidad, que sentaron plaza con Echeverría, principiaron a codificar y a reglamentar tantas relaciones socioeconómicas como iban pudiendo identificarlas, en una continua comente de leyes que requerirán varias décadas para ser comprendids plenamente sin saberse si en la práctica serán efectivas. En otras palabras, promulgar una ley no es ponerla en vigor, y aunque esto represente una apariencia de verdad axiomática para los mexicanos que han estado observando la gradual puesta en vigor de preceptos jurídicos establecidos en la Constitución de 1917, el diluvio de leyes que ha salido desde 1970 me hace dudar de que sus autores se hayan dado cuenta de la imperfección natural de las leyes, y de su inflexibilidad para la multitud de situaciones y variedades de las necesidades humanas.

     En este análisis es oportuno señalar varias ironías. Primera, ¿cómo es posible que el partido oficial muestre una fe tan grande en la ley, cuando tiene tan poca en la política, especialmente en la política de oposición, nacional y local? Si la ley ha de funcionar, deberá ser por un respeto mutuo entre el gobierno y la ciudadanía. ¿No debería la fe que se tiene en una ley como medio de resolver muchos complejos problemas no políticos conducir hacia una fe en que la ley puede hacerse efectiva para permitir y fomentar una verdadera oposición política? De cualquier manera, podría argumentarse que en el caso de que la oposición ganase la gubematura de un estado, por ejemplo, ésta no podría gobernar

     138 Mexican Newsletter, enero 31, 1976.

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      433

sin un subsidio financiero de la ciudad de México, siendo lo que son los podores de las colectas tributarias. Y así, en las componendas que suelen suscitarse después, la oposición tendría que demostrar su lealtad durante mucho tiempo —el partido oficial se ha valido de estas tácticas para incorporar a sus alas a los potenciales disidentes. Según esto, no debiera temerse a la oposición sino cultivarla como una apertura hacia la democracia política, con la gran ventaja de que un recurso como éste daría a los temas un enfoque geográfico con el cual sobreponerse a la falla, casi fatal, por la cual la organización del partido oficial circula teóricamente alrededor de grupos de intereses económicos, de acuerdo con el oficio a que se dedican.

     En segundo lugar, podrá encontrarse una ironía en que, para sobreponerse a la lucha geográfica del siglo XIX entre los poderes federal y los de los estados (asunto llevado al siglo XX en la lucha del gobierno federal contra los caudillos regionales y jefes militares regionales), México se convirtió en un sistema político sumamente centralizado. Y para resolver los problemas de la disensión política en tiempos más modernos, el partido oficial no ha alentado mucho el control local de gobierno, y menos la oposición local a la política, habiendo optado por descentralizar geográficamente las mismas dependencias descentralizadas que ahora trata de recentralizar administrativamente para colocarlas bajo la esfera de operación del gobierno central.

     En tercer lugar, irónico es que aun cuando el Club de Roma aboga porque se pongan límites al crecimiento, esta realización no sea aplícable al crecimiento de la burocracia. Y como los técnicos —ya sean internacionales o nacionales— manifiestan su fe en la capacidad racional para resolver problemas (si el hombre puede organizar un viaje a la Luna, seguramente podrá organizarse para ponerle fin a la pobreza y al sufrimiento) suelen sostener que la única razón por la cual ningún gobierno ha podido resolver en el pasado todos los problemas se debe al hecho de no haber tenido los suficientes poderes (no que los poderes del gobierno hayan sido mal entendidos o que se haya abusado de ellos). De allí la necesidad de nuevas leyes y de la recentralización del gobierno, especialmente conforme va adelantando el procedimiento de nacionalización.

     En cuarto lugar, encontramos ironía en el procedimiento de la nacionalización, procedimiento que, se suponía, significaría desviar las ganancias de manos de los particulares en beneficio de la nación, por medio de la Secretaría de Hacienda del gobierno central. Habiendo sido fundadas la mayor parte de las depen4encias nacionalizadas de México como unidades descentralizadas fuera de la arena política, estas dependencias

434                                          EPÍLOGOS

autónomas han encontrado ventajosa su posición porque, en el caso de no revelar las ganancias de sus operaciones, obtienen un subsidio del gobiemo central. Mientras tanto, las dependencias ofrecen una conveniente fuente de empleo para los técnicos que van graduándose de las universidades del país, en cantidades sin precedentes. Los problemas que de aquí resultan son graves: el gobierno central ya no puede hostigar a una dependencia a que pague más impuestos, o a que suba los salarios, como lo podía hacer cuando era dirigida como empresa particular; y si el procedimiento de nacionalización significa un aumento de empleos y una baja de eficiencia, el fin lógico será la erosión de la base tributaria de la cual el gobierno central se surte para extender los subsidios a las mismas dependencias. Y con, su propia clientela diseminada por todo el país, las dependencias han logrado establecer una poderosa red de amigos: Cuando en 1973 el gobierno central lanzó la idea de venderle al sector privado más de 500 empresas descentralizadas que no producían ganancias (cerca de 125 operan en competencia directa con el sector privado)139, la protesta que se produjo en el sector descentralizado detuvo inmediatamente el plan. La opción en la estrategia del gobierno central ha consistido en insistir, en lo posible, en la eficiencia y en alentar o permitir a las dependencias a que suban sus precios para poder costear sus propios gastos. Y en un caso de ironía, las alzas de precios de estas empresas durante los primeros años de la década de 1970 sirvieron de combustible a la inflación debido a que los precios se habían mantenido artificialmente bajos como subsidio a la ciudadanía; por ejempío, los bajos precios de la gasolina no solamente beneficiaban directamente a los campesinos y camioneros, sino que indirectamente mantenían bajo el precio de los alimentos para los habitantes de la ciudad.

     ¿Cómo era posible que hubiera tantos fracasos en la política y que se siguiera con el empeño de la nacionalización? Parte del problema estriba en las universidades y los institutos técnicos, en donde a los técnicos se les enseña a ser profesionales, es decir, a profesar, poseer respuestas y anticipar soluciones. Al contemplar las ruinas de la “Gran Sociedad” del presidente Johnson en los Estados Unidos, en contra de la cual se ha desatado una tremenda reacción por abolir tantas de sus leyes y regalmentos inoperantes como sea posible, Daniel P. Moynihan ha hecho comentarios de sus propias experiencias en el proceso por el cual la teoría académica se convierte en hecho gubernamental. Según Moynihan:

     Si deseamos tantas cosas, todos estaremos más que dispuestos a pensar que esos deseos no solamente son posibles, y probablemente lo son, sino tam-

     139 Times of the Americas, noviembre 28, 1973.

EPILOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      435

bien que están a punto de realizarse, lo que raras veces sucede. Constantemente menospreciamos las dificultades, prometemos más resultados de los que pueden lograrse y eludimos toda evidencia de incompatibilidad y de conflicto, creando así repetidas veces las condiciones del fracaso, por un deseo desesperado de lograr el éxito. Más que una debilidad, en las condiciones actuales tiene el potencial de una falla fatal.

     Creo que este peligro se ha complicado por la creciente introducción en la política y en el gobierno de ideas que tienen su origen en las ciencias sociales, que prometen realizar el cambio social manipulando aquello que pudiera llamarse el procedimiento oculto de la sociedad. Es decir, la manipulación de aquellas relaciones sistémicas entre un grupo de actividades y otro cuyas actividades normalmente no llegan a percibirse por los participantes como relacionadas, pero que al ser examinadas más de cerca, se ve que lo están. El descubrimiento y el análisis de una relación como ésa es la propia esencia de las ciencias sociales. Y sin embargo, sigue siendo un arte oculto. Y un arte muy incierto. No hace mucho, podía argumentarse que la política era cuestión de quién obtiene qué, cuándo, dónde, y cómo. Ahora, se trata de algo más que eso. Se ha convertido en un proceso que también busca intencionalmente efectuar tales resultados como, quién piensa qué, quién actúa cuándo, quién vive dónde, quién siente cómo. Que esta descripción no hace más que definir una sociedad totalitaria es basrtante obvio. Pero ha llegado a caracterizar también a un gobierno democrático. Yo no me resisto a esta clase de desarrollo; yo solamente trataría de identificarlo. . .140

     Pocos son los planificadores de la política de Estado en cualquier parte del mundo que encuentran tiempo para pensar en las implicaciones de sus acciones, ya no se diga para comprender el contexto amplio como lo ha comprendido Moynihan. O, en caso de que hubiesen podido cátalogar las complejidades de la escena mexicana, sería demasiado fácil llegar a una opinión pesimista acerca del futuro de México, como lo han hecho estudiosos como Raymond Vemon, quien después de examinar la larga historia de México en superar obstáculos concernientes al desarrollo, todavía anticipaba una nueva “crisis fundamental”. Éste no es mi objetivo; (antes bien, es el de identificar los asuntos históricos que le conciemena México hoy y en el futuro. El perfil histórico del partido oficial permite pensar que encontrará la manera de mantenerse en el poder mediante el cambio y la adaptación:

     La Familia Revolucionaria de México llegó a unificarse con motivo del asesinato del presidente electo Alvaro Obregón en 1928; cambió con la época durante la última parte de los veintes, para seguir los dictados

     140 Daniel P. Moynihan, Máximum Feasible Misunderstanding: Community Action in the War on Poverty (Nueva York: Free Press, 1969), xii-xiii.

436                                          EPÍLOGOS

de Wall Street (“no expropiarás tierras sin antes pagar compensación”, o todavía mejor, “no expropiarás”), y sin embargo se desvió de nuevo con la depresión mundial para llevar a Cárdenas al poder en 1934-1940, debido a su reputación de haber sido un gobernador reformista; la presidencia radical de 1934-1940 convenció al propio Cárdenas de que quien le siguiera en la presidencia debería ser un moderado; y también como Cárdenas lo predijo, después de las elecciones violentamente impugnadas de 1940, principió la revolución industrial. Las huelgas que casi llegaron a generalizarse en todo el país durante la era de 1958-1962 no lograron derrumbar el sistema político mexicano; tampoco se derrumbó con las luchas violentas de 1968. Y, como en tiempos pasados, los acontecimientos de 1968 dieron la señal de la necesidad de efectuar una nueva adaptación y un nuevo cambio, al que se llamó revolución equilibrada, y que debía lograrse mediante la recentralización, los dos temas quedaron históricamente articulados, especialmente después de su iniciación en 1960, pero sin que fueran completamente puestos en vigor.

CONCLUSIÓN

Tratar de comprender el empuje del proceso histórico de México no significa justificarlo ni condenarlo, sino más bien sugerir los límites de la responsabilidad del gobierno. Tal parece que, con Echeverría, los líderes mexicanos llegaron a aceptar la idea de que, en efecto, el Estado puede lograr todo lo que ha prometido. Entonces, atrapado en una autoprofecía, el proceso de recentralización se ha acelerado; y, como se verá en el Epílogo II, este aspecto del modelo mexicano ha tenido repercusión en la América Latina.

     En efecto, el Estado ejerce influencia en la determinación de la historia nacional, pero es responsable de cambios en una forma que poco se comprende, como lo he argumentado en mi obra Statistics ana National Policy (1974). Al establecer un marco y suministrar una atmósfera en donde se desenvuelve la política de los sectores descentralizados y particulares, sin duda el gobierno ha contribuido a hacer bajar el nivel de pobreza, pero como hemos visto, esto se ha logrado tal vez tanto por medio de una política económica difusa apoyada por el gobierno como por su política social dirigida.

     La nueva lucha por “doblar” los poderes presidenciales mediante la readquisición del control del sector descentralizado, inmediatamente abarca el pasado, el presente y el futuro. Poner fe en generar un gobierno regulador todopoderoso es relacionarlo con el sistema mercantilista que en cierto grado existió en diferentes épocas durante la colonia

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      437

española. Estas normas fueron violadas por ,los liberales del siglo XIX que decapitaron al Estado, hasta que Porfirio Díaz surgió como figura central de la autoridad que fomentaba el desarrollo nacional, aunque fuese principalmente a través del sector privado y/o extranjero. Con la nacionalización de la industria privada clave y de los servicios, debida al partido oficial de la Revolución, se crearon las nuevas “empresas” del Estado como unidades autónomas. Ahora el gobierno ve la necesidad de racionalizar esta contradicción que existe en la política de estado, y acusa a los estados no geográficos (es decir, las empresas descentralizadas) de haber minado la política coherente del gobierno central.

CUADRO 31. Gastos del sector público como porcentaje
del PIB mexicano 1900-1976   
                      

     FUENTE: Calculado de cuadro I-8 (pp.55-56), cuadro 6 (p.350), Apéndice M (Par-
tes I y II) y Apéndice V. Cfr. cuadro I-3 (p.39).

     El crecimiento dramático del sector centralizado y del descentralizado se podrá ver en sumario en el cuadro 31, el que demuestra el poder económico relativo de cada cual en términos de gastos como parte del PIB. No obstante que después de 1946 el sector federal o centralizado manifestará la tendencia de aumentar su parte del PIB con más rapidez que su contraparte descentralizada, para 1970 el sector descentralizado se ha-

438                                          EPÍLOGOS

bía ya equiparado al centralizado. Si el propio poder económico del gobierno central tuvo un aumento de más del doble entre los 1940 y los 1970 (alrededor del 11 al 22 por ciento del pm), él poder económico descentralizado tuvo un aumento de más del triple en la misma época. Y así parece obvio por qué los presidentes han creído que su poder económico-político podría incrementarse todavía más en el caso que la recentralización pudiera realizarse. En tanto que los gastos federales y descentralizados combinados habían bajado a cerca del 12 por ciento cuando Ávila Camacho terminó su período, éstos estaban arriba del 26 por ciento cuando Echeverría llegó al poder. Después del régimen de Echeverría, este total del sector público alcanzó cerca del 45 por ciento. Entonces, por un lado, el cuadro 31 demuestra que el poder económico del sector público creció cerca del 5 por ciento solamente en el año 1976, conforme el sector privado se reducía ante los gastos excesivos de Echeverría y la emisión colosal de papel moneda. Por otro lado, el cuadro 31 nos revela el éxito a largo plazo del estado activo de México al asumir una postura influyente que va cada vez en aumento sobre el desarrollo nacional. (Y el apéndice T demuestra una baja dramática en monto e impacto de las inversiones directas de los EUA en México.) Para los presidentes de México, el poder político esencial para llegar a controlae las agencias descentralizadas del país es una meta tan codiciada que toda lucha por adquirirla se ha convertido en una necesidad.

     Como la idea de la recentralización se discute ampliamente en otro lugar, baste con decir aquí que un corolario de la recentralización del gobierno ha sido también el declinar de la política de descentralización, incluyendo la pérdida de la oposición política en las elecciones presidencíales de 1976. Al mismo tiempo, la idea de “descentralización en la recentralización” ha progresado de varias maneras: la descentralización administrativa abriría oficinas regionales y locales del gobierno central, que teóricamente ha aumentado su poder al incorporar los presupuestos de unidades autónomas en una cuenta consolidada juntamente con los egresos del gobierno central. Esta clase de descentralización administrativa está relacionada con la descentralización geográfica en la apertura de nuevas carreteras (como la que en 1973 unió a la península de Baja California con el norte de México por medio de un, “sueño de más de mil kilómetros” realizado), o la discusión de un plan sobre el traslado de la capital al México oeste central (cambiando el eje del desarrollo económico a una región con espacio saludable en el cual crecer). También ha intentado el gobierno descentralizar la economía por medio de reducciones en los impuestos para las industrias que se establezcan fuera de la

EPÍLOGO I: MÉXICO DESDE 1963                      439

ciudad de México, en las provincias en donde la instrucción universitaria Se ha expandido.
     En suma, los presidentes de México poseen poder y la autoridad para cambiar la política mexicana, para así hacer frente y crear nuevas épocas históricas. El problema para el análisis académico consiste en observar la manera en que la política obra recíprocamente con presiones imprevistas, las cuales a su vez ayudan a la reorientación del curso de la historia de México en un mundo cambiante. El presente análisis incluye una historia de la política de gobierno que, con todas sus debilidades y deficiencias, tiene la apariencia, desde la América del Sur, de ofrecer un modelo para el desarrollo con estabilidad.

EPÍLOGO II

RECENTRALIZACIÓN: EL DILEMA PRESUPUESTARIO
EN EL DESARROLLO ECONÓMICO DE
   MÉXICO, BOLIVIA Y COSTA RICA *

El PROPÓSITO de este estudio es indicar que el aumento en los gastos públicos1 en algunos de los países de la América Ladna incluye problemas fundamentales en cuanto al poder presidencial y a la naturaleza de la política de Estado. Debido (en primer término) a que los gobiernos centrales han tenido que enfrentarse a dificultades políticas, y a que los programas a largo plazo a menudo han sido afectados por el abuso de la autoridad presidencial, y/o debido (en segundo término) a que a las empresas descentralizadas de gobierno se las ha considerado más eficientes para desarrollar y llevar a cabo la política de modernización, podemos observar que por lo menos en tres países de la América Latina el poder del gobierno central ha quedado cada vez más limitado a los asuntos socíales y administrativos.

     Con el surgimiento de un sector autónomo destinado a llevar a cabo la política económica en países como México, Bolivia y Costa Rica, la actividad centralizada importante del Estado ha quedado limitada, con el objeto de que permanezca fuera de la esfera política. Y así vemos que un marco institucional tiende a crecer y que no responde necesaria-

     *El presente estudio ha sido reproducido, con la autorización del Cerner for Latin American Studies. University of Florida, de David T. Geithman (ed.), Fiscal Policy for Industrwlization ana Development in Latín América (GainesviUe, University of  Florida Press, 1974), capítulo 7. Originalmente este trabajo fue presentado ante la Conferencia sobre Política Fiscal de la Industrialización en la América Latina, que tuvo lugar en la Universidad de Florida el 19 de febrero de 1971, revisado para el libro de Geithman; cuando ha sido posible, lo hemos puesto al día para esta publicación.               

                                                
     1 “El gasto público” se define aquí como (i) todo gasto del gobierno central; y (ii) todos los gastos descentralizados, incluyendo los de las empresas públicas y 1os de las empresas mixtas, públicas y privadas, así como de las comisiones, institutos y agencias independientes del gobierno, etcétera. Los subtotales para (i) y (ii) dan un estado de cuenta consolidado. Para los propósitos de esta obra, el análisis financiero en general se limita a la política de gastos (en contraste con la de tasación); y el análisis se efectúa según aspectos de la política (en contraste con los aspectos estrictamente económicos). Y como este estudio trata sobre problemas presupuestarios, tiene la intención de discutir los atolladeros y dificultades y no hacer resaltear los éxitos que la política de Estado ha tenido en la América Latina. A pesar de que los datos que aquí presentamos no son estrictamente comparables de país en país, hemos hecho todos los esfuerzos por ajustar esos datos cuando las necesidades así lo requieren.

440
EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   441

mente a los cambiantes grupos de interés y que, por su misma naturaleza, puede evitar la planificación y/o la política de cambio. Por ejemplo, la política en pro de la industrialización puede tener graves consecuencias sobre la estabilidad política, que constituye la base sobre la cual descansa el desarrollo económico.

1. LA DESCENTRALIZACIÓN

Desde hace poco, los gobiernos de la América Latina se han preocupado en general por limitar el papel que el jefe del poder Ejecutivo debe desempeñar. Después de la Independencia, muchos presidentes abusaron tanto de su autoridad, que aquellos que se encargaban de la organización de los gobiernos en varios de esos países se vieron en la necesidad de fortalecer las funciones de los poderes Judicial y Legislativo a costas del poder Ejecutivo. Principiando con el modelo uruguayo de José Batlle y Ordóñez en este hemisferio, varias de las naciones han experimentado 1a creación de agencias descentralizadas, con la intención de que operen en forma autónoma, parecida a la de los negocios privados. Teóricamente, aquéllas permiten a los técnicos apolíticos (profesionales sumamente especializados)2 a que desarrollen planes á largo plazo, que estén a salvo de los caprichos de la políüca. En caso que esas agencias no sean económicamente autosuficientes, pueden tener poderes suficientes para negociar sus propios préstamos y créditos; y a cambio de los subsidios interinos del gobierno central, con frecuencia se espera que el sector descentrálizado llegue a producir ganancias con el uso de las fuentes nació-

     2 El vocablo “técnicos” a menudo se ha traducido como “técnicos en la economía” (como en la obra. de Raymond Vernon, The Dilema of México's Development: The Roles of the Public and Prívate Sectors, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963, pp. 136-138). Ese vocablo se usa en esta obra con más amplitud refiriéndose a personas con una educación especial (licenciados, ingenieros, economistas, arquitectos, etc.) que tratan de desarrollar la política pública compleja sin dar prioridad a consideraciones políticas. Los técnicos trabajan tanto en las agencias centrales como en las descentralizadas, pero por regla general pueden operar más ampliamente en las últimas, que pudieran estar menos dominadas por aquellos que han sido nombrados para esos puestos por razones políticas. Sin embargo, no debe suponerse que los técnicos operan con eficiencia en contraste con los políticos. No sólo circulan ambos dentro y entre las esferas centrales y descentralizadas, sino que también ambos se enfrentan a las capas administrativas múltiples, muchas de las cuales emplean (a) a personas nombradas por administradores anteriores; o (b) por aquellos tipos acomodaticios que han adquirido cierta dase de tenencia del puesto. Además, no todos los técnicos tienen necesariamente el mismo punto de vista ideológico, y menos están de acuerdo con las medidas alternativas, por ejemplo, en cuanto a la política monetaria y sus efectos sobre la tasa del crecimiento económico.

442                                          EPÍLOGOS

nales, con objeto de aportar fondos para expansión de actividades del gobierno central. De esta manera se hace uso de las fuentes de producción nacionales para producir ganancias nacionales, antes que ganancias privadas o extranjeras.                                           

      Con el advenimiento de la Alianza para el Progreso en la década de 1960, los Estados Unidos prácticamente han obligado a algunas de las naciones de la América Latina a desarrollar planes presupuestarios racionales con objeto de poder encauzar esa ayuda y evitar duplicaciones; para evitar propósitos cruzados, y para establecer prioridades.3 Tal vez resulte irónico que los Estados Unidos pidieran a las naciones de la América Latina la formulación de planes generales, cuando éstos no existían en los mismos Estados Unidos, pero aun el Congreso de ese país estuvo de acuerdo con los requisitos de la Alianza para la creación de agencias gubernamentales que pudieran idear planificaciones. Y aunque el surgimiento de “gastos incontrolables” en los Estados Unidos (en especial, en los fideicomisos de bienestar social) ha significado que los presidentes americanos se han visto con menguantes poderes discrecionales para influir sobre los gastos del sector público, el resultado de los programas de la alianza ha sido alentar a los países de la América Latina a poner sus propios sectores descentralizados bajo control del poder Ejecutivo.

     No todos los países de la América Latina se enfrentan al mismo dilema planteado por el crecimiento de los gastos presupuestarios descentratizados. El cuadro E-l muestra que entre los seis países de los cuales este autor posee datos sumarios,4 los gastos descentralizados llegan a menos de la tercera parte de los gastos públicos en Argentina así como en Venezuela. En contraste, alrededor de la mitad, o más, de los gastos públi

     3 En cuanto a un país en el cual la contabilidad consolidada se había adoptado con fecha anterior a 1961, fecha de la Alianza para el Progreso, conviene observar que debido a las leyes adoptadas en 1959 y 1960, a las agencias autónomas se les ha obligado en Colombia a presentar sus presupuestos a la Secretaría de Hacienda como anexo al presupuesto central. Según el Joint Tax Program de la Organización de Estados Americanos y el Banco Ínter-Americano de Desarrollo, Fiscal Survey of Colombia (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1965), p. 231, aparentemente el 43.4 % del gasto del sector público fue descentralizado.                               

   
     4 La mayor parte de los países no tienen todavía medios para desarrollar ni para publicar un estado consolidado de cuentas. Los problemas de comparabilidad de tales países son causados por el hecho de que las cuentas podrán presentarse sobre una base bruta o neta, y en raros casos la amortización de la deuda puede no estar incluida en los totales. Asimismo, la contabilidad puede no estar completa debida a que de acuerdo con problemas de definición, algunas de las agencias descentrálizadas pueden no estar incluidas en los cálculos. Sin una investigación a fondo, por ejemplo en Argentina, Brasil y Venezuela, no es posible estimar la comparabilidad de los datos para estos países.

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   443

cos se encuentran descentralizados en México, Bolivia, Costa Rica y Brasil, siendo este último el más alto. (El caso de los Estados Unidos se discute más adelante, en términos especiales.)

     Este estudio se limita a un análisis comparativo de los gastos públicos en México, Bolivia y Costa Rica, con objeto de evaluar el papel de la política dé gobierno, según las normas estableadas por la investigación de campo de este autor en tres países diferentes que se enfrentan a un problema similar de intentar el aumento de los poderes presidenciales. La opinión desarrollada aquí es que, aun cuando la recentralización del desarrollo económico pueda ser deseable para resolver muchos problemas, las ramificaciones política y social de tal política requieren un estudio prolongado.

2. ESTUDIO DE CASOS SELECTOS

De los tres países que estudiamos aquí,5 cada uno ha tenido una revolución importante, y cada cual está tratando de reformar las normas de gobierno y la política presupuestaria que surgió en años anteriores. La experiencia de México principió en 1910 con un levantamiento político que duró hasta 1930. Durante la década de 1930, Cárdenas desarrolló una política de acción social en la revolución de su país, al exigir beneficios inmediatos para las masas. De 1940 a 1960, México se encontró en una revolución industrial, programa que en realidad había principiado durante el periodo de Cárdenas. Y desde 1960, los dirigentes de México vienen asegurando haber desarrollado una revolución equilibrada, al desviar fondos federales a desembolsos sociales.

     A este respecto, gran parte de la discusión sobre si la Revolución está muerta o viva después de sesenta años, no toma en cuenta que el gobiemo mexicano y el Partido Revolucionario Institucional (PRI) han seguido justificando el mantenimiento del poder en nombre de un marco institucional sin límites fijos, que crea enfoques para épocas en proceso de cambio.6 Principiando con Calles (1924-1928)7 los presidentes em-

     5 Por limitaciones de espacio, las generalizaciones se hacen con el acostumbrado riesgo de sobrepasarse en simplificaciones; sin embargo, tenemos la esperanza de haber reducido este problema al mínimo.

     6 Para una discusión más amplia véase (a) Primera Parte de esta obra; y (b) James W. Wilkie y Edna Monzón de Wilkie, México visto en el siglo XX; entrevistas de historia oral: Ramón Beteta, Marte R. Gómez, Manuel Gómez Morín, Vicente Lombardo Toledano, Miguel Palomar y Vizcarra, Emilio Portes Gil, Jesús Silva Herzog (México, Distribuido por Cuadernos Americanos para el Instituto Mexicano de Investigaciones Económicas, 1969).
     7 El presidente Porfirio Díaz en efecto principió con esa. política al hacer los arreglos para que el gobierno principiara con la compra de los ferrocarriles.

444                                          EPÍLOGOS

CUADRO E-l. Poder presupuestario relativo de gastos públicos ejercidos
        en los subsectores centralizados y descentralizados,a de seis países
                latinoamericanos y los Estados Unidos

(Cantidad total = 100.0 %) b
 

     a Los sectores descentralizados incluyen empresas públicas, empresas mixtas y privadas, comisiones gubernamentales, institutos, agencias independientes, etc.
     b En moneda local a precios corrientes; incluyen amortizaciones a la deuda así como pagos sobre intereses (para su discusión, véase el texto).
     c Posiblemente podrán contarse dos veces algunas o todas las transferencias de un subsector a otro.
     d Gasto en proyecto en contraste con gastos eiercidos.
     e Año Fiscal 1966-1967.
     f Incluye 274200 millones de amortización a la deuda y 12600 millones de intereses.                                                
     FUENTES. Argentina, Secretaría de Estado de Hacienda de la Nación, Memoria 1962, pp. 14-16, 103.
     Bolivia, Ministerio de Finanzas, Presupuesto General de la Nación, 1970; Gobierno Nacional Central, p. 2.                                          
     Brasil, Ministerio do Planejamento e Coordenado Económica, Consolidacão Orcamentaría do Govémo Federal, 1965, p. 16.
     Costa Rica, Ofídna del Controlador General.
     México, Contaduría de la Federación.
     Venezuela, Banco Central, Informe Económico, 1968, A1144, A121.
     U.S Bureau ofthe Census, Statistical Abstract, 1970, 378; y (para amortización de la deuda) U. S. Treasury Department, Annual Report, 1967, 593.

prendieron la fundación de agencias descentralizadas para la administración de asuntos económicos del Estado; esa política llegó a su apogeo durante el periodo de López Mateos (1958-1964). Sin embargo, durante el periodo de su sucesor, la rama ejecutiva se pudo percatar de que había creado un sistema sobre el cual tenía poco o ningún control, y el presidente Díaz Ordaz (1964-1970) expidió una serie de decretos presidenciales con el propósito de reorganizar el marco de gobierno y dar a la Se-

EPILOGO II: RECENTRALIZACION                   445

crelaría de la Presidencia poder real y teórico sobre el desarrollo nacional.

     Después de 1952, Bolivia oasó t»or una revolución general cuando Víctor Paz Estenssoro llevó al poder a su Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR). Paz esperaba evitar violencias futuras siguiendo el ejemplo mexicano de desarrollar una revolución institucional, programa que él comenzó a poner en práctica especialmente durante su segundo periodo en la Presidencia (1960-1964); pero fue derrocado en noviembre, poco después de haber principiado su tercer periodo.8 Durante los doce años consecutivos que el MNR ocupó el poder (Hernán Siles Zuazo ocupó la silla presidencial de 1953 a 1960), se creó un buen número de agencias descentralizadas, como parte de una tradición ya establecida por gobiernos prerrevolucionarios. Los presidentes que llegaron al poder después del MNR llevaron la descentralización a su cénit, y tan sólo en los setentas hubo una reacción contra tal proceder, en forma de una reorganización administrativa. Y aunque los gobiernos dominados por los militares después de 1964 habían pretendido estar desarrollando la revolución del MNR en una forma "purificada", libre de consideraciones políticas, esa declaración no resultó convincente, porque los problemas administrativos se iban complicando conforme el gobierno central cedía más y más poderes a las agencias autónomas. Hasta 1970, un grupo de técnicos del gobierno central propuso acciones específicas para poner fin al caos casi total en la planificación de gobierno. Estos técnicos pretendían que su política representaba una alternativa nueva y factible a la política del MNR, que tuvo su influencia en las décadas de 1950 y 1960.

     La revolución de Costa Rica tuvo lugar en 1948, cuando a José Figueres, un granjero e industrial apolítico, se le adhirieron los grupos laborales católicos del padre Benjamín Núñez, logrando derrocar al gobiemo pro comunista del presidente Teodoro Picado. Y como Figueres ha señalado, en 1948 él estaba interesado específicamente en adoptar el modelo de descentralización estatal del Uruguay, con objeto de poner un límite al poder de los presidentes; y, una vez implantadas las bases para la acción del gobierno, Figueres entregó la Presidencia al candidato debidamente elegido por la oposición.9

     8 Para una historia concisa de los asuntos de Bolivia desde la década de 1930, véase James W. Wilkie, The Bolivian Revolution and U. S. Aid Since 1952 (Los Ángeles: UCLA Latín American Center Publications, University of California, 1969).

     9 Las opiniones expuestas aquí sobre los asuntos de Costa Rica fueron tomadas de grabaciones en anta magnética de conversaciones con José Figueres, por James W. Wilkie, Albert L. Michaels y Edna Monzón de Wilkie, Entrevistas de Historia Oral (Buffalo y Columbus, 1968); también el modelo del Uruguay (y el ejemplo de la Tennessee Valley Authority de 1933) fueron discutidos por él padre Benjamín

446                                          EPÍLOGOS

     Sin embargo, para 1953 Figueres opinaba que él debería volver a la Presidencia para poner en pie los principios de su nuevo partido, el Partido de Liberación Nacional (PLN), principios que favorecían implícitamente, si no explícitamente, al desarrollo de la clase media de Costa Rica. Durante su periodo en la Presidencia de 1953-1958, Figueres siguió con su anterior programa de descentralización, proceso que fue continuado por la oposición que alternó en el poder con el PLN durante los setentas.                                                

     
     Sólo cuando Figueres se preparaba para volver al poder para el periodo de 1970-1974, se dio cuenta de haber instalado un sistema sobre el cual no tenía control. Y así, en los momentos en que deseaba que la Presidencia asumiera el poder del Estado, con objeto de continuar poniendo en práctica los postulados de su revolución de clase media de 1948, al llevar a cabo una “revolución para las masas”, encontró que la clase de gobierno que él mismo había instituido no tenía flexibilidad para enfrentarse a las exigencias de una nueva era.

     La comparación que se hace entre los países en el cuadro E-2 nos presenta diferencias que existen entre México, Bolivia y Costa Rica y nos proporciona a su vez una comparación con los Estados Unidos, el país que más influencia ejerce en los asuntos de cada uno de esos tres países. En relación con el total de la población y el PNB total norteamericano, los países seleccionados, situados en la América del Norte, del Centro y del Sur, dan la apariencia de ser pequeños. En términos del PNB per capita, México y Costa Rica ocupan una posición mejor que Bolivia; pero ninguno puede compararse con los Estados Unidos.10

     Sorpresivamente, los gastos públicos per capita en los tres países de la América Latina están dentro de la misma gama (y esta observación también es válida para las cantidades de los gastos descentralizados). Un gasto aproximado de 140 dólares per capita constituye solamente cerca de un dieciseisavo de los gastos per capita en los Estados Unidos, lo que en cierto grado nos explica por qué la política del sector público en esos países mencionados a menudo parece carente de atractivo sobre las masas. Y si deducimos la porción descentralizada de esta cantidad, los fondos
sobre los cuales un presidente ejerce un control relativo, se reducen a Núfiez en las Entrevistas de Historia Oral de James W. Wilkie, Albert L. Michaels y Edna Monzón de Wilkie, que tuvieron lugar en la dudad de Guatemala el 16 de julio de 1970.                                                          

     10 Sin embargo, en relación al territorio la densidad de población en Costal Rica y México es mayor que la de los Estados Unidos, factor que pudiera indicar que esos países no necesitan forzosamente de una población mayor tanto como necesitan mejorar la calidad de vida de la población existente.

EPILOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   447

CUADRO E-2. Comparación de países: México, Bolivia, Costa Rica
y Estados Unidos

     a No defladonados. b Datos provisionales de 1969. c Gastos Públicos = Gastos Centralizados más los descentralizados.
      FUENTES: 1: UCLA Statistical Abstract of Latín América, 1967 (Los Ángeles: Latín American Center, University of California), 57. 2: Ibid., 52. 3: Calculado. 4: UCLA Statistical Abstract of Latín América, 1968, 241; Bolivia, Ministerio de Planificación y Coordinación, Revista de Planificación y Desarrollo 1 (1970) S; Costa Rica, Banco  Central, Estadísticas Económicas, 1963-1968, 11. 5: Calculado 6: Calculado del cuadro E-l con cotizaciones de cambio dadas en UCLA Statistical Abstract of Latín America, 1967, 189 y Bank of London ana South América Review 4 (1970) 527. 7: Calculado. 8: Calculado del cuadro E-l. 9: Calculado. 10: Oficina de Contaduría de la  Federación de México; Bolivia, Ministerio de Finanzas, Presupuesto General de la Nación, 1970, 9 (segunda serie de compaginación); Costa Rica, Dirección General de
Estadístlca, Anuario Estadístico, 1968, 305; U.S., Budget, 1971, 585. 11-12: Calculado.

448                                          EPÍLOGOS

71, 55 y 74 dólares per capita en México, Bolivia y Costa Rica respectivamente, comparados con 1 887 dólares en los Estados Unidos.
     Y en realidad, la cifra controlable para los Estados Unidos se encuentra inílada, por factores especiales, y específicamente, por unos programas que son producto de leves promulgadas, que con frecuencia estipulan proporciones por pagar y requisitos de elegibilidad para los beneficiarios. Esos problemas son especialmente ciertos para los siguientes programas descentralizados o abiertos en los extremos, a saber: pagos del Seguro Social, prestaciones por desempleo, respaldos a los precios de los productos agrícolas, concesiones a la asistencia pública, y prestaciones, para los veteranos.11 Y en efecto, los costos fijos para programas relativamente incontrolables, incluyendo amortizaciones a la deuda y pagos de intereses, constituyeron más del 90 % del total de los desembolsos civiles de los Estados Unidos.12             

                           
     Aunque la amortización de la deuda se excluye de algunas clases de análisis funcional de los gastos (como en el análisis presupuestario del gobierno norteamericano), se incluye aquí para hacer que esas cantidades puedan compararse con los datos de la América Latina. Los gobiernos de la América Latina por lo regular incluyen las amortizaciones a la deuda en sus presupuestos, con objeto de demostrar que están cumpliendo con sus obligaciones nacionales e internacionales, así como para revelar la proporción que le toca al gobierno en las actividades de recaudación de fondos que se requieren para cancelar préstamos previamente gastados.13

     11 U. S. Budget, 1971, 42. Sin embargo, desde 1945 las corporaciones federales independientes deben recabar sus fondos del Congreso, al igual que cualquier otras agencia gubernamental, volviendo al fondo común las cantidades no gastadas.
     12 U. S. Budget, 1969, 15; y U. S. Treasury Department, Annual Report, 1967, 593 Si la amortización de la deuda se excluye del análisis, la cantidad sin control en 1967 llegaba al 617o- El cálculo comparable para 1971 era 69% (véase U. S. Budget, 1971,42).                                             
     13 En contraste con muchos países latinoamericanos que dependen de préstamos del exterior, en los Estados Unidos el 95 % de la deuda pública es interior (D. J. y A. F. Ott, Federal Budget Policy [2a ed.; Washington, D. C.: Brookings Institution 1969], p. 169). Y así, transacciones de la deuda, excluyendo pagos de intereses, no se toman en cuenta en el análisis presupuestario del gobierno de Estados Unidos, basándose en que tanto los empréstitos como los pagos de redención involucran un intercambio de activos que no constituyen ni recibos ni gastos. No obstante, podría argumentarse que la redención de las deudas debiera incluirse en el análisis del gobierno norteamericano con objeto de demostrar el monto de las obligaciones que se vencen para su pago en un año dado. Para aquellas sociedades que viven del crédito, las provisiones para cumplir con obligaciones de pagos son parte importante de la política de estado, dependiendo, por eíemplo, de las condiciones inflacionarias o deflacionarias. Una política de esa naturaleza es posible que ejerza una influencia sobre el mercado de fondos disponibles en las actividades financieras públicas y privadas (incluyendo los préstamos nuevos); y podría también argumentarse que los fondos que se usan para pagos sobre las deudas serán gastados de una manera diferente por e1 sector privado que por el sector público. En cuanto al argumento en pro de incluir en el presupuesto los préstamos concedidos por el gobierno (a diferencia  de los préstamos concedidos al gobierno, discutidos arriba), c/r., Wilfred Lewis Jr. (ed.), Budget Concepts for Economic Analysis (Washington, D. C.: Brookings Institution, 1968), Parte 1. El tema de problemas de la deuda i,se tratará en mayor detalle más adelante.

EPÍLOGO II: RECENTRALIZACIÓN                   449

3. EL ANÁLISIS FUNCIONAL

E1 análisis funcional para los gastos públicos de México, Bolivia, Costa Rica y los Estados Unidos se presentan en el cuadro E-3. Como hay que distinguir entre lo que es el análisis centralizado y el descentralizado, así como obtener una visión consolidada que nos ayude a comprender el efecto total de la actividad pública en relación con las decisiones políticas, vemos que el cuadro E-3 presenta interpretaciones distintas de la realidad.

     Aunque sería útil examinar la naturaleza histórica de estas realidades, como lo hemos visto, los datos correspondientes a los presupuestos descentralizados y consolidados pudieron obtenerse solamente para los últimos años de la década de 1960. México fue el primero de esos cuatro países que intentó integrar al sector descentralizado en un presupuesto unificado, principiando con la expansión del alcance de esos datos en el año de 1965. Bolivia llegó a adoptar su presupuesto consolidado tan sólo en 1970, y Costa Rica no había logrado resolver sus problemas a principios de la década de 1970. Los Estados Unidos empezaron a desarrollar su presupuesto consolidado durante el año fiscal de 1969, al suministrar datos reorganizados para el periodo de la década de 1960. Y así, con algunas adaptaciones para poder hacer comparaciones, los datos consolidados podrán obtenerse solamente para el periodo contemporáneo.14

     Para 1967 el gobierno central de México estaba proporcionalmente

     14 Bolivia posee algunos datos consolidados que datan del principio de la década de 1960; sin embargo, los aspectos centralizados y descentralizados no siempre están en claro. Cfr. Bolivia, Dirección General de Estadística y Censos, Boletín Estadístico 93 (1967) 1-3; y U. S. Agency for Intemational Development. Bolivia (USAD), Bolivia), Estadísticas Económicas 11 (1970) 39.      Para series históricas sobre gastos del gobierno en Bolivia (1930-1966) véase la obra  de este autor citada aquí en el cuadro E-9, p. 463. En el cuadro E-13 se da un sumario de datos de Costa Rica. Debido a los ajustes de los datos para hacerlos comparables, los métodos ideados aquí pudieran diferir un poco de los análisis funcionales preparados por cada uno de los gobiernos, principiados en años recientes.

450                                          EPÍLOGOS

más activo en asuntos económicos que ninguno de los países de que aquí hablamos. Con casi el 38 % de los gastos dedicados a asuntos económicos, ese país logró un control directo relativamente alto. De esta manera, los asuntos socioadministrativos combinados llegaron a solamente el 62 % de los desembolsos.     

                                             
     En Costa Rica (1968) y en Bolivia (1970), los gastos sociales del gobierno central llegaban (o se tenía la intención de que llegaran en Bolivia) a una posición secundaria en relación con el gasto administrativo, que por tradición ha sido el más alto de todos con excepción de México durante el periodo de su revolución industrial.15 Los gastos socioadministrativos de Bolivia y de Costa Rica llegaron a cerca del 74 %  y del 84%, respectivamente. Y aunque estas cantidades fueron mayoroes que las de México, comparativamente fueron bajas con respecto a las actividades del gobierno central de los Estados Unidos.

     Valiéndonos del criterio de gastos funcionales desarrollado en este ensayo, no puede decirse aún que la actividad del gobierno central norteamericano para 1967 sea socioadministrativa en su naturaleza; antes bien, dominan los gastos que no son ni sociales ni económicos: gastos para la defensa (18%), la amortización de la deuda (72%) y el pago de intereses (3 %) contribuyeron a que la actividad administrativa llegara a cerca del 95 % de los gastos centralizados.16

     Y en cuanto a gastos descentralizados, México y Bolivia han concentrado la actividad económica en esta esfera; Costa Rica ha hecho hincapié en los asuntos sociales a pesar de que la parte social del gasto centralizado llegó a cerca del 39 % (el más alto de todos los países de que aquí tratamos). Y en comparación, el sector descentralizado de los Estados
Unidos excede aun a la actividad social descentralizada de Costa Rica.

     Los resultados consolidados para México y Bolivia muestran una básica orientación económica comparados con los presupuestos de Costa Rica y de los Estados Unidos, que en general se ocupan en las actividades socioadministrativas. Sin embargo, se revelan similitudes en la polírica de los tres países latinoamericanos en el hecho de que el efecto económico general de los gastos consolidados es mucho mayor del que se puede imputar al analizar únicamente la actividad centralizada, de la cual son directamente responsables los presidentes.

     15 Véase el cuadro E-4.
     16 Según el análisis que omite amortizaciones a la deuda en la contabilidad, para 1967 los gastos del gobierno central llegaban al 13 % para intereses, y al 69 % para la defensa, dd total. Sin embargo, en el análisis consolidado de Estados Unidos esos desembolsos corresponden al 8% y al 44% respectivamente. Véase, U. S., Budget 1971, pp. 587. 591-592.